劉 寒，王方方

(鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、研究背景

養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵就是在統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一繳費(fèi)費(fèi)基、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支。城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)不等于統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市之間確實(shí)存在差距，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)是與生活消費(fèi)水平密切相關(guān)的。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)及養(yǎng)老金支付水平將在一定時(shí)期內(nèi)高于農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是一個(gè)制度間相互銜接、轉(zhuǎn)化和整合的過程，同時(shí)也是一個(gè)緊迫的制度安排。

養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化過程中要兼顧公平與效率。公平與效率始終是社會(huì)保障領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要關(guān)注點(diǎn)。公平涉及到價(jià)值判斷，效率是在資源一定的條件下的合理配置。長遠(yuǎn)來看，二者并沒有矛盾，但是短期內(nèi)，效率與公平此消彼長。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重要的社會(huì)保障措施，屬于二次分配，是以追求社會(huì)公平，保障國民基本生活需要為目標(biāo)的，所以更加注重公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化過程中的公平主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是起點(diǎn)公平。任何社會(huì)成員無論戶籍，職業(yè)都有機(jī)會(huì)享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。二是過程公平。在養(yǎng)老金領(lǐng)取資格和養(yǎng)老金水平上城鄉(xiāng)要盡可能的實(shí)現(xiàn)公平。三是結(jié)果公平。通過城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)，調(diào)節(jié)社會(huì)成員收入差距，保證結(jié)果公平。

二、河南省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史與現(xiàn)狀

1．河南省養(yǎng)老保險(xiǎn)歷程

河南省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走過了60多年的歷史。自新中國成立后到20世紀(jì)90年代，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直都是只覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工，農(nóng)村主要依靠土地保障和家庭保障來解決養(yǎng)老問題，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直處于缺位狀態(tài)。社會(huì)保障二元化在這一時(shí)期十分明顯，這一現(xiàn)象是由于我國長期以來的經(jīng)濟(jì)二元化造成的。城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是在1984年的改革之前，其實(shí)質(zhì)是作為國有企業(yè)的改革配套措施而實(shí)施的。1984年以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始了漫長的改革。1993年《中共中央關(guān)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出了“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”，最終確定了我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇的方向。歷經(jīng)近20年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步得到完善，形成了現(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。20世紀(jì)90年代以來隨著城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)列入政府議程。1991年，國家民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，標(biāo)志著傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(舊農(nóng)保)的形成。但是由于制度設(shè)計(jì)缺陷，舊農(nóng)保于1999年停止運(yùn)行。之后的十年，各地相繼出臺(tái)地方性的措施，使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)更加條塊分割。2009年11月，河南省開始試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，首批試點(diǎn)地區(qū)包括21個(gè)縣(市、區(qū))，惠及1000多萬群眾。農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度化才正式開始。

2．現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)容

河南省現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)從橫向看包括：公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民津貼制度。公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，政府相當(dāng)于承擔(dān)雇主責(zé)任，公職人員養(yǎng)老金由公共財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職業(yè)相關(guān)，它包括城鄉(xiāng)各類企業(yè)職工，民辦非企業(yè)從業(yè)人員，更為主要的是它包括了自雇傭者、個(gè)體工商戶、私營企業(yè)主。農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是針對從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者。城鄉(xiāng)居民津貼則是在以上三種制度中都無法獲取保障的人群，如低保戶，五保戶。

從縱向看包括：家庭保障、基本養(yǎng)老保障、職業(yè)性養(yǎng)老保障和商業(yè)性養(yǎng)老保障。家庭保障是最低層次的保障，在農(nóng)村沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)之前幾乎所有的養(yǎng)老都依靠家庭，即使在實(shí)施了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平低，約90%的人還會(huì)依靠家庭保障。四類縱向養(yǎng)老保障的水平是遞增的，同時(shí)也是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對應(yīng)。在這些制度安排中以職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主導(dǎo)。

三、現(xiàn)行制度面臨的挑戰(zhàn)

