朱海波

（中共廣東省委黨校、廣東行政學(xué)院，廣東 廣州 510053）

一、引言

關(guān)于政府信息公開(kāi)，以往的研究大多偏重于宏觀學(xué)理的探討，缺乏對(duì)信息公開(kāi)載體這一微觀層面的深入觀察與分析。本文關(guān)注政府信息主動(dòng)公開(kāi)的載體政府公報(bào)的當(dāng)前處境及其法治完善。

2008年5月頒行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，明確要求應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府信息的主動(dòng)公開(kāi)，使公眾了解行政權(quán)力行使?fàn)顩r，保障政府依法行政。欲實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須完善政府信息主動(dòng)公開(kāi)的載體及其制度。政府信息具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性等特點(diǎn)，有鑒于政府信息的主動(dòng)公開(kāi)必須依托載體之特性，因而載體的選擇不但影響信息公開(kāi)的形式，同時(shí)鑒于不同載體其效力并不一樣，因而載體的選擇亦直接影響政府信息公開(kāi)的效力。因之，需要法律對(duì)政府信息主動(dòng)公開(kāi)的載體進(jìn)行規(guī)定以確保信息公開(kāi)的法律效力。我國(guó)現(xiàn)行《立法法》就行政法規(guī)和政府規(guī)章的信息公開(kāi)和公開(kāi)載體有明確規(guī)定。其第62條規(guī)定，“行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本”；第77條規(guī)定：“部門(mén)規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門(mén)公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在本級(jí)人民政府公報(bào)和在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門(mén)公報(bào)和地方人民政府公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本?！闭珗?bào)因而成為具有法律意義的政府信息主動(dòng)公開(kāi)的載體。至于所謂政府公報(bào)制度，則如有論者所言系指強(qiáng)制行政主體定期將其法定必須公布的行政命令、行政管制措施及其他普遍涉及公民權(quán)利義務(wù)的情報(bào)發(fā)表于法定的公告媒介上，使行政信息能夠及時(shí)、全面地為人們所知悉，否則該行政命令、行政措施或類(lèi)似行政信息不生效的制度。完善的政府公報(bào)制度是政府公布規(guī)章的規(guī)范文本和重大行政事項(xiàng)的主要渠道。［1］因之，結(jié)合《立法法》并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，明確政府公報(bào)作為政府信息公開(kāi)的法定形式，發(fā)揮好各級(jí)政府公報(bào)對(duì)政府信息主動(dòng)公開(kāi)的承載作用，推進(jìn)政府公報(bào)的轉(zhuǎn)型和完善，加強(qiáng)政府公報(bào)的法制化建設(shè)，對(duì)落實(shí)和推進(jìn)政府信息公開(kāi)、依法行政有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

二、現(xiàn)代政府公報(bào)制度的淵源及其功能

現(xiàn)代仍在發(fā)行中的歷史最悠久的單一政府公報(bào)，當(dāng)推英國(guó)皇室早于1665年即已創(chuàng)辦的《牛津公報(bào)》，其創(chuàng)辦后不久即更名為《倫敦公報(bào)》。至于當(dāng)代各國(guó)關(guān)于政府公報(bào)制度最有影響力者，則當(dāng)推美國(guó)。

