榮嶸

(安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽 241000)

民辦幼兒園是指由國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或個人承辦、利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會招收幼兒的幼兒教育機(jī)構(gòu)的總稱。20世紀(jì)末，我國民辦幼兒園迅速發(fā)展，成為我國學(xué)前教育的重要組成部分，對于加快學(xué)前教育的發(fā)展與普及起到了積極的作用。但在實際中，民辦幼兒園的發(fā)展?jié)u漸偏離了學(xué)前教育和教育應(yīng)有的題中之義，即公益性。

一、民辦幼兒園存在的可能性與必然性

首先，新生兒大量出生。關(guān)于人口增長有個規(guī)律，我國大約每隔25年會有一次生育高峰，上一個增長高峰在20世紀(jì)80年代，那么21世紀(jì)初，正是新一輪生育高峰的到來，加之“70后”“80后”進(jìn)入育齡階段，2007年扎堆降生“金豬寶寶”、2008年競相增添“奧運寶寶”，當(dāng)新生兒到了入園的年齡，公辦幼兒園的名額就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能容納，這時候就催生了民辦幼兒園以滿足其需求。

其次，雖然幼兒增長迅速，但是幼兒園在改制中卻大量撤園。上世紀(jì)80年代前，我國托幼機(jī)構(gòu)均由財政支持［1］，家庭所要承擔(dān)的花費部分比例不大。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國企紛紛改革，企業(yè)園、街道園、公辦園相繼大量撤園，民辦幼兒園這時就承擔(dān)起了填補空缺的責(zé)任。

另外，隨著人們經(jīng)濟(jì)能力的提高、生活水平的上升，獨生子女的數(shù)量增多，而作為“70后”“80后”的父母，大多受過良好的教育，他們一般非常重視子女教育，為孩子選擇一家優(yōu)質(zhì)幼兒園成了家庭大事，而民辦幼兒園所提供的各種特色教學(xué)正好迎合了他們的需求。

最后，還有一個特殊的幼兒團(tuán)體，即跟隨農(nóng)民工父母遷入城市的“第二代移民”。由于學(xué)前教育屬于非義務(wù)教育，各級政府缺乏針對農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育的法律與政策，投入更是不夠，這使得農(nóng)民工子女基本很難進(jìn)入名額爆滿的公辦幼兒園，但這也不能剝奪他們接受學(xué)前教育的權(quán)利，于是民辦幼兒園成了提供幼教的機(jī)會。

由此看來，我國的幼兒教育供不應(yīng)求。一種是過度需求，幼兒生源大而公辦幼兒園滿足不了;另一種是選擇需求，公眾對幼兒教育的質(zhì)量有了更高的要求而公辦幼兒園沒有家長所要求的特色課程時，這就必須依靠社會與民間力量來大量開辦民辦幼兒園才能滿足公眾日益增長的需求。

二、民辦幼兒園的重要性與公益性定位

首先，學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國民教育體系的重要組成部分。辦好學(xué)前教育，關(guān)系億萬兒童的健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來［2］。這是《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中對學(xué)前教育的描述，這充分體現(xiàn)了學(xué)前教育的重要性。而民辦幼兒園作為學(xué)前教育的重要承擔(dān)著，它沒有理由不得到與之相匹配的重要地位。

其次，民辦幼兒園數(shù)量不斷增加，已經(jīng)成為學(xué)前教育的重要組成部分，從民辦幼兒園所占的比例來看，已經(jīng)在我國幼兒園總數(shù)中占據(jù)絕對多數(shù)。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，1996年，民辦幼兒園占到全國幼兒園總數(shù)的13.06%，而到2008年，全國民辦幼兒園已經(jīng)占到幼兒園總數(shù)的62.16%［3］。這從客觀上決定了要重視民辦幼兒園的建設(shè)，否則一旦出現(xiàn)問題，將引起大范圍的不安定。再有，民辦幼兒園迅速發(fā)展，有利于增加幼兒的受教育機(jī)會，有效地緩解了公辦幼兒園教育資源不足的問題，滿足了家長對幼兒教育質(zhì)量的要求，同時還減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，推動了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

從以上對民辦幼兒園的重要性來看，發(fā)展民辦幼兒園不僅使兒童與家庭受益，也使整個社會受益，通過民辦園提供的早期教育，可以促進(jìn)幼兒的身心健康發(fā)展，更符合個體教育的需要，為幼兒未來的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，減輕家庭照顧幼兒的時間與精力并得到規(guī)范化的教育，有利于促進(jìn)社會階層之間的流動。所以從民辦幼兒園的教育結(jié)果上來看是正面的、有益于個人與社會的。那么可以從邏輯上得出這樣的結(jié)論，公益性作為民辦幼兒園的基本性質(zhì)是不會改變的［4］，即使它有追求合理收入的權(quán)利，但那仍是為了實現(xiàn)更高水平、更大范圍的公益性。

