李 為，楊惠容

（福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 352020）

當(dāng)前，我國正全力邁向全面建成小康社會，處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期。城鎮(zhèn)化是拉動經(jīng)濟發(fā)展的最強勁引擎，是推動社會變革的重要途徑，事關(guān)現(xiàn)代化成敗。那么分析我國城鎮(zhèn)化存在的問題，探究中國城鎮(zhèn)化發(fā)展對策具有重要意義。

1 我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展成就

1978年以來，依靠經(jīng)濟的強勁增長和工業(yè)化的強力拉動，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大的輝煌成就。

1.1 人口城鎮(zhèn)化率大幅提升

1978年，我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量為1.72億人，城鎮(zhèn)化率僅17.92%；2012年，這兩個數(shù)字已分別躍升至7.12億人和52.57%。從人口城鎮(zhèn)化率看，34年間年均提高1.02%；2000年以來，年均提高1.36%［1］。目前，我國城鎮(zhèn)化率已與世界平均水平大體相當(dāng)。

1.2 城鎮(zhèn)數(shù)量規(guī)模不斷增加

1978—2011年，城市數(shù)量從193個增加到657個，鎮(zhèn)的數(shù)量則從2 173個增至19 683個［2］。經(jīng)過30余年的發(fā)展，形成了一批規(guī)模大、發(fā)展水平高、輻射能力強的城市群。其中，最具代表性的是京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群，由于集聚了大量產(chǎn)業(yè)和資源，成為人口凈流入高地。

1.3 城市功能日趨完善

城市用水用電、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)水平持續(xù)提高，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不斷加強，城市宜居程度日益提高。

2 我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境

我國城鎮(zhèn)化雖然取得了顯著成績，但既有城鎮(zhèn)化發(fā)展模式也呈現(xiàn)出不少弊病。

2.1 戶籍城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率

2012年，按常住人口口徑，城鎮(zhèn)人口為7.12億人，城鎮(zhèn)化率52.57%；按戶籍人口口徑，城鎮(zhèn)人口為4.78億人，城鎮(zhèn)化率35.29%；二者之間分別相差2.34億人和17.3個百分點。這2.34億人就是被統(tǒng)計在名義城鎮(zhèn)化率中的農(nóng)村戶籍人口［1］。這些人群雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但他們不能平等地與城鎮(zhèn)戶籍人口享受相同的基本公共服務(wù)和社會福利待遇。新的三元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，極大地削弱了社會總消費能力，影響經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ陌l(fā)揮和釋放；同時，由此引起的社會貧富差距擴大、貧困代際傳遞、數(shù)千萬留守兒童等問題，容易引發(fā)各種矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。

2.2 土地城鎮(zhèn)化率快于人口城鎮(zhèn)化率

21世紀(jì)前10年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長61.6%，高于城鎮(zhèn)人口增幅15.5個百分點，城鎮(zhèn)人口密度由8 500人／km2降至7 700人／km2［2］。城鎮(zhèn)用地持續(xù)擴張，城鎮(zhèn)人口密度不斷下降。特別是開發(fā)區(qū)和新城新區(qū)遍地開花、盲目圈地，進一步加劇了城鎮(zhèn)低密度蔓延傾向。我國人均耕地僅為世界平均水平的40%。60%的陸地國土空間為山地和高原，宜居土地只占陸地國土面積的19%。城鎮(zhèn)化大量占地、低效用地，對糧食安全和生態(tài)安全構(gòu)成嚴(yán)重的現(xiàn)實威脅。