20世紀(jì)30年代，羅斯?？偨y(tǒng)主政時(shí)期法規(guī)的制定迅速增長(zhǎng)，為整理、規(guī)范雜亂的政府法規(guī)、文件及信息，美國(guó)國(guó)會(huì)于1934年制定了專(zhuān)門(mén)的《聯(lián)邦公報(bào)法》（Federal Register Act，F(xiàn)RA），將政府文件存檔在聯(lián)邦公報(bào)辦公室（Office of the Federal Register）供公眾查閱，在《聯(lián)邦公報(bào)》上公開(kāi)政府信息，藉此建立了統(tǒng)一的聯(lián)邦行政系統(tǒng)政府信息處理系統(tǒng)。該法與行政程序法、隱私權(quán)法與政府陽(yáng)光法等資訊公開(kāi)相關(guān)的法律構(gòu)成政府信息公開(kāi)的法律基礎(chǔ)。美國(guó)1966年制定的《情報(bào)自由法》，進(jìn)一步確立政府文件公開(kāi)的原則，除該法列舉的九項(xiàng)免除公開(kāi)的情形外，一切政府文件必須對(duì)公眾公開(kāi)，允許公眾按行政機(jī)關(guān)規(guī)定的程序得到政府文件。必須在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布的文件是對(duì)所有人都公開(kāi)的文件，一般為行政機(jī)關(guān)所制定的一般性的政策和法規(guī)，具體包括機(jī)關(guān)的組織、職能和工作方法、程序規(guī)則、實(shí)體規(guī)則、政策以及影響公眾權(quán)利的法律解釋以及對(duì)上述文件的修改。對(duì)于供參考執(zhí)行的其他文件，也必須在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布。同時(shí)，美國(guó)行政程序法明確規(guī)定，法規(guī)性文件必須刊登于公報(bào)方發(fā)生效力，這賦予《聯(lián)邦公報(bào)》特殊的法定效力，有效擴(kuò)大了政府信息公開(kāi)的范圍和功能。對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布而沒(méi)有公布的文件，其效力依當(dāng)事人是否實(shí)際知道文件的內(nèi)容而不同。對(duì)于當(dāng)事人實(shí)際上不知道該文件內(nèi)容的，行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制對(duì)當(dāng)事人適用該文件規(guī)定。而已經(jīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》公布的文件，即使當(dāng)事人實(shí)際上不知道該文件內(nèi)容，亦不影響行政機(jī)關(guān)適用該文件。［2］具體而言，應(yīng)刊登在《聯(lián)邦公報(bào)》的政府信息有：（1）總統(tǒng)文告及除了部分僅對(duì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)，針對(duì)有無(wú)具備公務(wù)員資格，以及其它不具任何一般適用性與法效力的文件外的行政命令（Presidential Proclamation and Executive Order）。（2）具有一般適用性與法效力（general applicability and legal effect）的文件。（3）依國(guó)會(huì)通過(guò)的法律所規(guī)定應(yīng)公布的文件。（4）擬制定文件的預(yù)公告。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)擬制定的規(guī)章（rule making）及通告，應(yīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上公示，倘若沒(méi)有在《聯(lián)邦公報(bào)》上公示，則會(huì)導(dǎo)致取消該規(guī)章或?qū)⒁?guī)章發(fā)回規(guī)章制定的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。［3］①與此同時(shí)，在規(guī)則制定時(shí)，若其內(nèi)容被確定為不足以負(fù)擔(dān)一個(gè)有意義的問(wèn)題表示意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，則該規(guī)則也可能被擱置（The rule may also be set aside where the NPRM is published in the Federal Register,but its contents are determined to be inadequate to afford a meaningful opportunity to comment on the issues in the rulemaking）?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展，則為政府信息公開(kāi)及傳遞提供了新途徑，但是，這些新興途徑都是《聯(lián)邦公報(bào)》外政府信息公開(kāi)的補(bǔ)充，行政機(jī)構(gòu)并不能?chē)L試?yán)眯侣劯寤蚧ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)布通告來(lái)代替在《聯(lián)邦公報(bào)》上發(fā)布。［4］目前，《聯(lián)邦公報(bào)》周一至周五每日發(fā)行，且有電子檔格式同步免費(fèi)查詢(xún)下載。［5］

《聯(lián)邦公報(bào)》法律效力的確定和美國(guó)政府公報(bào)制度的嚴(yán)密性和規(guī)范性，有效確保了公眾知情權(quán)和對(duì)信息的需要，進(jìn)而促進(jìn)了公眾參與行政決策、強(qiáng)化政府服務(wù)、提高行政效能。而美國(guó)《聯(lián)邦公報(bào)》的制度化和體系化，就世界范圍而言促使政府公報(bào)制度成為各國(guó)現(xiàn)代政府信息公開(kāi)制度的重要組成，成為國(guó)家行政機(jī)關(guān)與公眾之間的聯(lián)系紐帶，是將法律意志和政府決策由可能性向現(xiàn)實(shí)性轉(zhuǎn)化的必經(jīng)媒介。概而言之，政府公報(bào)制度的建立與完善，對(duì)于現(xiàn)代法治政府及信息公開(kāi)建設(shè)具有以下五方面功能：

1.促進(jìn)政府信息公開(kāi)。從法治層面而言，政府信息公開(kāi)是法治國(guó)家的基本精神，也是憲法保障公民“知情權(quán)”的重要內(nèi)容。從民主層面而言，主權(quán)在民，人民委托國(guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力，其權(quán)力應(yīng)該受到監(jiān)督，而監(jiān)督的貫徹與落實(shí)則以身為主權(quán)者、委托者與監(jiān)督者的人民所能夠知悉政府信息為前提。所以不論法治層面抑或是民主層面，人民對(duì)政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作與政策過(guò)程的知悉，對(duì)政府施政動(dòng)態(tài)的掌握，都非來(lái)自于政府的施舍或恩惠，而系人民本來(lái)就應(yīng)該享有并受到保障之權(quán)利。為滿(mǎn)足民眾知情權(quán)，建立并規(guī)范政府機(jī)關(guān)公報(bào)的發(fā)行制度，使政府公報(bào)具有權(quán)威性、系統(tǒng)性以及即時(shí)性，不僅能實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)之目的，促成透明政府的早日實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，人民因之可以系統(tǒng)、有效地掌握政府信息，實(shí)現(xiàn)憲法所保障的政府信息知情權(quán)。

