文/韓歡歡，張仲濤（..南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京 86）

一、關(guān)于公共政策的定義

研究公共政策首先要對(duì)公共政策的定義有個(gè)相對(duì)明確的界定，而國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者根據(jù)自己研究公共政策的角度、功能以及目的的不同對(duì)公共政策有著各種不同的解釋?zhuān)篌w上可以歸納為以下三類(lèi)：

(一)“價(jià)值分配”型定義

美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是政府對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配。［1］拉斯韋爾與卡普蘭認(rèn)為，公共政策是一種具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。［2］這類(lèi)定義強(qiáng)調(diào)公共政策的實(shí)質(zhì)是分配，分配的內(nèi)容是價(jià)值，這種價(jià)值不僅包括資金、實(shí)物，還包括服務(wù)、權(quán)力、榮譽(yù)等有價(jià)值的東西，分配是面向全社會(huì)的，分配的行為和結(jié)果具有權(quán)威性，向誰(shuí)分配價(jià)值、怎樣分配價(jià)值，不僅反映公共組織的公共政策能力，而且在一定程度上反映了公共政策的本質(zhì)。

(二)“活動(dòng)過(guò)程”型定義

以詹姆斯·安德森、費(fèi)里德里奇為代表，提出以“活動(dòng)過(guò)程”為中心內(nèi)容的界定。如安德森認(rèn)為，公共政策是政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問(wèn)題或事務(wù)采取的。這一過(guò)程是有著明確活動(dòng)方向的過(guò)程，是政府官員的活動(dòng)過(guò)程。［3］卡爾·費(fèi)里德里奇認(rèn)為公共政策是在某一特定的環(huán)境下，個(gè)人、團(tuán)體或政府有計(jì)劃地活動(dòng)過(guò)程，提出政策的用意就是利用時(shí)機(jī)、克服障礙，以實(shí)現(xiàn)某一個(gè)既定的目標(biāo)，或達(dá)到某一既定的目的。［4］這類(lèi)界定強(qiáng)調(diào)公共政策是政府為解決特定社會(huì)問(wèn)題以及調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系而采取的政治行動(dòng)過(guò)程，包括決定、實(shí)施等環(huán)節(jié)在內(nèi)的具有連續(xù)性的活動(dòng)過(guò)程。

(三)“法律規(guī)則”型定義

以威爾遜和國(guó)內(nèi)學(xué)者為代表，提出以法律、規(guī)則為中心內(nèi)容的界定。如美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。［5］陳振明教授認(rèn)為，政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨以及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)與一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方針、條例等的總稱(chēng)。［6］陳慶云教授認(rèn)為，公共政策是政府、非政府公共組織和民眾在對(duì)社會(huì)公共事物共同管理過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。［7］張金馬教授認(rèn)為，公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表現(xiàn)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書(shū)面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等。這類(lèi)定義強(qiáng)調(diào)的是公共政策是由政府或其他團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)而制定的用以引導(dǎo)和約束人們行為的法律和規(guī)則。［8］

上述三類(lèi)有關(guān)公共政策的定義，既有差異性，也具有共同性。其共同性在于，都強(qiáng)調(diào)公共政策是為了解決社會(huì)問(wèn)題的活動(dòng)。其差異性在于，有的人側(cè)重于公共政策的價(jià)值目標(biāo)方面；有的人更重視公共政策的活動(dòng)過(guò)程；有的人較多地關(guān)注公共政策的法律規(guī)則方面?？v觀(guān)上述觀(guān)點(diǎn)，盡管學(xué)者們的側(cè)重點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)不同，但是他們都揭示了公共政策的一般要素，即公共政策的制定主體、目的、表現(xiàn)形式、功能等。

戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是政府對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。利益是人們的各種需要及其滿(mǎn)足，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)，”［9］利益及利益關(guān)系是人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，政府的基本職能，就是對(duì)利益進(jìn)行權(quán)威性的分配，而公共政策就是政府進(jìn)行利益分配的主要形式。當(dāng)然，戴維·伊斯頓更強(qiáng)調(diào)公共政策的分配作用，而筆者認(rèn)為公共政策的功能絕不僅限于分配上。政府分配利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，分配的基礎(chǔ)是政府選擇利益和綜合利益；分配的關(guān)鍵是落實(shí)利益。從社會(huì)公共利益中，由利益選擇到利益綜合，由利益分配到利益落實(shí)，這是一個(gè)完整的過(guò)程。公共政策的過(guò)程取向，是與這種利益取向完全一致的。綜合陳慶云教授與戴維·伊斯頓的觀(guān)點(diǎn)，筆者認(rèn)為公共政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其政治團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)公共利益，通過(guò)一系列謀略、法令、措施、方法、條例等規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南對(duì)社會(huì)中各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益進(jìn)行協(xié)調(diào)的過(guò)程，整個(gè)過(guò)程包括了利益選擇、利益整合、利益分配、利益落實(shí)四部分。