2.3 城鎮(zhèn)化空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理

從城鎮(zhèn)化總體發(fā)展水平看，進入新世紀(jì)以來，我國東、中、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平都有了較大幅度提高，東部提高幅度僅略高于中西部1%左右；但由于原有發(fā)展基礎(chǔ)不同，城鎮(zhèn)化水平東高西低的特征仍然比較明顯。2010年，東部城鎮(zhèn)化率已達到60%左右，中部為45%左右，西部為41%左右［3］。從城鎮(zhèn)化空間布局看，受經(jīng)濟發(fā)展水平梯度差影響，人口、產(chǎn)業(yè)向東部地區(qū)高度集中，導(dǎo)致發(fā)展質(zhì)量最高的城鎮(zhèn)主要分布在東部地區(qū)；而廣大中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴(yán)重滯后，缺乏有全國影響城市群的帶動和特大城市的引領(lǐng)。從城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)看，由于我國城鎮(zhèn)存在不同行政級別，特大城市、大城市能比中小城市、小城鎮(zhèn)得到更多的資源，致使我國的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)有向“倒金字塔”轉(zhuǎn)變的趨勢和危險。大城市聚集大量人口和產(chǎn)業(yè)，交通擁堵、空氣污染等“城市病”頻發(fā)；而廣大中小城市和小城鎮(zhèn)則缺少產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)機會，缺乏人氣和活力。城鎮(zhèn)化空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致資源錯配，影響社會整體運行效率，也不利于國土空間均衡開發(fā)和國土安全。

2.4 體制機制不完善

戶籍管理制度與社會福利待遇直接掛鉤，二元特征明顯，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被阻擋在戶籍藩籬之外，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的順利推進。建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的社會保障，范圍窄、水平低、統(tǒng)籌難，難以切實解決城鄉(xiāng)居民的后顧之憂，嚴(yán)重束縛了社會消費能力的釋放。土地管理制度缺乏有效改良和設(shè)計，直接影響到城鎮(zhèn)化進程建設(shè)用地占用與耕地資源保護之間的平衡，以及農(nóng)民權(quán)益的保障。財稅金融體制則在中央與地方事權(quán)劃分、農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)、可持續(xù)城鎮(zhèn)化投融資機制構(gòu)建等方面需要進一步健全。體制機制不完善，制約了制度紅利的釋放和城鎮(zhèn)化進程中人、地、錢的統(tǒng)籌。

此外，在城市規(guī)劃建設(shè)管理方面，還存在著諸如城市規(guī)劃科學(xué)性嚴(yán)肅性不夠、城市建設(shè)特色不彰、城市遺產(chǎn)保護不力、城市管理水平不高等問題。

2.5 面臨諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)

環(huán)顧全球，廣大發(fā)展中國家相繼進入工業(yè)化階段，我國資源環(huán)境面臨的國際競爭壓力前所未見；世界經(jīng)濟進入再平衡階段，全球龐大產(chǎn)能與有限市場空間的矛盾日趨尖銳，我國面臨的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級挑戰(zhàn)空前巨大。審視國內(nèi)，我國快速步入老齡化社會，適齡勞動人口持續(xù)減少；資源環(huán)境接近承載能力極限，剛性約束日益加強；公共服務(wù)朝均等化方向推進。廉價勞動力數(shù)量的弱化、資源環(huán)境瓶頸效應(yīng)的強化、基本公共服務(wù)剪刀差的去化，都決定了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化路徑難以持續(xù)，必須走新型城鎮(zhèn)化道路。

3 我國城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型思路

國際國內(nèi)形勢的變化，迫切要求我國城鎮(zhèn)化發(fā)展必須從數(shù)量擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。在此過程中，要重點關(guān)注四個方面的問題。

3.1 有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

城鎮(zhèn)化的核心是化“人”，要讓更多的農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。黨的十八大報告提出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這為推進人口城鎮(zhèn)化指明了方向。今后，要繼續(xù)統(tǒng)籌推進落戶限制放寬和基本公共服務(wù)均等化：一是差別化地放寬落戶限制。充分考慮不同城市的承受能力和發(fā)展?jié)摿?，中小城市和小城?zhèn)可以直接放開落戶限制；大城市和特大城市，要逐步放寬落戶條件，暢通外來人口落戶通道，并通過積分制或一定的就業(yè)年限等辦法逐步分?jǐn)偼鈦砣丝诼鋺舻某杀尽６峭七M基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。實行全國統(tǒng)一的居住證制度，為加強外來人口服務(wù)管理、推進基本公共服務(wù)均等化提供載體和抓手；以基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口為目標(biāo)，因地制宜提供與居住年限相掛鉤的基本公共服務(wù)。三是解決好基本公共服務(wù)均等化成本問題。在政府、社會和個人之間，在合理的時間段分?jǐn)偢母锏某杀尽?/p>