2.促進(jìn)公眾參與行政決策。現(xiàn)代法治國(guó)家的行政決策，其正當(dāng)性必須仰賴(lài)于公民有效政治參與。社會(huì)公眾能否獲得以及如何獲得政府信息，對(duì)于公眾參與能否實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。因而規(guī)范政府信息獲得的條件和程序，是公眾參與能否有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。公報(bào)制度究其本質(zhì)即信息溝通制度。如美國(guó)的政府公報(bào)制度中的告知與評(píng)論（Notice and Comment）程序，規(guī)定“擬制定規(guī)章的通告應(yīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上公示”［6］①同時(shí)必須考慮一個(gè)機(jī)構(gòu)啟用法規(guī)或授權(quán)規(guī)則所制定的法規(guī)可能的有其他要求（An agency’s enabling statute or the statute authorizing the rulemaking may have other requirements that must be considered）。，供公眾評(píng)論。除了公布法規(guī)外，公報(bào)同時(shí)提供草擬中的法規(guī)的預(yù)告，使公報(bào)同時(shí)具有信息傳遞與公眾參與的雙重功能，成為政府與社會(huì)公眾雙向意見(jiàn)溝通與交流的平臺(tái)，使民眾得以完整接近政府信息。因此，公報(bào)制度應(yīng)當(dāng)由原來(lái)單向的政府信息宣傳，轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)大社會(huì)公共對(duì)于政府行政決策的參與，讓政府將復(fù)雜的信息系統(tǒng)化，并完整地將法規(guī)從征求意見(jiàn)到頒布實(shí)施的整個(gè)過(guò)程對(duì)外公布，形成參與決策的基礎(chǔ)。同時(shí)，通過(guò)人民對(duì)決策過(guò)程的參與，提升行政立法的正當(dāng)性及人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴(lài)，最終可避免無(wú)謂的決策爭(zhēng)議和執(zhí)行成本。公報(bào)制度配合公眾參與的要求，拓展了信息公開(kāi)的深度，有利于完善政府決策程序。

3.確保法規(guī)文件的規(guī)范效力。具有規(guī)范效力的法規(guī)文件，是引導(dǎo)政府施政、規(guī)范人民生活、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。政府制定的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，不論其系基于施行必要或是基于對(duì)適用對(duì)象的尊重，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布。這一方面使行政相對(duì)人能事前獲知，進(jìn)而遵守規(guī)范；另一方面，若缺乏一套具有公定力的公示制度以維持法律秩序的安定性和法律尊嚴(yán)，那么行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的審慎性與嚴(yán)肅性都將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。健全的政府公報(bào)制度，可為法規(guī)和規(guī)范的公信力、公定力提供重要的制度保障。尤其是如美國(guó)行政程序法那樣以法律的形式對(duì)政府公報(bào)效力進(jìn)行明確規(guī)定，將法規(guī)的效力與刊載公報(bào)作聯(lián)結(jié)設(shè)計(jì)，使登載于公報(bào)成為法規(guī)的生效要件，法規(guī)的內(nèi)容以公報(bào)所刊載為準(zhǔn)，更能發(fā)揮法治國(guó)家的理念與維護(hù)社會(huì)公眾對(duì)法律規(guī)范穩(wěn)定的預(yù)期。

4.提升政府效能?，F(xiàn)代政府職能擴(kuò)增，行政機(jī)關(guān)的分工日趨專(zhuān)業(yè)，各自為政，因而某些政策、法規(guī)相互重迭甚至相互沖突之情形屢有發(fā)生，這不但浪費(fèi)行政資源，而且危害法制統(tǒng)一。雖然造成行政機(jī)關(guān)間缺乏協(xié)調(diào)合作的原因很多，且解決問(wèn)題的方向亦不限于一種，但完善的公報(bào)制度，一方面有利于各機(jī)關(guān)掌握其它機(jī)關(guān)動(dòng)態(tài)，促進(jìn)部際協(xié)調(diào)，降低決策風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)社會(huì)的沖擊；另一方面通過(guò)公報(bào)制度，亦能有效提高民眾對(duì)政策的認(rèn)同，讓政策更有機(jī)會(huì)在民眾協(xié)助下共同推進(jìn)，這不但“將有助防患行政糾紛于未然，長(zhǎng)此以往，行政效率亦當(dāng)可期”。［7］

5.強(qiáng)化政府服務(wù)?，F(xiàn)代行政管理的一個(gè)重要發(fā)展方向就是服務(wù)型政府。政府應(yīng)當(dāng)提供滿(mǎn)足公眾需要的服務(wù)，整合政府內(nèi)部工作環(huán)節(jié)和流程，形成服務(wù)導(dǎo)向的工作理念。服務(wù)型政府的基本要求之一即是政府必須確保政府信息獲得的簡(jiǎn)易、便捷，減少民眾獲得政府信息的成本。以美國(guó)為例，強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”的政府服務(wù)，要求政府設(shè)定最好的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。②美國(guó)1993年發(fā)布128672號(hào)行政命令，被稱(chēng)為“聯(lián)邦政府內(nèi)部革命”（a revolution within the Federal Government）。其核心在于提供顧客選擇權(quán)及確保服務(wù)品質(zhì)，讓顧客能依據(jù)偏好選擇服務(wù)提供者，促使為了獲得資源與支持努力達(dá)成顧客需求。完善的政府公報(bào)制度實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)信息的整合，推進(jìn)政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)化，使得公眾能夠通過(guò)統(tǒng)一便捷的途徑，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)，就能掌握所有行政機(jī)關(guān)的信息和法規(guī)、規(guī)章、政策文件，使其能有效找到政府信息，體現(xiàn)服務(wù)型政府的功能。