二、公共政策的特點(diǎn)與功能

公共政策是政府在一定歷史時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而制定的行為準(zhǔn)則。它既是一種手段和策略，又是一種準(zhǔn)則和規(guī)范。公共政策是政府管理社會(huì)的工具，其本質(zhì)是對(duì)社會(huì)公共利益的權(quán)威性分配，這是由公共政策的特點(diǎn)與功能所決定的。

（一）公共政策的特點(diǎn)

劉昌雄在《公共政策：涵義、特征和功能》一文中對(duì)公共政策的特征作了專(zhuān)門(mén)的研究，其文中的一些見(jiàn)解具有一定的參考價(jià)值：“規(guī)定和把握公共政策的特征須遵循兩個(gè)原則：一是從公共政策的本質(zhì)出發(fā)來(lái)理解公共政策的特點(diǎn)，因?yàn)槭挛锉举|(zhì)屬性的外在表現(xiàn)便是事物的特征。二是必須緊扣不同類(lèi)型、不同社會(huì)的公共政策的現(xiàn)實(shí)狀況”?；谶@兩條原則，他認(rèn)為公共政策有以下特征：權(quán)威性、公共性、選擇性、多樣性。［10］

岳海鷹在《構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)發(fā)揮公共政策協(xié)調(diào)功能》認(rèn)為公共政策具有以下特性：公共性、政治性、權(quán)威性、原則性、非營(yíng)利性、普遍性。文章強(qiáng)調(diào)正是由于公共政策所具有的這些特性，才能使其充分自身特有的功能，推動(dòng)和諧社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，上述特性是公共政策在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中充分發(fā)揮其引導(dǎo)、管制、分配、象征和協(xié)調(diào)功能的前提和保障。［11］

鈕菊生在《論現(xiàn)代公共政策的功能與特點(diǎn)》一文中對(duì)公共政策的特點(diǎn)也有論述，他認(rèn)為公共政策具有它自身所特有的特點(diǎn)：首先，現(xiàn)代公共政策具有鮮明的政治性的特點(diǎn)；其次，現(xiàn)代公共政策具有靈活的原則性的特點(diǎn)；第三，現(xiàn)代公共政策具有相對(duì)的穩(wěn)定性的特點(diǎn)”。［12］

以上對(duì)于公共政策特點(diǎn)的探討，盡管表達(dá)不一，但均肯定了公共政策的一般特征。筆者認(rèn)為，公共性是公共政策最突出的特征，是公共政策運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是評(píng)判一切公共政策的基準(zhǔn)性?xún)r(jià)值。因?yàn)楣舱叽嬖诘囊饬x是為整個(gè)社會(huì)的生存和發(fā)展服務(wù)的，而非專(zhuān)門(mén)為社會(huì)某一部分群體服務(wù)。學(xué)者們對(duì)公共政策公共性涵義的探討眾說(shuō)紛紜，為了更好地理解公共政策的公共性，筆者從主體、價(jià)值觀(guān)、手段和客體等方面闡述公共政策的公共性。

1.公共政策主體——公共權(quán)威組織的公共性。公共政策的制定者是國(guó)家公共權(quán)威機(jī)構(gòu)，國(guó)家、政府和各種公共組織構(gòu)成了傳統(tǒng)意義上的公共政策的主體。公共政策主體的公共性表現(xiàn)為它們是社會(huì)上最大部分人利益的代表。公共權(quán)力機(jī)關(guān)是公眾個(gè)人權(quán)力讓渡的結(jié)果，是維護(hù)社會(huì)公正和彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的制度性工具。

2.公共政策目標(biāo)與價(jià)值——公共利益的公共性。與市場(chǎng)機(jī)制追求效率的目標(biāo)不同，公共政策作為一種彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的制度安排，它的目標(biāo)和價(jià)值觀(guān)更多的是體現(xiàn)在追求社會(huì)公平、正義、民主，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益等等。最重要的是，公共政策價(jià)值觀(guān)的公共性體現(xiàn)在追求和維護(hù)社會(huì)公共利益上。公共政策關(guān)系到廣大人民群眾的利益，它是公眾選擇的結(jié)果，而不是個(gè)人謀取私利的工具。

