黃雪蘭

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，廣東 汕頭 515063）

一、傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老模式遭受挑戰(zhàn)

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老所依賴的土地、家庭和集體經(jīng)濟等方面功能均在弱化，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老模式備受挑戰(zhàn)。

（一）土地養(yǎng)老功能削弱

首先，土地收入的非穩(wěn)定性和非固定性決定了土地不具有基本的養(yǎng)老保障功能。農(nóng)牧種植在一定程度上依靠天時地利，相同的土地面積，自然氣候條件、地理環(huán)境不同，土地收入相差甚遠；相同一塊土地，種植不同、市場供求關(guān)系不同，收入也非常不同。因此，農(nóng)民依賴土地養(yǎng)老保障是不固定、不穩(wěn)定的。如果我們的制度強調(diào)土地的社會保障功能，或者將土地作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的主要功能，那么，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障是非常不可靠的。

其次，農(nóng)民收入形式上逐年有所增加，但儲蓄增長有限。

從表1 看，農(nóng)民收入近年間似乎有所增長，但問題在于：第一，在扣除通貨膨脹因素以及食品消費以外的消費后，實際的結(jié)余必然更少甚至沒有；第二，政府不能讓農(nóng)村老年人在年過60 歲或更大的年齡還要繼續(xù)耕種，永遠不能退休。因此，讓農(nóng)民依靠儲蓄養(yǎng)老還是差強人意，儲蓄只能作為基本養(yǎng)老的補充，而不能作為主要的部分。

表1 農(nóng)民人均收入支出對比表

（二）家庭養(yǎng)老受挑戰(zhàn)

首先從老年撫養(yǎng)比看。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年部分對勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100 名勞動年齡人口要負擔(dān)多少名老年人。1982年，我國的老年撫養(yǎng)比為8%，2011年的老年撫養(yǎng)比為11.9%，撫養(yǎng)比從8%%上升到11.9%①數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2011》。。在當(dāng)前計劃生育政策不改變的情況下，意味著撫養(yǎng)壓力將逐漸在增大。

其次看家庭結(jié)構(gòu)類型的變化。傳統(tǒng)的五代、四代或三代同堂的家庭結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟的發(fā)展，許多獨生子女結(jié)婚后與第二代獨生子女（即他們的孩子）組成核心家庭模式的“三口之家”。由于家庭結(jié)構(gòu)和家庭關(guān)系的變化，將來的獨生子女即使主觀上愿意和老人生活在一起并提供幫助和照顧，客觀上已有些力不從心。

（三）農(nóng)村集體組織的局限性

當(dāng)前農(nóng)村集體組織和農(nóng)民經(jīng)濟水平不一，收入?yún)⒉畈积R。在農(nóng)村，富裕的有華西村作為典型。華西村是全國農(nóng)村走共同富裕道路的典型，2004年，華西村人均工資收入12.26 萬元。同年全國農(nóng)民人均純收入2936元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9422元。華西人的收入是全國農(nóng)民的41.76倍、城鎮(zhèn)居民的13.01 倍。2009年，華西村入選中國世界紀錄協(xié)會中國第一村，華西村創(chuàng)造了中國世界紀錄協(xié)會多項世界之最、中國之最。②http：//baike.baidu.com/view/20522.htm.目前我國共有592 個國家貧困縣③http：//baike.baidu.com/view/1597474.htm.。按照農(nóng)民人均純收入2300元新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)④http：//baike.baidu.com/view/893436.htm.，即一天平均6.3元/人。顯然在貧困縣或者接近貧困的農(nóng)村，養(yǎng)老依靠集體經(jīng)濟也是不現(xiàn)實的，畢竟，富裕和比較發(fā)達的農(nóng)村還是少數(shù)。

當(dāng)前農(nóng)村集體組織和農(nóng)民經(jīng)濟水平不一，收入?yún)⒉畈积R，在貧困、不富裕的農(nóng)村里，讓他們承擔(dān)集體養(yǎng)老責(zé)任也是不現(xiàn)實的。