三、當(dāng)前中國(guó)的政府信息主動(dòng)公開(kāi)載體存在的缺陷及后果

我國(guó)現(xiàn)代政府信息公開(kāi)與美國(guó)等域外法治國(guó)家相比，制度建設(shè)起步較晚。直至2007年通過(guò)的我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)政府信息公開(kāi)法規(guī)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）方明確規(guī)定，政府信息“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，這是我國(guó)首次以立法形式強(qiáng)制政府信息的公開(kāi)。

關(guān)于政府信息主動(dòng)公開(kāi)的載體，《條例》第15條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)”。其中，政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)系政府組織開(kāi)展的信息公開(kāi)，報(bào)刊、廣播、電視則為專(zhuān)業(yè)傳媒機(jī)構(gòu)對(duì)政府信息的公布。就上述所列各公開(kāi)載體的特性而言，專(zhuān)業(yè)傳媒機(jī)構(gòu)由于其偏重于新聞性，版面和時(shí)間安排有限，在公布政府信息時(shí)不可避免存在主觀取舍，故難以保證政府信息發(fā)布的全面性。政府組織開(kāi)展的信息公開(kāi)中，政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)三種形式其所能承擔(dān)的功能和效力亦不盡相同。政府網(wǎng)站由于信息龐雜，且網(wǎng)站的安全性和電子數(shù)據(jù)的可靠性一直是信息化發(fā)展中的一大難題，因而網(wǎng)站信息的法律效力和準(zhǔn)確性具有不確定性。新聞發(fā)布會(huì)對(duì)于政府信息的實(shí)時(shí)傳播和現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，但由于其發(fā)布的個(gè)人色彩和因素較濃，且受發(fā)布時(shí)間限定，因而其對(duì)政府信息的準(zhǔn)確性和完整性反映不足，且由于現(xiàn)場(chǎng)信息要依靠媒介記錄，存在記錄和記錄信息轉(zhuǎn)換中的信息遺漏和偏差；同時(shí)，新聞發(fā)布會(huì)所提供的法規(guī)政策信息，不能直接作為公眾參與和執(zhí)行政府決策的依據(jù)。至于政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等各政府信息公開(kāi)載體之間的法律位階、法律效力等問(wèn)題，《條例》并無(wú)明確規(guī)定。這致使政府信息公開(kāi)工作，特別是政府信息的主動(dòng)公開(kāi)在實(shí)際運(yùn)作中存在兩大突出法律問(wèn)題：

第一，《條例》第15條規(guī)定不當(dāng)，沒(méi)有明確不同載體的法律地位?！稐l例》第15條為實(shí)現(xiàn)政府信息主動(dòng)公開(kāi)，規(guī)定了多種公開(kāi)載體，其立法目的應(yīng)是為避免使政府信息主動(dòng)公開(kāi)制度落空、方便政府工作而列舉多種載體。但實(shí)際上，如本條“通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)”的規(guī)定，由于公開(kāi)載體規(guī)定過(guò)多，易在實(shí)際執(zhí)行中遭任意適用，導(dǎo)致以已經(jīng)在新聞發(fā)布會(huì)、廣播、電視等公開(kāi)為理由，規(guī)避社會(huì)公眾對(duì)信息的全面系統(tǒng)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；同時(shí)，多種載體并列，易使有關(guān)政府信息公開(kāi)陷入不系統(tǒng)、不全面、不連續(xù)之困局。筆者認(rèn)為，政府信息公開(kāi)載體的規(guī)定要件必須嚴(yán)謹(jǐn)明確，方能避免被濫用而導(dǎo)致保障公民憲法權(quán)利的立法目的被削減和變相削減之尷尬。

第二，配套法規(guī)不足?！稐l例》本身僅規(guī)范信息公開(kāi)事宜，其前提是國(guó)家政府機(jī)關(guān)有規(guī)范的信息公開(kāi)載體制度，以滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)政府信息公開(kāi)的需求。但是由于對(duì)信息公開(kāi)載體沒(méi)有規(guī)定明確公信力的條款，沒(méi)有將便于保存的載體作為具有法定效力的必需載體，這造成以何種形式和載體公開(kāi)方具有法定效力目前仍無(wú)定論。