3.公共政策手段——公共權(quán)力的公共性。公共政策的推行需要借助于公共權(quán)力。按照社會(huì)契約論的觀(guān)點(diǎn)，公共權(quán)力是人們出于維護(hù)社會(huì)公共利益和維持社會(huì)公共生活秩序的需要，從個(gè)人權(quán)力中讓渡出部分權(quán)力而形成的。公共權(quán)力來(lái)源于公眾，公眾是公共權(quán)力的所有者，作為一種大眾的共同權(quán)力，它是一種“公意”的體現(xiàn)，凝聚和體現(xiàn)著公共意志的力量，公共權(quán)力的公共性有效地維護(hù)了公共政策的公共性。

4.公共政策指向?qū)ο蟆矄?wèn)題。公共政策是針對(duì)公共問(wèn)題而產(chǎn)生的，也就是說(shuō)公共問(wèn)題是公共政策的對(duì)象和邏輯起點(diǎn)。在實(shí)際生活中，國(guó)家的公共政策通常包括國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無(wú)疑這些公共事務(wù)都具有鮮明的公共性。公共問(wèn)題的公共性是體現(xiàn)在這些問(wèn)題關(guān)系到社會(huì)整體或一部分人的切身利益，而不僅僅是單個(gè)人或單個(gè)單位的利益，而且這些問(wèn)題需要政府代表人民運(yùn)用公共權(quán)力去解決。

（二）公共政策的功能

公共政策的功能就是指公共政策所能發(fā)揮的作用和公共政策所具有的意義。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策功能的表述并不一致。有的歸納為導(dǎo)向、調(diào)控和分配功能；［13］有的歸納為引導(dǎo)、調(diào)控、分配、管制四項(xiàng)；［14］有的依據(jù)公共政策作用的對(duì)象，將其功能歸納為三種，即替代功能、規(guī)范功能、推動(dòng)功能；［15］有的通過(guò)公共政策在執(zhí)行中所產(chǎn)生的實(shí)際效果和影響，認(rèn)為公共政策有目標(biāo)導(dǎo)向、法律規(guī)制、利益協(xié)調(diào)、政治象征以及社會(huì)發(fā)展五個(gè)方面的功能；［16］有的歸納為導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)、管理、分配、規(guī)范、中介、監(jiān)督、再生和動(dòng)力功能等；［17］有的歸納為制約性、導(dǎo)向性、管理性和象征性功能。［18］

筆者在綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的理論基礎(chǔ)上認(rèn)為協(xié)調(diào)功能是公共政策協(xié)調(diào)利益關(guān)系所發(fā)揮的最重要功能。在現(xiàn)實(shí)中總是存在著利益分配不均的情況，因而政策的制定者就要合理協(xié)調(diào)不同社會(huì)階層、不同經(jīng)濟(jì)團(tuán)體之間的利益關(guān)系，充分發(fā)揮公共政策的協(xié)調(diào)功能，使公共資源在不同的社會(huì)群體、階層之間實(shí)現(xiàn)公正、合理的分配。公共政策就是這樣通過(guò)有意識(shí)地調(diào)節(jié)人與人、人與社會(huì)、人與自然之間的關(guān)系，以達(dá)到公共利益的均衡合理分配，保證社會(huì)健康有序地發(fā)展。公共政策作為政府調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系的有力工具，唯有充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，才能保障利益均衡的順利實(shí)現(xiàn)，使社會(huì)資源的分配能為社會(huì)各群體、階層所滿(mǎn)意和接受。因此，注重發(fā)揮公共政策的協(xié)調(diào)功能就顯得尤為重要。

三、公共政策視閾下協(xié)調(diào)利益關(guān)系的思路與對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)貧富收入差距擴(kuò)大，不同利益群體間的利益沖突顯性化、復(fù)雜化。這些都是不爭(zhēng)的事實(shí)。那么，能否通過(guò)制訂和實(shí)施有效的公共政策，整合不同階層的利益要求，將社會(huì)利益沖突控制在不影響社會(huì)穩(wěn)定的范圍之內(nèi)，避免利益沖突引發(fā)大規(guī)模的群體事件，是當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)過(guò)程中各級(jí)政府面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這就需要通過(guò)優(yōu)化公共政策過(guò)程，增強(qiáng)政策過(guò)程的開(kāi)放性、回應(yīng)性、協(xié)商性，使政策的制訂、實(shí)施成為一種緩解、平衡利益沖突的長(zhǎng)效機(jī)制。