二、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)實考察

（一）現(xiàn)行制度存在的問題

當(dāng)前，農(nóng)村養(yǎng)老的主要法律依據(jù)是國發(fā)〔2009〕32號《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（下簡稱《意見》），根據(jù)《意見》的規(guī)定，我國正在探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

根據(jù)《意見》的規(guī)定，新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139。按照該規(guī)定，假設(shè)一人一年繳納100元，地方政府補貼30元，30年后一人可領(lǐng)的養(yǎng)老金每月83元【個人+地方補貼部分：（100+30）*30/139=28元，28元+55=83元】，再扣除通貨膨脹的因素，這種保障水平很難真正解決養(yǎng)老問題。

（二）國外政府在社會保障方面的投入

1991年英國政府社會保障開支為720 億英鎊，1996年達到800 億英鎊，占當(dāng)年整個財政支出的40%。［1］日本養(yǎng)老金最主要的構(gòu)成是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財源除了來自農(nóng)民繳納的保險費外，有1/3 是由日本國庫負擔(dān)的。從2009年開始，這個比例有所調(diào)整，國庫負擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例上升到1/2。［2］發(fā)達國家社會保障支出的比例一般占到政府總開支的40%甚至超過50%，占GDP 的10%以上甚至超過20%。世界軍事開支最大的美國，聯(lián)邦政府在各類社會保障項目方面（不含醫(yī)療保健和住房福利）的支出也高達30%左右，遠遠超過國防和安全方面的開支（20.65%）和一般性公共開支（12.75%）。［3］

各國一般使用社會保障支出與國民收入（或是國民生產(chǎn)總值）的比，作為各國社會保障支出規(guī)模的顯示指標(biāo)。按照這個指標(biāo)，日本為13.8%、瑞典為49.0%、法國為34.9%、德國為29.7%、英國為24.5%、美國為18.0%（均為1991年數(shù)據(jù)）［4］。

（三）加大農(nóng)村養(yǎng)老保險投入的設(shè)想

1.現(xiàn)有對社會保障的財政投入。

表2 全國社保、公共服務(wù)支出與財政收入對比表

從表2 看，2008-2010年全國社會保障支出占全國財政收入的比重分別為11%、11%、10.9%、10.7%；而一般公共服務(wù)占全國財政收入的比重分別為16%、13%、11%、10.7%。

與國外社會保障支出與國民收入的比例相比較，我國社會保障支出還有待大幅增加，當(dāng)然，我國的經(jīng)濟水平還未達到發(fā)達水平，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險已經(jīng)初具規(guī)模，從平等或平衡的角度看，是加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入的時候了。

2.增加政府資金來源的設(shè)想。

（1）財政收入增長是增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政府投入的可靠保障。從2003年到2010年，我國稅收收入增速分別為20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、18.8%、9.8%、23%。稅收收入從2003年的20466 億增長到2010年的73202 億元。同時，非稅收收入也在快速增長，2008年非稅收入6125 億元，2009年非稅收入8962 億元，比上年增長26.1%，2010年非稅收入9878 億元，增長9.8%①數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站。。

全國財政收入的穩(wěn)定增長是增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政府投入的可靠保障。

（2）節(jié)流是對加大農(nóng)村養(yǎng)老財政投入的有效支持措施。如果說，開源是增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政府投入的可靠保障，那么，節(jié)流是對加大農(nóng)村養(yǎng)老財政投入的有效支持措施。

2006年，國家行政學(xué)院教授竹立家曾在《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表《政府管理改革的幾個切入點》②http：//news.qq.com/a/20060317/001231.htm.一文，該文明確指出：政府部門每年的公車消費、公款吃喝、公費出國三項支出高達9000 億元之巨。竹立家說，資料顯示，2004年，我國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085 億元，大約占全國財政收入的13%以上。與公車消費相聯(lián)系，各種資料顯示，全國一年的公款吃喝在2000 億元以上，二者相加總數(shù)高達6000 億元以上。2000年《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，1999年的國家財政支出中，僅干部公費出國一項消耗的財政費用就達3000 億元，2000年以后，出國學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、考察之風(fēng)愈演愈烈，公費出國有增無減。竹立家認為三公相加，數(shù)字高達9000 億元。