從政府公報(bào)歷史看，我國(guó)早于漢朝即已存在“邸報(bào)”，其功能旨在將中央的政策、政令與人員升遷等信息傳布各地，雖然其內(nèi)容及功能與現(xiàn)代政府公報(bào)不可同日而語(yǔ)，但也說(shuō)明政府發(fā)行官方文告在我國(guó)有歷史傳統(tǒng)。新中國(guó)成立后，1955年經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定創(chuàng)辦《國(guó)務(wù)院公報(bào)》，由此開(kāi)始我國(guó)對(duì)現(xiàn)代政府公報(bào)制度的探索。我國(guó)的政府公報(bào)制度從層級(jí)上分為中央政府和地方政府等不同層級(jí)。在中央政府層面，中央政府公開(kāi)刊載行政文件的期刊是《國(guó)務(wù)院公報(bào)》。《國(guó)務(wù)院公報(bào)》是由國(guó)務(wù)院辦公廳編輯出版的面向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行的政府出版物，其刊載內(nèi)容為：國(guó)務(wù)院公布的行政法規(guī)和決定、命令等文件；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整、行政區(qū)劃變動(dòng)和人事任免的決定；國(guó)務(wù)院各部門(mén)公布的重要規(guī)章和文件；國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)登載的其他重要文件。除《國(guó)務(wù)院公報(bào)》外，國(guó)務(wù)院所屬的教育部、公安部、財(cái)政部、水利部等17 個(gè)部、行、署、局、會(huì)也建立了公報(bào)制度，通過(guò)正式出版發(fā)行部門(mén)公報(bào)、公告（審計(jì)署、安全監(jiān)管總局、電監(jiān)會(huì)）或文告（人民銀行、保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)、食品藥品監(jiān)管局、外匯局），將本部門(mén)的行政規(guī)章、規(guī)范性文件，有關(guān)法律適用的批復(fù)，有關(guān)工作涉及的法律、法規(guī)，以及其他需要通過(guò)公報(bào)公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)行公告。中央政府之外，全國(guó)31 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市政府均出版有本級(jí)人民政府公報(bào)，承擔(dān)本級(jí)政府發(fā)布政策法規(guī)的責(zé)任。各副省級(jí)城市如廣州、深圳、南京，省會(huì)城市如貴陽(yáng)、鄭州，部分地級(jí)市如蘇州、寧波，甚至縣級(jí)市如焦作、臺(tái)州等也均建立了公報(bào)制度，刊載本地重要政策文件。從《國(guó)務(wù)院公報(bào)》的辦刊宗旨“傳達(dá)政令、宣傳政策、指導(dǎo)工作、服務(wù)社會(huì)”以及各地各部門(mén)政府公報(bào)基本類(lèi)似的辦刊宗旨，可以看出公報(bào)之用意主要在于及時(shí)準(zhǔn)確公布國(guó)家的重大方針政策，其定位以政令倡導(dǎo)為優(yōu)先，其次方為滿(mǎn)足民眾知情權(quán)。但是，地方政府公報(bào)對(duì)政府信息主動(dòng)公開(kāi)的形式意義卻遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)意義。據(jù)對(duì)部分省級(jí)政府公報(bào)的統(tǒng)計(jì)，刊登政策文件最多的省份，從省政府規(guī)章、文件到省政府部門(mén)文件，單期文件數(shù)一般都在20條以上，有時(shí)甚至近40條。而有些地方的《政府公報(bào)》，欄目單薄，文件空洞，除了羅列國(guó)務(wù)院、國(guó)家部委辦等的文件外，本省文件寥寥無(wú)幾，而且多為落實(shí)上級(jí)政策類(lèi)的通知、意見(jiàn)等。［8］如此少的文件刊載數(shù)量，與地方政府運(yùn)作大量靠“紅頭文件”的實(shí)際情況并不相符。

我國(guó)公報(bào)制度本身缺乏法律規(guī)范的后果是妨礙了公報(bào)制度實(shí)現(xiàn)政府信息主動(dòng)公開(kāi)之功能和目的。

第一，公報(bào)發(fā)行主體多樣、各自為政。由于我國(guó)中央政府規(guī)模龐大、體系龐雜，加上各部、委、局、署、會(huì)之間缺乏有效聯(lián)系，使得政府公報(bào)編印各自為政。在個(gè)別政策領(lǐng)域關(guān)系人民權(quán)利義務(wù)的規(guī)章和規(guī)范性文件，或者是涉及政府重大政策的法規(guī)，分別刊載于各機(jī)關(guān)公報(bào)，加上公報(bào)發(fā)行缺乏統(tǒng)籌整合機(jī)制，使得政府公報(bào)不論是縱向抑或是橫向都經(jīng)常在內(nèi)容上發(fā)生缺漏或重復(fù)刊登，這不但降低政策與法規(guī)的公信力，而且導(dǎo)致社會(huì)公眾獲取公報(bào)資訊通常必須先知道主管機(jī)關(guān)，才能透過(guò)該機(jī)關(guān)公報(bào)查詢(xún)，相當(dāng)?shù)牟槐忝瘛?/p>

