馬延霞

(山東行政學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、引言

近幾年中央政府十分重視農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革，在2010年的中央一號(hào)文件中就對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的組織形式、環(huán)境及政策支持等方面提出了具體而詳實(shí)的建議與意見(jiàn)。而根據(jù)文件精神，我國(guó)也逐步形成了政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、合作性金融機(jī)構(gòu)及以村鎮(zhèn)銀行為代表的農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)這樣一個(gè)多層次、多渠道的“四位一體”型農(nóng)村金融組織形式。在具體運(yùn)作過(guò)程中我國(guó)政府從中央到地方也相繼出臺(tái)了若干扶持政策以促進(jìn)其快速、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。我們也發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)外農(nóng)村金融制度發(fā)展較好的國(guó)家基本都具有政府大力扶持的背景，也正是由于各種扶持政策的有效實(shí)施使各國(guó)逐步形成了適合本國(guó)國(guó)情的農(nóng)村金融組織體系。當(dāng)然，由于文化背景、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等方面存在差異，國(guó)外各國(guó)發(fā)展農(nóng)村金融的方式及政府對(duì)農(nóng)村金融組織的扶持政策也各有不同。其中很多經(jīng)驗(yàn)、措施都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

二、國(guó)外政府支持農(nóng)村金融組織發(fā)展的主要做法

(一)注重建立適合本國(guó)國(guó)情的農(nóng)村金融組織體系

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建立通常是為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足、農(nóng)村融資等困難問(wèn)題而設(shè)立的專門(mén)機(jī)構(gòu)，其組織結(jié)構(gòu)并沒(méi)有一個(gè)固定模式。但通過(guò)仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)外政府設(shè)立的農(nóng)村金融組織體系雖然不盡相同，而無(wú)一例外成功的模式卻都是適合本國(guó)國(guó)情發(fā)展的模式。

1.美國(guó)農(nóng)村金融組織體系

美國(guó)的農(nóng)村金融組織主要有三類:農(nóng)村合作金融、農(nóng)村政策金融及政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。農(nóng)村合作金融體系由農(nóng)業(yè)信用管理局領(lǐng)導(dǎo)，包括聯(lián)邦中期信用銀行、生產(chǎn)信用合作社和合作銀行、聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦土地銀行合作社三大系統(tǒng)，各自具有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)體制，明確的職責(zé)范圍。最初，這些機(jī)構(gòu)都是在政府資助支持下建立起來(lái)的，后隨著國(guó)家資金的逐步退出，成為由其會(huì)員機(jī)構(gòu)擁有的合作金融組織，政策性日益淡化。農(nóng)村政策性金融體系則側(cè)重于為本國(guó)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供融資服務(wù)，如由美國(guó)農(nóng)業(yè)部直屬管轄的農(nóng)民家計(jì)局，就可在借款人無(wú)法從其他金融機(jī)構(gòu)獲得貸款時(shí)提供幫助，主要用于改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民生活，目前在多個(gè)州、縣均設(shè)有辦事處;同時(shí)美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展改革，已經(jīng)形成了比較完備的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，其運(yùn)行主要分為三個(gè)層次:即負(fù)責(zé)險(xiǎn)種條款制定，風(fēng)險(xiǎn)控制，提供再保險(xiǎn)支持等業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理局(聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司);與風(fēng)險(xiǎn)管理局簽訂協(xié)議，遵守風(fēng)險(xiǎn)管理局各項(xiàng)制度的有經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)資格的私營(yíng)保險(xiǎn)公司;第三層則是負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)代理人和查勘核損人［1］。層次分明，職責(zé)清晰的美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系已成為政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要渠道，而且美國(guó)政府還對(duì)出于第二層次的私營(yíng)保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等方面提供資金支持。

2.孟加拉國(guó)農(nóng)村金融組織體系

孟加拉國(guó)的農(nóng)村金融組織主要有兩種:國(guó)有銀行和金融開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、微型金融組織。其中，國(guó)有銀行和金融開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)是正規(guī)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，主要貸款對(duì)象就是個(gè)體農(nóng)民，貸款方向主要為種植業(yè)［2］。和其他國(guó)家一樣，對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的貸款利息較低，國(guó)家也會(huì)給予銀行一定補(bǔ)貼。但孟加拉國(guó)真正聞名的是其蓬勃發(fā)展的農(nóng)村微型金融，它是世界微型金融的發(fā)源地，其微型金融業(yè)務(wù)已經(jīng)成為該國(guó)金融體系的主要業(yè)務(wù)之一。