表2 數(shù)據(jù)表明，從絕對數(shù)字和比重看，全國社會保障支出均少于一般公共服務(wù)開支，如果能夠此消彼長，適當(dāng)?shù)販p少一般公共服務(wù)開支，那么提高社會保障支出就更有保障。

（3）社會呼吁應(yīng)當(dāng)提高國有企業(yè)利潤上繳比例。根據(jù)財企[2010]392號《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項的通知》的規(guī)定，中國煙草總公司在內(nèi)的15 家第一類企業(yè)，收取比例為企業(yè)稅后利潤的15%；中國鋁業(yè)等78 家第二類央企，收取比例為企業(yè)稅后利潤的10%；中國核工業(yè)集團等33 家央企，收取比例為企業(yè)稅后利潤的5%；納入第四類的中國儲備糧管理總公司和中國儲備棉管理總公司，繼續(xù)免交國有資本收益。除了第四類，其余央企稅后利潤提交比例，和之前相比統(tǒng)一提高了5%。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康表示，近年來，我國國有企業(yè)整體經(jīng)營狀況改善，國有企業(yè)的利潤總額規(guī)模大、增速快，已經(jīng)具備了向政府分紅的能力。全國人大代表李永忠認為，國企應(yīng)該更多承擔(dān)社會責(zé)任。去年國企只上繳20%的利潤給中央財政，“如果按照解決就業(yè)的比例來換算，國企應(yīng)該上繳90%的利潤，那就要交12000億元給國家，如果把這些錢都投入到民生板塊，基本上能解決我們現(xiàn)在的民生問題，二次分配就大大提高了。二次分配提高可以刺激消費，也可以培養(yǎng)全社會公民對社會的忠誠度?！比珖舜筘斦?jīng)委調(diào)研形成社會保障工作的專題調(diào)研報告的建議：“鑒于我國社會保障資金缺口在10 萬億以上，將國有資本經(jīng)營預(yù)算主要部分用于補充社保資金的來源，也就是國企利潤填補社保資金缺口?！保?］

首先，國有企業(yè)是全民所有制企業(yè)，其財富原本應(yīng)歸全民所有，所謂取之于民，用之于民，提高國有企業(yè)利潤上繳比例，用于補充社會保障支出名正言順，有正當(dāng)?shù)睦碛?；其次，社會保障屬于國民收入的再分配范疇，遵循公平或平衡原則，有助于維護公平和縮小貧富差距。2011年國有單位的年平均工資為44695元，集體單位的年平均工資為29261元；2011年城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資24556元；2011年全年農(nóng)村居民人均純收入6977元①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。。由于初次分配更多地注重效率以及其他因素的影響，初次分配的差別巨大。因此，應(yīng)當(dāng)加大再分配的公平功能，發(fā)揮社會保障在國民收入再分配中的重要作用。

三、政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中責(zé)任的法制化

從我國來說，不論是社會保障制度還是社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置制度，國家均應(yīng)義不容辭地在其中充當(dāng)起主體的資格。［6］在養(yǎng)老保險制度中，政府肩負著主導(dǎo)社會保障制度的責(zé)任，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險更是如此。《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@一規(guī)定明確揭示了生存權(quán)保障的基本原則。政府對老年人負有保障的直接責(zé)任，政府不得將此責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三方。老年人的子女、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村養(yǎng)老問題上只能承擔(dān)次要、輔助的作用?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！边@一規(guī)定明確揭示了另一基本原則，即平等性原則，根據(jù)該原則，在符合公平的條件下，農(nóng)村老年人有獲得無差別保護的平等權(quán)利，包括養(yǎng)老權(quán)。因此，農(nóng)村的老年人有獲得與城市企業(yè)退休職工、城市老年人、甚至機關(guān)退休人員同等的養(yǎng)老權(quán)?；蛟S由于經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平無法真正平等，但也應(yīng)當(dāng)滿足農(nóng)村老年人的最基本生活需求，在一定程度上予以平衡其利益。