岳海鷹在《構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì) 發(fā)揮公共政策協(xié)調(diào)功能》一文中介紹了增強(qiáng)公共政策的協(xié)調(diào)功能的途徑：一是政策目標(biāo)的設(shè)立應(yīng)聚焦于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性、全局性問(wèn)題；二是積極轉(zhuǎn)變思想，將“以人為本”的價(jià)值取向貫穿政策過(guò)程始終；三是增強(qiáng)政策過(guò)程的公開(kāi)度，建立健全通暢的利益表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大決策中的公民參與；四是政策評(píng)估社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)公共政策的良性循環(huán)；五是增強(qiáng)公務(wù)員的政策技能，提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)。［19］

徐增輝在《和諧社會(huì)與公共政策利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究》中指出在一個(gè)利益主體多元化的社會(huì)，社會(huì)的和諧有賴(lài)于保證社會(huì)利益協(xié)調(diào)的制度安排，政府的公共政策在其中發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，需要通過(guò)培養(yǎng)發(fā)展多元化的社會(huì)組織、健全多層次的利益表達(dá)機(jī)制、健全公共政策制訂的民主協(xié)商機(jī)制以及建立公共政策的損益補(bǔ)償機(jī)制等途徑來(lái)推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。［20］

王春福教授在《和諧社會(huì)與公共政策的利益協(xié)調(diào)機(jī)制》一文中強(qiáng)調(diào)公共政策是政府用來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系的重要手段。要有效地發(fā)揮公共政策在協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系中的作用，必須完善公共政策的利益協(xié)調(diào)機(jī)制：首先，要健全利益表達(dá)機(jī)制；其次，要健全利益導(dǎo)向機(jī)制；再次，要健全利益整合機(jī)制；最后，要健全利益約束機(jī)制。［21］

王里從發(fā)揮公共政策活動(dòng)的利益協(xié)調(diào)功能的角度出發(fā)探討了相關(guān)思路與對(duì)策：“公共政策活動(dòng)利益協(xié)調(diào)功能在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮著重要的作用，但不意味任何公共政策活動(dòng)必然起著引導(dǎo)利益觀(guān)念、協(xié)調(diào)利益沖突、整合利益分化和分配社會(huì)利益價(jià)值的功能，公共政策活動(dòng)利益協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮依賴(lài)于公共政策活動(dòng)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，這就需要：（1）健全公共政策活動(dòng)的利益表達(dá)機(jī)制；（2）健全公共政策活動(dòng)的利益妥協(xié)機(jī)制；（3）健全公共政策活動(dòng)的利益相關(guān)者的參與機(jī)制”。［22］

黃子建和申永豐在《和諧社會(huì)視角下公共決策利益協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)化》一文中認(rèn)為“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)公共決策機(jī)制走向科學(xué)化、民主化的進(jìn)程還比較慢，還存在決策信息溝通渠道不暢、公眾參與力度不夠、決策程序不夠規(guī)范等問(wèn)題。為此，公共決策需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行積極探索：完善科學(xué)決策機(jī)制；建立多元利益表達(dá)機(jī)制；健全利益導(dǎo)向機(jī)制；理順公民參與機(jī)制；健全利益監(jiān)督約束機(jī)制”。［23］

劉偉忠從公共利益的視野中提出了多元利益均衡的新思想，“在和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，公共政策必須控制強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)政治資源的壟斷，培育弱勢(shì)群體擁有自己的利益代表，加強(qiáng)其話(huà)語(yǔ)能力的形成。如果公共政策過(guò)程能夠以對(duì)多元利益的均衡協(xié)調(diào)為導(dǎo)向，使政策過(guò)程成為一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益均衡的過(guò)程，在政策過(guò)程中理解、包容、整合各種利益訴求并尋求共識(shí)，則公共政策過(guò)程才能真正輸出和諧的政治產(chǎn)品”。文章從不同角度提出具體措施：從實(shí)踐操作層面上來(lái)講，要使公共政策過(guò)程真正實(shí)現(xiàn)多元利益的均衡協(xié)調(diào)，最重要的是要建構(gòu)完善的利益表達(dá)機(jī)制，使各種利益訴求都能夠上升到利益協(xié)商和對(duì)話(huà)的平臺(tái)；從政府的角度來(lái)看，就是要把利益沖突控制在體制內(nèi)解決，利用代議方式、信訪(fǎng)方式、咨詢(xún)方式、公示方式、聽(tīng)證方式、乃至司法審判方式對(duì)多元利益進(jìn)行均衡和協(xié)調(diào)。要使社會(huì)公眾充分信賴(lài)體制內(nèi)利益協(xié)調(diào)與均衡的能力，從而避免因?qū)で篌w制外的利益沖突解決方式而有礙和諧社會(huì)的構(gòu)建；從社會(huì)的角度來(lái)看，就是要充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用，建立對(duì)相關(guān)政策的公眾利益訴求的收集機(jī)制，廣泛征求公眾意愿，推動(dòng)公眾的政策建議進(jìn)入政策議程的常規(guī)程序，優(yōu)化公共政策過(guò)程。另外，要承認(rèn)利益集團(tuán)在中國(guó)業(yè)已存在，并引導(dǎo)其發(fā)揮利益表達(dá)的作用，但是要注意控制特殊利益集團(tuán)對(duì)于公共政策過(guò)程的影響。［24］