第二，公報(bào)發(fā)行時(shí)效滯后。由于公報(bào)制度在發(fā)行頻率上也缺乏統(tǒng)一性，各部門(mén)對(duì)于公報(bào)的需求不一，部分公報(bào)發(fā)行頻率過(guò)低，其出刊速度與時(shí)效需求產(chǎn)生嚴(yán)重偏離，無(wú)法及時(shí)有效反映政府信息?！稐l例》第18條規(guī)定：“屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20 個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)”，但各政府公報(bào)出版周期短則10 天，長(zhǎng)的如《國(guó)家海洋局公報(bào)》達(dá)6 個(gè)月。政策與法規(guī)內(nèi)容形成時(shí)間上的滯后性，使民眾與企業(yè)對(duì)重要政府法規(guī)或政策無(wú)法即時(shí)了解，也無(wú)法及時(shí)作出應(yīng)對(duì)。

第三，公報(bào)發(fā)行缺乏標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范流程。對(duì)公報(bào)刊載的內(nèi)容具有選擇性，所選的規(guī)范性文件基本是按發(fā)行部門(mén)所認(rèn)為的重要性進(jìn)行刊載，對(duì)于規(guī)范性文件的刊載時(shí)限無(wú)明確規(guī)定，對(duì)刊載的方式也僅是籠統(tǒng)規(guī)定為政府公報(bào)、網(wǎng)站、報(bào)紙等多種媒體，對(duì)各媒體的刊載效力也無(wú)明確規(guī)定，使得各機(jī)關(guān)隨機(jī)選取刊載方式，致使民眾使用不便而產(chǎn)生對(duì)法規(guī)文件效力的質(zhì)疑。①如行政法規(guī)和地方政府規(guī)章文本有的選擇在報(bào)紙刊載，致使部分群眾認(rèn)為沒(méi)有在報(bào)紙刊載的不重要或者效力比報(bào)紙刊載的低一級(jí)。

第四，公報(bào)的信息提供不完整。由于目前各級(jí)政府雖然大多已經(jīng)將本機(jī)關(guān)公報(bào)刊載于網(wǎng)站，但仍無(wú)法提供完整資訊給社會(huì)公眾。大多數(shù)上網(wǎng)的公報(bào)中，僅有少數(shù)建立了公報(bào)目錄或公報(bào)內(nèi)文檢索查詢(xún)系統(tǒng)。由于缺乏具有整合功能的電子查詢(xún)窗口，使得以上問(wèn)題無(wú)法解決。公報(bào)的信息提供不完整，民眾如果需要涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)區(qū)域、多個(gè)部門(mén)的公報(bào)內(nèi)容，仍需分別通過(guò)各部門(mén)系統(tǒng)重復(fù)檢索查詢(xún)，難以實(shí)現(xiàn)公報(bào)信息化本意，造成行政資源的浪費(fèi)。

上述問(wèn)題影響了我國(guó)政府信息公開(kāi)立法目的的實(shí)現(xiàn)，因而我國(guó)的政府信息公開(kāi)，在完善公報(bào)制度、明確公報(bào)刊載文件的法定效力、保障公民知情權(quán)、促進(jìn)落實(shí)公眾參與等方面尚存在極大的制度完善空間。

四、我國(guó)政府信息主動(dòng)公開(kāi)載體的法治化路徑

從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，一套健全的公報(bào)制度，對(duì)于政府信息公開(kāi)和依法行政建設(shè)有重要而積極的作用。我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度與美國(guó)相比，面臨的改革任務(wù)更為繁重，既要完善現(xiàn)有政府信息公開(kāi)制度，也要研究信息公開(kāi)中的具體配套措施，完善政府信息公開(kāi)的具體規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行政府公報(bào)對(duì)落實(shí)政府信息公開(kāi)要求、推進(jìn)行政機(jī)關(guān)與公眾之間的交流、傳遞政府信息、增強(qiáng)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任以及提高行政效能起到了積極作用。但這只是部分行政機(jī)關(guān)的實(shí)踐，沒(méi)有形成統(tǒng)一制度，更缺乏法律對(duì)其效力的規(guī)范和保障。為貫徹落實(shí)政府信息的主動(dòng)公開(kāi)，保障人民對(duì)政府信息的知情權(quán)，應(yīng)通過(guò)立法改革和完善的我國(guó)政府公報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)政府公報(bào)的法制化，規(guī)范政府公報(bào)管理，提高行政透明度，實(shí)現(xiàn)政府信息主動(dòng)公開(kāi)的效率和公信力。