1.人口老齡化

從城鄉(xiāng)老齡化發(fā)展趨勢看，2010年中國60歲以上老人超過1．77億，占總?cè)丝诘?3．3%，并且人口老齡化城鄉(xiāng)倒置，根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村老年人口數(shù)8557萬，占老年人總數(shù)的65．82%，農(nóng)村人口老齡化高于城鎮(zhèn)1．24個(gè)百分點(diǎn)。河南省60歲及以上人口1197萬，占河南省總?cè)丝诘?2．73% ，老齡化程度略低于全國平均水平。但是河南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口基數(shù)大，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率亟待提高。

2．城鄉(xiāng)差距大

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為18194．80元，而農(nóng)村居民人均純收入為6604．03元。城鎮(zhèn)居民收入約為農(nóng)村的三倍。在養(yǎng)老金水平上差距同樣明顯，集中體現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與其余群體的養(yǎng)老金待遇水平。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，占總參保人數(shù)30%的城鎮(zhèn)居民享有85%的養(yǎng)老金支付總額，占70%人口數(shù)的農(nóng)村居民只享受30%的養(yǎng)老金。特別是城鎮(zhèn)中行政事業(yè)單位的人均養(yǎng)老金領(lǐng)取在1800元左右，而同期農(nóng)村居民的養(yǎng)老金則人均只有60元左右。養(yǎng)老金待遇的持續(xù)擴(kuò)大違背了養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本價(jià)值理念，不利于收入再分配功能的發(fā)揮，不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

3．工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展特別強(qiáng)調(diào)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，“三化”是指農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。根據(jù)河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，河南省2011年全年生產(chǎn)總值達(dá)到27232．04億元，各產(chǎn)業(yè)比重為12．9：58．3：28．8。第一產(chǎn)業(yè)增速最慢為3．75%，第二產(chǎn)業(yè)增長15．1% 。數(shù)據(jù)表明河南省的工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，農(nóng)業(yè)發(fā)展有局限。可以預(yù)見，隨著土地集約化程度的提高，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)仍將不斷下降，第二產(chǎn)業(yè)隨著科技水平提高，所需從業(yè)人員也將飽和。因此，在未來一段時(shí)間內(nèi)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)會(huì)持續(xù)增加。第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)形式更加靈活，更加多樣化，靈活就業(yè)、自我雇傭等形式越來越普遍存在。這些新型的就業(yè)形式由于缺乏穩(wěn)定的收入供給方，對建立在穩(wěn)定的勞資關(guān)系基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成挑戰(zhàn)。

4．人口流動(dòng)與全球化

河南是人口大省同時(shí)也是勞動(dòng)力大省。2011年勞動(dòng)力輸出102萬人，省內(nèi)流動(dòng)數(shù)量龐大。流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)地與養(yǎng)老金領(lǐng)取地大部分不在同一個(gè)地方，如果不能順利轉(zhuǎn)移他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，很可能會(huì)限制勞動(dòng)力的流動(dòng)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。河南省2011年進(jìn)出口總額326．42億美元，比上年增速83．1%。完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在引進(jìn)外資，利用外資時(shí)具有無可比擬的優(yōu)勢。