楊茜和劉穎兩位學(xué)者共同論述了公共政策制定中的利益沖突與協(xié)調(diào)，文章指出利益沖突不可避免，需要從制度設(shè)計(jì)上為公共政策的制定提供一個(gè)良好的制度框架和公共政策決策機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)具有社會(huì)分享性的公共利益、具有組織分享性的共同利益和具有私人分享性的個(gè)人利益的有效協(xié)調(diào)。同時(shí)指出完善政策制定中利益平衡實(shí)現(xiàn)的有效機(jī)制：（1）構(gòu)建完善的政策制定機(jī)制，包括制定政策要充分考慮到各方的利益和通過(guò)政府體制改革建立法治政府兩個(gè)方面；（2）建立和完善利益表達(dá)機(jī)制。首先，要確實(shí)保障保障政府及其工作人員合理的自身利益訴求，滿(mǎn)足其生存和發(fā)展的基本資源和條件。其次，要完善各利益群體參與機(jī)制，公共政策制定主體在政策問(wèn)題界定、信息收集等方面保持暢通的溝通渠道，積極鼓勵(lì)各個(gè)階層的利益表達(dá)；（3）建立和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在對(duì)公共利益總體把握的基礎(chǔ)上，對(duì)各種利益有一個(gè)綜合的考量，對(duì)直接利益與間接利益、現(xiàn)實(shí)利益與未來(lái)利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、既得利益和既失利益有一個(gè)全面整體的認(rèn)識(shí)和把握，協(xié)調(diào)各種矛盾，從而保證公共政策的有效制定，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)；（4）建立有效的約束、監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部、公民個(gè)人、大眾媒體的監(jiān)督制約作用，以保證公共政策的制定符合公共利益。［25］

盧燕、錢(qián)再見(jiàn)在《論和諧社會(huì)視域下的公共政策制定》的文章中提出了在構(gòu)建和諧社會(huì)中公共政策制定應(yīng)遵循的原則與對(duì)策。作者指出，實(shí)現(xiàn)“和諧”的公共政策制定應(yīng)該遵循公平與效率并重的原則、公共利益導(dǎo)向原則和規(guī)范化原則?！昂椭C”的公共政策制定，要以上面三個(gè)原則為切入點(diǎn)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)狀，抓住問(wèn)題的主要矛盾，要著重解決當(dāng)前我國(guó)公共政策中面臨的兩大難題即弱勢(shì)群體和公民參與，從而建立“和諧”的公共政策制定體制，最終實(shí)現(xiàn)民主法治、公平正義的和諧社會(huì)。文章強(qiáng)調(diào)，關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體首先要解決就業(yè)問(wèn)題，要將擴(kuò)大就業(yè)、降低失業(yè)率作為最基本的政策目標(biāo)；其次，要解決收入分配矛盾，強(qiáng)化對(duì)低收入群體的保護(hù)；再次，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)；最后，要加快社會(huì)管理體制改革，建立有效協(xié)調(diào)各階層利益的機(jī)制。在公民參與方面，文章認(rèn)為，公民可以通過(guò)公共政策旁聽(tīng)、公共政策聽(tīng)證、公共政策調(diào)查、政策研討會(huì)和賽博參與到公共政策的制定中來(lái)。［26］