三、民辦幼兒園公益性的缺失與原因

民辦幼兒園經(jīng)過這些年的發(fā)展，辦園質(zhì)量有所提高，但公益性卻得不到有效保障。

(一)營利性與公益性

《民辦教育促進(jìn)法》在民辦教育的營利性上給出了“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”［5］這樣的規(guī)定。此舉是為了促進(jìn)公益性民辦教育事業(yè)快速發(fā)展，在民辦幼兒園收回成本并取得一定的利潤后可以辦出更好的教育。然而，民辦幼兒園是市場產(chǎn)物，市場主體在運用市場機(jī)制時，使得“追求利潤”成為一些民辦幼兒園的動機(jī)，部分民辦幼兒園抬高收費、壓低開支、追求利潤最大化。市場機(jī)制中的優(yōu)勝劣汰原則也被引入到民辦幼兒園中，這使得一些民辦園為增加自己的實力而用心經(jīng)營、塑造品牌以在教育的競爭中獲得優(yōu)勢地位，但同時產(chǎn)生的后果是，由于公眾所擁有的社會地位和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)各不相同，民辦幼兒園和公辦幼兒園在這場競爭中所享有的機(jī)會是不平等的，這導(dǎo)致地區(qū)之間、人群之間以及民辦園之間出現(xiàn)差距且有擴(kuò)大的趨勢，經(jīng)濟(jì)能力差的享受不到優(yōu)質(zhì)高費用的幼兒教育，對公益性已經(jīng)造成了很大的傷害。另一方面，從“教育產(chǎn)業(yè)化”這一觀點來看，教育成為了商品，可以買賣，學(xué)費不是成本補償，而是教育商品的價格，這實際上引發(fā)了教育亂收費現(xiàn)象，而亂收費導(dǎo)致了一些“天價”幼兒園的滋生，將普通工薪家庭的孩子排除在接受幼兒教育的權(quán)利之外，而且使政府減少了對民辦園的投入與引導(dǎo)作用，使它的公益性大大降低。

(二)功利性與公益性

一方面，一些地方政府不是無力對民辦幼兒教育進(jìn)行財政補貼，但只強調(diào)學(xué)前教育的非義務(wù)性，將資源投入到更容易產(chǎn)生效果、更容易看到成績的中學(xué)教育及高等教育，而把學(xué)前教育簡單的推向市場，這是一種受到功利性影響的行為，使民辦幼兒園的發(fā)展受阻，發(fā)展不順利自然不能保障自身的公益性;另一方面，一些家長過于看重幼兒教育的教育功能，希望子女能進(jìn)入到硬件軟件設(shè)施都好的幼兒園，希望孩子“不能輸在起跑線上”，而民辦幼兒園為了吸引家長，則推出各種特色課程，修建高檔的園舍，還以一些如蒙臺梭利法、福祿培爾法等先進(jìn)的理念進(jìn)行包裝宣傳。這種家長希望孩子從小優(yōu)于其他兒童的功利心與民辦幼兒園追求利潤的功利心使幼兒教育失去了基本的公益性。

(三)經(jīng)費投入總量小、方向不合理

長期以來，我國的幼兒教育經(jīng)費一直只占整個教育經(jīng)費支出的1.3%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平(包括非洲國家在內(nèi))的3.8%，中央也沒有關(guān)于學(xué)前教育的專業(yè)經(jīng)費項目，即便是有限的財政投入，也是將資金更多的投入到公辦幼兒園。民辦教育作為社會公益性事業(yè)，應(yīng)該享受到社會公共資源的扶持，然而國家提供的那些優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源，例如政府財政保障、事業(yè)在編教師分配等方面公辦幼兒園享有了更多的公共資源，將大多數(shù)民辦幼兒園排除在外。當(dāng)民辦幼兒園只能依靠自身維持發(fā)展時，就可能在運行過程中脫離公益性的軌道而追求生存與利潤。

四、維護(hù)民辦幼兒園公益性的思考與建議

面對公眾掛在嘴邊“入園難，入園貴，入園差”的抱怨聲，不僅是家長日思夜索、無奈又苦惱的困難，媒體的大量報道也給各級政府帶來了很大的壓力，甚至民辦幼兒園面對這樣的指責(zé)也認(rèn)為是社會不公正的評價。如何解決這些問題，以使民辦幼兒園事業(yè)回歸公益性，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手:

(一)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任

1.加強國家及地方立法，從制度上保障民辦幼兒園的公益性。

首先，要加強國家立法。雖然出臺了《民辦教育促進(jìn)法》，承認(rèn)了民辦幼兒教育的法律地位同公辦幼兒教育相同，但規(guī)定中的一些實施方法缺乏可操作性，空喊法律條文對于解決實際問題無異于隔靴搔癢。民辦幼兒園的申辦、收費標(biāo)準(zhǔn)、成本核算方法、獎與懲等方面沒有明確的參考法律，所以建立起一套關(guān)于民辦幼兒教育的法律法規(guī)，將其納入國家教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是迫在眉睫的事情。其次，要加強地方立法。國家制定了法律后，地方各級政府也應(yīng)該制定與之相配套的一些條例，以使各地方能針對本地的具體情況提出具體的方法來解決實際問題。如此自上而下的形成關(guān)于民辦幼兒教育的一套相關(guān)法律，真正實現(xiàn)“政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責(zé)任，充分調(diào)動各方面積極性?！保?］強化民辦幼兒教育的統(tǒng)籌發(fā)展，從而有利于民辦幼兒園的長遠(yuǎn)發(fā)展而保證其公益性性質(zhì)不變異，保障所有兒童都能接受平等的早期教育。

2.重建民辦幼兒教育管理體制，從行政上保證民辦幼兒園的公益性。

自1998年以來，教育部負(fù)責(zé)管理學(xué)前教育的幼兒教育處編制只有2人，實際在編專職人員僅有1人，全國31個省、自治區(qū)、直轄市除北京、天津還保留學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)外，其他29個省份在機(jī)構(gòu)改革中陸續(xù)撤并此類機(jī)構(gòu)，不少省市沒有幼教專職干部［7］。這樣的政府職能結(jié)構(gòu)不僅無益于幼兒教育事業(yè)的管理還會影響民辦幼兒園的公益性。所以，中央到地方政府應(yīng)挑選業(yè)務(wù)素質(zhì)較強的人員充實到幼兒教育的行政隊伍，并設(shè)置專門負(fù)責(zé)民辦幼兒園的辦公室，以便有效、迅速的處理民辦幼兒園出現(xiàn)的復(fù)雜問題。

3.加大政府財政投入，從經(jīng)濟(jì)上保障民辦幼兒園的公益性。

正如諾貝爾獎獲者詹姆斯·赫克曼所說，“既能推動公平與社會正義、又能在整體上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會生產(chǎn)力的公共政策倡議難能可貴，為處境不利的幼兒進(jìn)行投資就是這樣一種政策?！泵褶k幼兒園分擔(dān)了政府辦好學(xué)前教育的重要任務(wù)，但其發(fā)展不能僅依靠市場機(jī)制，還需要政府的大力支持和幫助。所以政府應(yīng)該設(shè)立專項基金投入民辦幼兒園，同時采取獎勵、優(yōu)惠等政策，如“采取政府購買服務(wù)、減免租金 、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)”［8］，明確中央政府與地方政府所承擔(dān)的財政投入分擔(dān)的比例，不要把幼兒教育看成是一種消費，而要把它看成是一種公益投資。

4.加強民辦園的監(jiān)管與準(zhǔn)入制度。

首先，面對“天價”民辦園，要令其公示收費項目，既要承認(rèn)辦園者的正當(dāng)利益，繼續(xù)保留其提供優(yōu)質(zhì)教育的積極性，也要加強民辦幼兒園的收費標(biāo)準(zhǔn)的審核，淘汰收費過高的“老板幼兒園”，堅決制止亂立名目、收費過高等現(xiàn)象，鼓勵合理收費的民辦幼兒園運用社會資金發(fā)展壯大。其次，要加強規(guī)范治理“山寨”民辦園?！吧秸庇變簣@的名稱來源于城市中農(nóng)民工子女所就讀的未注冊民辦幼兒園。這些民辦幼兒園規(guī)模小、環(huán)境差，教學(xué)質(zhì)量低，但是卻大量存在。如果政府“一刀切”強令關(guān)閉，那么就有大量農(nóng)民工子女無法入園。農(nóng)民工為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，他們的子女沒有關(guān)系進(jìn)不了公辦幼兒園，而一些民辦優(yōu)質(zhì)幼兒園的高昂費用又讓他們難以承受，如果強行關(guān)閉這些“山寨園”，這必然會導(dǎo)致社會的不安，但若是任其滋長，又暗藏許多隱患，幼兒也享受不到平等的教育水平，公益性仍然缺失。所以，面對這種為農(nóng)民工子女服務(wù)的無證幼兒園，政府要進(jìn)行全面清查整頓，對于那些經(jīng)過整改能夠達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的就頒發(fā)辦園許可證，合理配置教育資源予以支持，使農(nóng)民工子女能夠進(jìn)入正規(guī)的幼兒園接受平等的教育;而對于整改后仍然達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，就要堅決依法責(zé)令停辦并取締，并妥善安置失學(xué)的兒童。