具體而言，我國(guó)當(dāng)前加強(qiáng)政府公報(bào)的法制化，應(yīng)以《憲法》、《立法法》、《政府信息公開(kāi)條例》為依據(jù)，借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)，推進(jìn)我國(guó)政府公報(bào)制度改革與完善，研究制定《政府公報(bào)法》。通過(guò)立法，明確公報(bào)是政府信息主動(dòng)公開(kāi)的法定載體，明確公報(bào)刊載法規(guī)、規(guī)章和政策文件的效力，政府公報(bào)的法治化將政府公報(bào)刊載政府信息賦予一定的法律效果，促進(jìn)信息的利用和政府決策的科學(xué)化，減少?zèng)Q策執(zhí)行的阻力，獲得社會(huì)公眾對(duì)政府工作的認(rèn)同。

（一）在立法中明確公民的知情權(quán)

知情權(quán)系政府信息公開(kāi)賴(lài)以維系之核心原則。人民只有充分了解政府活動(dòng)的情況，才能有效參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)。在立法上確立知情權(quán)是公民真正參政議政的前提條件。為此應(yīng)當(dāng)：第一，通過(guò)憲法明文規(guī)定，將公民知情權(quán)作為基本權(quán)利上升到憲法層面，才能給予切實(shí)有效的保護(hù)。我國(guó)憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。從憲法邏輯上講，人民是政府信息的最終擁有者，公眾對(duì)于信息的知情權(quán)是主權(quán)在民的的邏輯發(fā)展。憲法第2條、第27條第2 款，第41條、第35條、第71條、第73條、第92條和第110條的規(guī)定都體現(xiàn)了知情權(quán)的精神，但并未明確規(guī)定為憲法基本權(quán)利。為凸現(xiàn)對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，可借鑒德國(guó)憲法明確規(guī)定有關(guān)知情權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的做法，［9］在憲法中對(duì)知情權(quán)加以明確定位。第二，鑒于修憲程序要求較嚴(yán)格，故建議先通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)法律來(lái)明確知情權(quán)的規(guī)范要求。通過(guò)制定法律規(guī)范來(lái)明確知情權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，通過(guò)法律規(guī)范來(lái)認(rèn)可知情的權(quán)利要求，同時(shí)也由知情權(quán)來(lái)構(gòu)成信息公開(kāi)法律規(guī)范自身價(jià)值的內(nèi)核。借鑒美國(guó)《情報(bào)自由法》的做法，將《政府信息公開(kāi)條例》上升為全國(guó)人大立法，制定《信息公開(kāi)法》。在《信息公開(kāi)法》中，明確規(guī)定知情權(quán)條款，以保障公民依法獲得各類(lèi)至關(guān)重要的、有價(jià)值的政府信息之權(quán)利。

（二）制定專(zhuān)門(mén)的《政府公報(bào)法》

對(duì)于政府信息公開(kāi)的方式和載體，可考慮參照域外立法，制定專(zhuān)門(mén)的政府公報(bào)法，使政府信息公開(kāi)的方式和載體明確化、法定化，也使公民知情權(quán)的保障體系化、具體化。第一，明確公報(bào)的法定效力。公報(bào)是政府公布法規(guī)和涉及社會(huì)公眾權(quán)益政策的窗口。建議在相關(guān)法律中，一是明確規(guī)定“行政法規(guī)、規(guī)章、命令、政府規(guī)范性文件應(yīng)以刊登政府公報(bào)方式發(fā)布”，從程序上明確政府信息主動(dòng)公開(kāi)必需的法定形式和法定效力；二是明確規(guī)定“未在政府公報(bào)刊登的，除非該信息不涉及行政行為，或當(dāng)事人已經(jīng)知悉的，不得作為實(shí)施行政管理的依據(jù)”。同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府信息的公開(kāi)征求意見(jiàn)稿（主要是規(guī)章、規(guī)范性文件、決策草案）也應(yīng)通過(guò)公報(bào)發(fā)布，公告期間應(yīng)不少于10日，通過(guò)公報(bào)提供公共參與媒介，促進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化的目的。明確公報(bào)的刊載范圍和刊載內(nèi)容，行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件公布時(shí)，政府公報(bào)應(yīng)刊登行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件立法目的及說(shuō)明，使公眾得以了解法規(guī)文件制定或修訂的目的及政府日后行政方向，并對(duì)政府的執(zhí)法行為有合理預(yù)期。第二，建立政府的統(tǒng)一公報(bào)制度。為實(shí)現(xiàn)公報(bào)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，面對(duì)中央政府行政機(jī)關(guān)公報(bào)發(fā)行各自為政的現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院公報(bào)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起中央政府及部門(mén)的政府公報(bào)整合發(fā)行工作，所有中央政府及其部門(mén)的公報(bào)統(tǒng)一整合納入《國(guó)務(wù)院公報(bào)》，增加公報(bào)的發(fā)行頻率，可以考慮按周或是按日出版發(fā)行，確保政策法規(guī)的及時(shí)性、權(quán)威性、全面性和準(zhǔn)確性。各地政府參照中央做法，除省級(jí)政府公報(bào)外，地級(jí)以上市政府方可發(fā)行政府公報(bào)，政府公報(bào)應(yīng)全面及時(shí)刊載所有與人民群眾密切相關(guān)的政策文件。第三，深化和擴(kuò)展政府公報(bào)的權(quán)威性。由于各種載體均存在法律位階和法律效力問(wèn)題，因此，在多種政府信息主動(dòng)公開(kāi)的形式中，應(yīng)當(dāng)確定一種最為穩(wěn)定、全面、準(zhǔn)確反映政府信息的方式作為政府信息主動(dòng)公開(kāi)的主要方式?！读⒎ǚā穼?duì)政府公報(bào)效力做了某些規(guī)定，“在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)和規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本”?！霸趪?guó)務(wù)院公報(bào)或者部門(mén)公報(bào)和地方人民政府公報(bào)上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本”。據(jù)此，凡在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門(mén)公報(bào)和地方人民政府公報(bào)上刊登的各類(lèi)公文與正式文件具有同等效力。這一法律規(guī)定明確了“政府公報(bào)”在政府信息公開(kāi)方面的權(quán)威地位，筆者因而認(rèn)為，有必要在政府信息公開(kāi)制度中深化和擴(kuò)展政府公報(bào)的權(quán)威性，將其作為政府信息主動(dòng)公開(kāi)必需的法定方式和載體。同時(shí)，政府公報(bào)的權(quán)威地位不僅源于《立法法》之規(guī)定，亦具備歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）推動(dòng)政府公報(bào)電子化進(jìn)程