我國(guó)理論界在近幾年的研究中肯定了公共政策在協(xié)調(diào)利益關(guān)系的作用并探討了在公共政策的視閾中協(xié)調(diào)利益關(guān)系的思路與對(duì)策?？偟膩?lái)說(shuō)，其研究成果是非常值得肯定的，但筆者認(rèn)為，目前的研究成果在完善公共政策協(xié)調(diào)利益關(guān)系方面的對(duì)策探討不足，缺乏從完善利益分配制度的角度進(jìn)行合理設(shè)計(jì)。

公共政策整個(gè)過(guò)程包括了利益選擇、利益整合、利益分配、利益落實(shí)四部分，收入分配政策是公共政策利益分配中的重要組成部分。調(diào)整社會(huì)不同成員和群體間的利益分配，規(guī)范和調(diào)整全社會(huì)的收入分配政策，并實(shí)際保證這些政策能夠得到實(shí)施，是政府的重要職責(zé)。2005年5月，在北京《財(cái)富》全球論壇上，全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)成思危提出三次分配理論：初次分配一定要講效率，就是要讓那些有知識(shí)、善于創(chuàng)新并努力工作的人得到更多的報(bào)酬，首先要富裕起來(lái)；二次分要講公平，政府利用稅收等手段來(lái)幫助弱勢(shì)群體，建立全面、系統(tǒng)、適度、公平和有效的社會(huì)保障體系；三次分配要講社會(huì)責(zé)任，富人們應(yīng)當(dāng)在自愿的基礎(chǔ)上拿出自己的那部分財(cái)富，幫助窮人改善生活、教育和醫(yī)療的條件。只有通過(guò)三次分配，我們才能構(gòu)建一個(gè)和諧社會(huì)。［27］由此可見(jiàn)，完善三次分配領(lǐng)域的收入分配政策是公共政策協(xié)調(diào)利益關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。為了保證初次分配領(lǐng)域的公平、合理，必須防范和糾正不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、制止壟斷、創(chuàng)造公平的平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，以及保證勞動(dòng)者的身份自由和擇業(yè)的自由等；在再次分配領(lǐng)域，應(yīng)健全稅收制度和社會(huì)保障體系，宏觀(guān)協(xié)調(diào)所與社會(huì)成員之間的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的公平和對(duì)人權(quán)的保障。針對(duì)高收入人群，制定相關(guān)稅收制度，同時(shí)改進(jìn)稅收征管的方法和手段，嚴(yán)厲打擊各種偷、漏、逃、抗稅的行為，必要時(shí)果斷開(kāi)征消費(fèi)稅和遺產(chǎn)稅。除此之外，政府還必須制定一系列社會(huì)保障政策，來(lái)保障再分配領(lǐng)域所無(wú)法解決的分配死角，如弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問(wèn)題，養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。在第三次分配領(lǐng)域，這需要依靠國(guó)家的政策鼓勵(lì)和對(duì)社會(huì)道德體制的建設(shè)。政府可以發(fā)動(dòng)新聞媒體，加大力度宣傳慈善事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步培養(yǎng)公民的責(zé)任感；組建慈善性基金，免除捐款的所得稅，并為基金會(huì)的運(yùn)作制定完善的法規(guī)體系；加強(qiáng)慈善組織的能力建設(shè)，提高慈善組織的社會(huì)地位。

通過(guò)以上分析，我們可以看出，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策協(xié)調(diào)利益關(guān)系進(jìn)行了大量研究，并取得了豐碩成果。學(xué)者們從不同的視角出發(fā)，探討了公共政策的涵義、特征和功能，肯定了公共政策在協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系方面所具有的內(nèi)在合理性和必要性，提出了在公共政策視閾中協(xié)調(diào)利益關(guān)系的思路與對(duì)策。其中不乏較有力度和深度之作，它們無(wú)疑推動(dòng)了我國(guó)利用公共政策協(xié)調(diào)利益關(guān)系問(wèn)題的研究。但是，目前的研究成果也存在明顯的不足，公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行權(quán)威性的分配，顯然分配政策是公共政策最重要的組成部分。而學(xué)者們幾乎毫無(wú)例外地沒(méi)有提出如何完善我國(guó)在分配領(lǐng)域方面的公共政策進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，由此可見(jiàn)，從利益分配角度完善公共政策協(xié)調(diào)利益關(guān)系有待進(jìn)一步研究。在社會(huì)利益主體多元化、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)失衡、強(qiáng)弱群體分化明顯、政府面臨的協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系的任務(wù)非常艱巨的情況下，根據(jù)公共政策協(xié)調(diào)利益關(guān)系所具有的獨(dú)特作用，利益協(xié)調(diào)應(yīng)成為公共政策研究的基本視角。

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