(二)民辦園自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任

1.明確辦學(xué)動機(jī)，收取適當(dāng)?shù)馁M用。

追求經(jīng)濟(jì)利益與促進(jìn)民辦幼兒教育發(fā)展是民辦幼兒園辦園的兩個動機(jī)。如果從前者出發(fā)就會損害民辦幼兒園的公益性;如果從后者出發(fā)民辦幼兒園的公益性就能得到保障。那么為什么很多民辦幼兒園忽視第二種動機(jī)，出現(xiàn)“入園難，難過公務(wù)員考試;入園貴，貴于大學(xué)生學(xué)費”這樣的現(xiàn)象呢?根據(jù)全國人大教科文委員會的調(diào)查，90%的民辦學(xué)校投資是謀求贏利與回報的投資［9］，這其中民辦幼兒園所占的比重沒有單列出來，但是我們可以推測民辦幼兒園的公益性的確被忽視了。WTO將教育納入服務(wù)貿(mào)易的范圍，民辦幼兒園也是在我國經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程中出現(xiàn)的新事物，而且目前我國學(xué)前教育尚未納入義務(wù)教育范圍內(nèi)，以至于民辦幼兒園一切朝市場看，亂收費的情況普遍存在，甚至有的幼兒園學(xué)費高得超出了培養(yǎng)一名大學(xué)生的學(xué)費，這是教育公益性缺失的表現(xiàn)。教育盡管需要收益，需要投資，但是并不意味著民辦幼兒園就可以忽視首要的公益性而追求經(jīng)濟(jì)回報，公益性決定著民辦幼兒園必須以促進(jìn)幼兒的身心發(fā)展為首要目的，為幼兒及社會帶來好處。所以，民辦幼兒園不能以贏利為目的來辦學(xué)，在收費過程中必須堅持公益性原則，實行收費公示制度，接受社會監(jiān)督。

2.成立民辦幼兒園行業(yè)協(xié)會

目前國家和省級均無幼兒園收費管理方法，民辦幼兒園成本核算、收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)不一致，所以應(yīng)成立市級、省級甚至國家級的民辦幼兒園行會，這對于統(tǒng)一民辦幼兒園行業(yè)的各項業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是有幫助的，可以改變國內(nèi)民辦幼兒園市場的混亂局面。針對亂收費的現(xiàn)象，制定一個行業(yè)的收費指導(dǎo)價以及一個浮動區(qū)間，也是具有可操作性的。

需要指出的是，本文只是針對民辦幼兒園的公益性的現(xiàn)狀、原因與對策所做的一個十分粗淺的研究，有許多問題需要進(jìn)一步的考慮，如有人提出將學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段，那么到時民辦幼兒園又將扮演什么樣的角色。此外，對家庭與社會應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任來保障民辦幼兒園的公益性并沒有考慮進(jìn)去。而且，農(nóng)村地區(qū)的民辦幼兒園發(fā)展到了什么樣的程度，與城市相比又有什么樣的新特征等問題仍需要從更大的范圍、更深刻的層面來思考。

［1］陳恩倫.陳惠.對幼兒園轉(zhuǎn)制過程中政府責(zé)任的幾點思考［J］.學(xué)前教育研究，2008，(5).

［2］國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見.2010.

［3］龐麗娟.加快學(xué)前教育的發(fā)展與普及［J］.教育研究，2009，(5).

［4］楊衛(wèi)安.鄔志輝.教育公益性概念的爭議與統(tǒng)一［J］.教育發(fā)展研究，2009，(19).

［5］民辦教育促進(jìn)法.2003.

［6］國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要.2010.

［7］龐麗娟.韓小雨.中國學(xué)前教育立法:思考與進(jìn)程［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010，(5).

［8］國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見.2010.

［9］郭凱.論我國義務(wù)教育公共性實現(xiàn)的現(xiàn)實機(jī)遇與挑戰(zhàn)［J］.當(dāng)代教育科學(xué)，2009，(14).