從政治、道德等層面去探討政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任沒有實際意義，應(yīng)當(dāng)從法律層面去探討政府責(zé)任才有實踐意義，即政府責(zé)任法制化。責(zé)任的涵義：一指義務(wù)，指份內(nèi)應(yīng)做之事；二指沒有履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)或處罰。所以，探討責(zé)任，要明確義務(wù)是什么？由哪個機構(gòu)來評價義務(wù)？哪個機構(gòu)行使處罰權(quán)力以及如何處罰？

（一）財政責(zé)任法制化

《社會保險法》第5條規(guī)定：“縣級以上人民政府將社會保險事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)?！边@種規(guī)定是遠遠不夠的，過于綱要而缺乏可操作性，尤其對農(nóng)村養(yǎng)老保險來說更是如此?；蛟S在現(xiàn)行階段無法在法律層面加以明確、確定，但應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)、政府規(guī)章中明確各級政府的責(zé)任，包括目標(biāo)、比例以及逐年調(diào)整的規(guī)則等等，這樣責(zé)任才能落實，政府承擔(dān)責(zé)任才不致于成為一句口號。

首先，大大提高基礎(chǔ)數(shù)額。受經(jīng)濟水平的制約，雖然農(nóng)村老年人可能無法一步到位與城市老年人在養(yǎng)老上達到真正的平等，但法律在確定各級政府承擔(dān)的基本養(yǎng)老數(shù)額，要充分考慮那些沒有儲蓄、沒有集體經(jīng)濟來源的農(nóng)村老人生活的基本需求，同時與當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)接軌，參考城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老水平。以貴州為例，貴州2011年1月 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分別170-300元不等［7］。當(dāng)下的政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付每人每月55元新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金離最低生活保障170元還相差甚遠，與2011年全國月人均養(yǎng)老金達到1531元［8］，更無法比擬。

在貧困或比較貧困的農(nóng)村，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由各級政府承擔(dān)全部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以維護農(nóng)村居民中困難群體的基本權(quán)利；彌補貧富差距，發(fā)揮社會保障的再分配功能。

其次，實行階梯型補貼。在有條件的農(nóng)村，可以實行階梯型補貼。通過實行階梯型補貼，激勵農(nóng)民選擇較高檔次的繳費標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)筆者對新農(nóng)保的調(diào)查，農(nóng)民選擇每年100元檔次的投保是最多的，而這種選擇還是跟政府的強行捆綁有關(guān)。然而，選擇每年100元檔次的投保對年老的養(yǎng)老保障的作用顯而易見是比較有限的。當(dāng)然，實行階梯型補貼，雖然符合“權(quán)利義務(wù)對等”原則以及激勵理論，但這畢竟是保障農(nóng)民的基本生活，要權(quán)衡公平與效率關(guān)系，所以階梯型補貼，應(yīng)當(dāng)有一定的限制。

法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定實行階梯補貼部分由政府承擔(dān)，并且明確中央承擔(dān)的比例、轉(zhuǎn)移性支付的比例、地方政府承擔(dān)的比例。

第三，基礎(chǔ)數(shù)額調(diào)整的規(guī)則。政府承擔(dān)的養(yǎng)老基礎(chǔ)數(shù)額應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟發(fā)展變化適時調(diào)整，保障養(yǎng)老水平不會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平而下降。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定調(diào)整的規(guī)則，使基礎(chǔ)數(shù)額調(diào)整成為長效機制。

（二）政府財政責(zé)任監(jiān)督實施法制化

應(yīng)當(dāng)明確對政府社會保障財政投入進行法律監(jiān)督，明確監(jiān)督的主體主要為權(quán)力機關(guān)等以及監(jiān)督的程序。