微型金融組織的設(shè)立是孟加拉國(guó)政府為減災(zāi)和消除貧困而在20世紀(jì)70年代開(kāi)展的一項(xiàng)創(chuàng)新金融模式。它主要向本國(guó)低收入人口提供信貸、保險(xiǎn)等金融服務(wù)，尤其向窮人提供小規(guī)模的貸款鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)。由穆罕默德·尤努斯教授1976年創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村銀行是發(fā)展微型金融組織的成功代表，它實(shí)行小組聯(lián)保貸款模式，小組成員間負(fù)有連帶擔(dān)保責(zé)任，堅(jiān)持發(fā)放一部分低利率貸款，有時(shí)甚至給予一些貧困人士零利率貸款［3］。當(dāng)然鄉(xiāng)村銀行也要通過(guò)接受一定補(bǔ)貼和捐助才可維持正常運(yùn)營(yíng)?？傊?，作為世界范圍內(nèi)的小額信貸開(kāi)拓者，孟加拉國(guó)的鄉(xiāng)村銀行在扶貧方面取得了矚目的成績(jī)，其規(guī)模遍及全國(guó)，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)幾乎到達(dá)各個(gè)鄉(xiāng)村，覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了該國(guó)正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

(二)注重建立完善本國(guó)農(nóng)村金融法律體系

一些農(nóng)村金融發(fā)展比較好的國(guó)家都具有完善的農(nóng)村金融法律體系，既有宏觀性的關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼方面的法律法規(guī)，也有具體到規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量、地理位置等方面的法律法規(guī)。如美國(guó)的《農(nóng)業(yè)信貸法》(1916年)、《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》(1938年)、《農(nóng)業(yè)信用法》(1955年)、《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》(2000年)等;法國(guó)的《土地銀行法》、《農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法》等;日本的《農(nóng)林中央金庫(kù)法》(1943年)、《農(nóng)業(yè)信用保證、保險(xiǎn)法》(1961年)等。通過(guò)這些涉及方方面面的法律法規(guī)的頒布和不斷改進(jìn)完善使得各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在設(shè)立、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中能有法可依、有章可循，保障農(nóng)村金融組織的發(fā)展。

(三)注重采用多種方式給予各類農(nóng)村金融組織財(cái)政支持

國(guó)外政府對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分重視，自然對(duì)于支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村金融組織也十分看重，通常采用多種方式予以財(cái)政支持，如通過(guò)采取稅收優(yōu)惠、提供低息甚至無(wú)息貸款資金、利差補(bǔ)貼、提供政府擔(dān)保等方式來(lái)提供實(shí)質(zhì)性的資金支持。縱觀多個(gè)國(guó)家做法，財(cái)政對(duì)農(nóng)村金融組織的扶持主要有以下渠道:

1.財(cái)政提供無(wú)償或有償?shù)拖①J款

對(duì)于一些重要的國(guó)家政策性銀行，國(guó)外多數(shù)國(guó)家采取直接向其注入資金或提供無(wú)償或有償?shù)牡拖①J款的方式提供資金支持。如在法國(guó)，農(nóng)業(yè)信貸互助銀行的涉農(nóng)貸款利率僅為其正常商業(yè)貸款利率的一半左右，為支持此類貸款，法國(guó)政府從20世紀(jì)60年代起就每年在農(nóng)業(yè)預(yù)算中提前預(yù)留專項(xiàng)資金撥給法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸互助銀行，作為其發(fā)放長(zhǎng)期低息貸款的利息補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼的利息還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況逐年增加［4］;美國(guó)的農(nóng)民家計(jì)局、商品信貸公司等農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)主要是利用政府提供的資本金、預(yù)算撥款、貸款周轉(zhuǎn)資金和部分借款來(lái)辦理其他金融機(jī)構(gòu)不愿意提供的政策性貸款;印度農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資本金從成立之初的10億盧比增加到現(xiàn)在的200億盧比，也是來(lái)自財(cái)政部與央行的注資。

2.財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境

這一點(diǎn)在財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的支持中體現(xiàn)較為明顯，日本政府對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都會(huì)提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，尤其對(duì)于強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，此外，政府還對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)不了的風(fēng)險(xiǎn)給予一定預(yù)算補(bǔ)貼;美國(guó)則采用了私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)、政府提供再保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，同時(shí)提供各種財(cái)稅支持;對(duì)于涉農(nóng)貸款、涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，一些國(guó)外政府也都會(huì)適當(dāng)采取財(cái)政直接補(bǔ)貼的方式提供支持。如法國(guó)就會(huì)通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸互助銀行來(lái)直接向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者發(fā)放貼息貸款;德國(guó)財(cái)政每年會(huì)預(yù)留資金用于農(nóng)業(yè)貸款的貼息，通過(guò)這種方式農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主可以獲得財(cái)政的直接利息補(bǔ)貼或低息貸款。除此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家為促進(jìn)本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展及支持農(nóng)場(chǎng)主創(chuàng)業(yè)還實(shí)行了多樣化的財(cái)政補(bǔ)貼形式。歐盟對(duì)于那些因?yàn)橥８鹗杖霚p少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會(huì)按其同期收入給予50%的補(bǔ)貼;荷蘭政府為鼓勵(lì)個(gè)人投資自然保護(hù)、林業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，與銀行共同建立“綠色投資基金”，給予從事該產(chǎn)業(yè)的個(gè)人免征個(gè)人所得稅、金融貸款補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