政府信息主動(dòng)公開(kāi)是法治政府所必須承擔(dān)的責(zé)任，政府公報(bào)作為政府信息主動(dòng)公開(kāi)的重要形式和載體，是關(guān)系到將政府信息與社會(huì)相關(guān)公共信息整合、集中最有效率的工具。應(yīng)通過(guò)健全完善政府信息共享制度，建立政府公報(bào)統(tǒng)一查詢(xún)系統(tǒng)。通過(guò)制度規(guī)定政府之間信息共享的原則、方式和責(zé)任，打破政府信息孤島，利用現(xiàn)今互聯(lián)網(wǎng)便捷實(shí)時(shí)的快速傳播技術(shù)及服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府公報(bào)的電子化、信息化、系統(tǒng)化，降低行政成本。與此同時(shí)，賦予電子公報(bào)法定效力，明確電子公報(bào)效力等同紙本公報(bào)，并通過(guò)列舉方式，賦予刊登于電子公報(bào)的部分登記公告、公示送達(dá)等政府公文等同紙本公報(bào)之效力，但對(duì)于會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生重大影響之行政行為，應(yīng)明確仍應(yīng)通過(guò)原有程序辦理。實(shí)現(xiàn)各地政府公報(bào)信息網(wǎng)與《國(guó)務(wù)院公報(bào)》之間的數(shù)據(jù)共享，由中央政府建立全國(guó)政府公報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)《國(guó)務(wù)院公報(bào)》信息網(wǎng)，建立我國(guó)政府公報(bào)統(tǒng)一查詢(xún)系統(tǒng)。推動(dòng)公報(bào)制度的完善，通過(guò)以政府公報(bào)制度為核心的政府信息主動(dòng)公開(kāi)，促進(jìn)政府公開(kāi)透明運(yùn)行，確保公眾知情權(quán)，以落實(shí)公開(kāi)政府和法治政府理念，并強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)要推進(jìn)政府信息公開(kāi)，通過(guò)域外對(duì)比，分析政府信息公開(kāi)的細(xì)節(jié)問(wèn)題和制度建構(gòu)是必需的理論工作。當(dāng)然，要讓政府信息公開(kāi)制度真正有效發(fā)揮作用，除了通過(guò)憲法和法律的實(shí)施促進(jìn)政府信息公開(kāi)的保障之外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)健全完善政府信息主動(dòng)公開(kāi)中的具體機(jī)制，從細(xì)節(jié)入手，從實(shí)際問(wèn)題入手確保信息公開(kāi)的質(zhì)量和實(shí)效。對(duì)此，美國(guó)對(duì)信息公開(kāi)載體的立法經(jīng)驗(yàn)，搭建權(quán)威的政府公報(bào)作為信息公開(kāi)載體的做法，通過(guò)具體的法律制度解決諸如政府信息公開(kāi)載體等問(wèn)題，應(yīng)是法治化深入發(fā)展的趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)合理借鑒域外的經(jīng)驗(yàn),在未來(lái)的《憲法》和《政府信息公開(kāi)條例》修訂中寫(xiě)入相應(yīng)條款，以保證人民的知情權(quán)和政府信息公開(kāi)的規(guī)范性，提高信息公開(kāi)的質(zhì)量和公正性。這種具體制度的完善，不僅有助于促進(jìn)政府信息公開(kāi)制度不斷完善，而且有助于推動(dòng)政府法治走向成熟。

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