四、政策思路

1．城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)堅(jiān)持的原則

以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，取消養(yǎng)老“雙規(guī)制”。養(yǎng)老“雙軌制”是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，目前已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，存在諸多弊端。事實(shí)上，2008年3月，國務(wù)院原則上通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，該方案是有關(guān)公職人員養(yǎng)老金制度改革的第一個(gè)國家試點(diǎn)方案。當(dāng)時(shí)即確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等地進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。對事業(yè)單位進(jìn)行分類，有行政職能的納入公務(wù)員勞動(dòng)保障體系，具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，參照企業(yè)職工保障制度進(jìn)行改革，將公務(wù)員納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍，實(shí)行與企業(yè)職工相同的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，確保公務(wù)員和企業(yè)職工在養(yǎng)老金繳納、享受上實(shí)行相同的制度，使養(yǎng)老“雙軌制”走向并軌。以各制度銜接為切入點(diǎn)。從一定程度上說，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各階層人員的無障礙流動(dòng)，使各階層人群在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中的養(yǎng)老保險(xiǎn)利益不受損失。在各種制度中要特別注意新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接。農(nóng)民工在工業(yè)化進(jìn)程中進(jìn)入城市工作，其在農(nóng)村享有的社會(huì)保障待遇應(yīng)當(dāng)隨本人轉(zhuǎn)移到城市社會(huì)保障體系下，而不應(yīng)該從零開始。新農(nóng)保還要吸納舊農(nóng)保的參保人員，舊農(nóng)保與新農(nóng)保銜接的最大問題是舊農(nóng)保的個(gè)人賬戶虧空。一方面是養(yǎng)老金被貪污、挪用，另一方面是僅僅做活期存款的養(yǎng)老金在通脹中消失了。對于已參加老農(nóng)保、年滿60周歲且已領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的參保人，可享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金;對已參加老農(nóng)保、未滿60周歲且沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，可將老農(nóng)保個(gè)人賬戶資金并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶，按新農(nóng)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費(fèi)。參保人死亡時(shí)，個(gè)人賬戶中資金余額，除政府補(bǔ)貼外，可依法由參保人直系親屬繼承，繼承人可將個(gè)人賬戶資金全部取出。

降低城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的準(zhǔn)入門檻。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高，保障水平高，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)如果保持原水平進(jìn)入城市養(yǎng)老體系中又會(huì)引發(fā)新的問題。降低準(zhǔn)入門檻并不意味著降低養(yǎng)老金待遇水平，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金待遇將穩(wěn)定緩慢提升。要把農(nóng)村居民的養(yǎng)老納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系中，必須要打破傳統(tǒng)的以戶籍地為繳費(fèi)地和享受養(yǎng)老金待遇地。

2．城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化不是一蹴而就的，可以分為兩個(gè)步驟：第一步實(shí)現(xiàn)“制度統(tǒng)一”，第二步由“制度統(tǒng)一”走向“內(nèi)容統(tǒng)一”。

首先，從2012年到2015年實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度統(tǒng)一，但保障水平有差異。河南省從2011年7月開展城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施 。這是河南省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化走出的堅(jiān)實(shí)的一步，首次不以職業(yè)為劃分群體的標(biāo)準(zhǔn)。截止2011年底，河南省共發(fā)放“社保一卡通”607萬張，預(yù)計(jì)2012年底達(dá)到2000萬張。2012年底城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)將超過4300萬。從城鄉(xiāng)居民的實(shí)際情況出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng);個(gè)人和政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng);政府主導(dǎo)和居民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民普遍參保;城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行屬地管理。在制度統(tǒng)一的過程中要考慮現(xiàn)有個(gè)制度的銜接。河南省已初步實(shí)施銜接計(jì)劃，出臺(tái)多項(xiàng)條理，《河南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》解決職工在進(jìn)入和流出企業(yè)時(shí)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移原則。同時(shí)將原“五七工”“家屬工”等人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍。

其次，從2015到2020年實(shí)現(xiàn)“制度統(tǒng)一，內(nèi)容統(tǒng)一”。內(nèi)容同意包括相同繳費(fèi)率，相同管理體制，相同的養(yǎng)老金待遇水平。實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容統(tǒng)一就是在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以自由流動(dòng)，轉(zhuǎn)移。在制度統(tǒng)一的前提下，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容統(tǒng)一要經(jīng)歷漸進(jìn)的過程。首先可以將養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)費(fèi)率和待遇水平分為多個(gè)層次。農(nóng)村居民從最低層次開始適應(yīng)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度到稍高層次。內(nèi)容統(tǒng)一的另一個(gè)內(nèi)容是建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著人們生活水平的不斷提高，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老需求逐漸提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)從保障基本生活到普惠式福利的保障制度。到2020年，養(yǎng)老保險(xiǎn)最終城鄉(xiāng)一體化。