1.責(zé)任審計制度化。為了保障社會保障責(zé)任按照規(guī)定、計劃的落實，定期審計是必須的，通過立法將對各級政府的責(zé)任落實情況進行審計制度化。法律應(yīng)當(dāng)明確主管審計機關(guān)及其審計的內(nèi)容，包括財務(wù)報表、財務(wù)報告、實際的收入及支出，下年度的預(yù)算以及建議的年度預(yù)算等等。

2.責(zé)任問責(zé)制度化。定期將審計結(jié)果報告相應(yīng)的權(quán)力機關(guān)。權(quán)力機關(guān)根據(jù)審計結(jié)果，進行問責(zé)，將之作為行政長官、具體責(zé)任人等政績考核內(nèi)容，實行獎懲制度。強調(diào)審查機制與糾偏機制的功能，以確保財政投入到位。

（三）宣傳責(zé)任法制化

在筆者對新農(nóng)保的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老沒有太大的積極性，這與農(nóng)民沒有長遠的考慮、對養(yǎng)老制度不甚了解密切相關(guān)。

農(nóng)村養(yǎng)老保險的意義和具體的內(nèi)容宣傳對農(nóng)民來說意義重大是毋庸置疑的。農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險知之甚少，這與宣傳缺失不無關(guān)系。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定各級政府的宣傳責(zé)任。就宣傳形式而言，除了繼續(xù)保留傳統(tǒng)形式，如讀報學(xué)習(xí)、宣傳欄、廣播、制作相關(guān)內(nèi)容的文娛活動等，還應(yīng)當(dāng)增加新媒體的宣傳形式，如網(wǎng)絡(luò)、電視等。此外，還應(yīng)當(dāng)為青少年舉行相關(guān)活動，讓他們認識未雨綢繆、社會養(yǎng)老保險對將來的重要性。

（四）增值保值責(zé)任法制化

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中個人賬戶資金的保值、增值是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點制度的一個“軟肋”。當(dāng)前社?；鸬谋Ｖ?、增值手段主要是存入銀行獲取利息或者購買回報率低、風(fēng)險小的國債，但是這兩種手段并不能保證社?；鸬谋Ｖ?、增值。從表3 列出的數(shù)據(jù)看，5年中，一年期存款利率平均為2.74%，而農(nóng)村居民消費價格指數(shù)平均為4.08%，一年期存款利率遠遠跟不上農(nóng)村居民消費價格指數(shù)上漲的速度。如果2004年1月存入100元，按一年期存款利率并以復(fù)利的形式計算，到2009年1月，已經(jīng)貶值7.18%，只剩下92.82元了。［9］

表3 農(nóng)村居民消費價格指數(shù)和一年期存款利息的比較［9］

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施較晚，到真正大面積給參保人發(fā)放養(yǎng)老金還有很長的積累期。參保人的個人賬戶積累額會隨著制度的普及而不斷地增加，基金額度越大，保值增值的壓力就越大。如果還停留在原先社?；鸬谋Ｖ翟鲋凳侄?，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值將面臨巨大的困難。因此，首先應(yīng)提高統(tǒng)籌層次或資金的統(tǒng)一運營。由各縣、鎮(zhèn)運營保險基金是不現(xiàn)實的，也是充滿風(fēng)險的。在目前無法提高統(tǒng)籌層次的情況下，可以先將部分基金統(tǒng)一運營。其次應(yīng)由專業(yè)的機構(gòu)和專業(yè)人員運營，或者設(shè)立獨立的專業(yè)機構(gòu)，或者委托專業(yè)機構(gòu)運營。法律要規(guī)定選擇專業(yè)機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、機構(gòu)的條件，專業(yè)人員的資格，機構(gòu)及人員的進入的條件、退出機制。

［1］吳中宇.現(xiàn)代社會保障導(dǎo)論［M］.武漢：華中科技大學(xué)出版社，2009：31.

［2］林靜，鄭曉玲.從財政角度看中日農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度［DB/OL］.http：//www.doc88.com/p-234794216328.html.

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