3.2 深化改革體制機制

黨的十八大報告指出，“深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵”。推進新型城鎮(zhèn)化，必須推進以下幾方面的改革，破除城鄉(xiāng)二元體制障礙，營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境，以改革的紅利釋放發(fā)展的潛力。一是改革戶籍制度，逐步消除依附于戶籍之上的公共服務(wù)差異，為人口的自由流動和遷徙創(chuàng)造條件。二是改革土地管理制度，實施最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，積極推進農(nóng)村土地制度和征地制度改革，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。三是改革財稅體制，建立中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制；按照常住人口規(guī)模安排財政轉(zhuǎn)移支付，形成地方稅收隨人口增長的機制。四是改革住房保障制度，以市場配置為主、政府保障兜底，推進棚戶區(qū)改造，加快保障房建設(shè)。五是改革社會保障制度，努力擴大保障面、提高保障標(biāo)準(zhǔn)、推進保障轉(zhuǎn)移接續(xù)全國統(tǒng)籌。六是改革行政管理體制，優(yōu)化按城市行政層級配置行政資源的既有模式，推進設(shè)市模式改革等［3］。

3.3 優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模和空間結(jié)構(gòu)

黨的十八大報告提出，要“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”，這是新型城鎮(zhèn)化的一項重要任務(wù)。具體而言，一要推進城市群建設(shè)，優(yōu)化京津冀、長江三角洲、珠江三角洲這三個現(xiàn)代化水平最高、經(jīng)濟貢獻度最大、創(chuàng)新能力最強的特大城市群，提升東部其他區(qū)域性城市群，培育中西部城市群，完善城市群聯(lián)動發(fā)展機制，提高集群效率。二要增強大城市發(fā)展質(zhì)量，發(fā)揮大城市在城市群中的龍頭作用，增強其對周邊地區(qū)的輻射和帶動作用；同時合理調(diào)控大城市特別是特大城市人口規(guī)模，疏解中心城區(qū)功能，防止各類“城市病”的發(fā)生。三要積極發(fā)展中小城市，壯大其產(chǎn)業(yè)集聚能力，增強對人口的吸引力。四要有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)在促進農(nóng)民工就近就地轉(zhuǎn)移、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面的優(yōu)勢。

3.4 提升城鎮(zhèn)綜合功能

推進新型城鎮(zhèn)化，必須與城鎮(zhèn)綜合承載能力相適應(yīng)。可從以下幾方面著手提升城鎮(zhèn)綜合承載能力：一是加強產(chǎn)業(yè)支撐。積極推進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集更多的人口和生產(chǎn)要素，通過人口的聚集創(chuàng)造更大的消費市場和創(chuàng)新平臺，推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動以及城市和產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。二是加快公用設(shè)施建設(shè)。加大資金投入，改革投融資體制，加快市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，有效破解交通擁堵、看病難看病貴、優(yōu)質(zhì)教育資源缺乏等城市難題。三是強化資源節(jié)約和環(huán)境保護。嚴(yán)控高耗高排行業(yè)發(fā)展，建設(shè)節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)材型城鎮(zhèn)；大力推行綠色建筑，發(fā)展綠色智能公交系統(tǒng)，推進綠色城鄉(xiāng)設(shè)計，推動綠色社區(qū)建設(shè)，最大限度地減少城市污染排放，最大限度地避免向郊區(qū)轉(zhuǎn)移環(huán)境成本。

［1］徐紹史.中國城鎮(zhèn)化率與世界平均水平相當(dāng)［EB／OL］.［2013－06－27］http：／／house.xinmin.cn／fczx／2013／06／27／20795453＿2.html.

［2］國家統(tǒng)計局.中國城市統(tǒng)計年鑒（2012）［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2012.

［3］徐憲平.面向未來的中國城鎮(zhèn)化道路［J］.求是，2012（5）：37－39.