3.政府提供多樣信貸支持

在農(nóng)村金融領(lǐng)域，國(guó)外政府主要采取稅收優(yōu)惠、差別準(zhǔn)備金、債務(wù)擔(dān)保、貼息及損失補(bǔ)貼等方式為本國(guó)農(nóng)村金融組織提供支持。尤其對(duì)于本國(guó)農(nóng)村合作領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)，政府的資助形式更加多樣化。美國(guó)合作金融組織由于屬非營(yíng)利性組織，為鼓勵(lì)其發(fā)展壯大，美國(guó)政府以法律形式規(guī)定對(duì)合作社的各種優(yōu)惠，包括建立信用社存款保險(xiǎn)、免征或減征各種稅賦(包括營(yíng)業(yè)稅、所得稅、甚至組織成員的個(gè)人所得稅)、信用社不交存款準(zhǔn)備金及可以參照市場(chǎng)自主決定存貸款利率等;韓國(guó)政府則對(duì)新組建的合作社管理費(fèi)會(huì)給予一定的財(cái)政津貼，并對(duì)于合作社人員的培訓(xùn)提供大量資金。

三、國(guó)外政府扶持農(nóng)村金融組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

國(guó)外政府對(duì)于本國(guó)農(nóng)村金融組織的扶持政策給我們帶來(lái)了很多啟示，主要包含以下幾點(diǎn):

(一)重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融組織的發(fā)展

縱觀國(guó)外各國(guó)，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都十分重視本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，而要發(fā)展農(nóng)業(yè)就需要大量資金投入，顯然這就要加強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展。

1.建立符合本國(guó)國(guó)情的多層次、多元化的農(nóng)村金融組織體系。

我們知道在農(nóng)村金融市場(chǎng)中存在著政策性金融、合作性金融、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、私人借貸、微型金融機(jī)構(gòu)等多種形式的金融機(jī)構(gòu)，而且現(xiàn)在還在不斷創(chuàng)新新的模式。但究竟采取何種模式主要取決于本國(guó)實(shí)際情況，要看該模式是否適合本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。所以我們看到同樣隸屬發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、德國(guó)采取的農(nóng)村金融組織體系是不同的，美國(guó)實(shí)行的是政策性、商業(yè)性和合作性并存的多層次農(nóng)村金融組織體系，德國(guó)建立的是以合作金融為主，其他金融機(jī)構(gòu)為輔的農(nóng)村金融組織體系;與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，政府更注重微型金融機(jī)構(gòu)(包括鄉(xiāng)村銀行、小額貸款公司等)的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)，走出了另一條農(nóng)村金融創(chuàng)新之路。

我國(guó)目前農(nóng)村金融組織主要包括政策性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、合作性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其中各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)(包括村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、貸款公司、農(nóng)村資金互助社)正處于摸索、實(shí)驗(yàn)階段，運(yùn)作并不成熟，肯定存在一定問(wèn)題。但我們畢竟根據(jù)本國(guó)國(guó)情開(kāi)始試點(diǎn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)而進(jìn)行推廣，從某種程度上講還是一種進(jìn)步。2010年中央一號(hào)文件關(guān)于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)更是體現(xiàn)了目前我國(guó)政府對(duì)于農(nóng)村金融發(fā)展的高度重視。

2.政府建立健全農(nóng)村金融法律體系

正如前面所述，農(nóng)村金融發(fā)展較好的國(guó)家都具備健全的農(nóng)村金融法律體系，內(nèi)容極為詳實(shí)、具體。相比較而言，我國(guó)也有相關(guān)農(nóng)村金融法律法規(guī)，但更多的是宏觀角度的法律法規(guī)，缺乏微觀角度的法規(guī)，而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)作過(guò)程中遇到的問(wèn)題糾紛等更多的是具體事宜，這在處理過(guò)程中會(huì)缺乏一定法律依據(jù)，不利于有效保障農(nóng)村金融的發(fā)展。

(二)強(qiáng)調(diào)政府對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展扶持的重要性

政府扶持可以說(shuō)是農(nóng)村金融發(fā)展的必要條件。如前文所述，國(guó)外政府對(duì)于本國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展提供了形式多樣的扶持政策，大大促進(jìn)了本國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展。雖然不同國(guó)家，同一國(guó)家不同發(fā)展階段，政府所提供的扶持方式有所不同，但總結(jié)起來(lái)主要包括以下兩點(diǎn):

一是政策支持。國(guó)外多數(shù)國(guó)家對(duì)于本國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、經(jīng)營(yíng)方式、監(jiān)管模式、信用擔(dān)保、金融產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、稅收優(yōu)惠、存貸利率等多方面給予政策支持，而且一般是以文件形式明確規(guī)定。對(duì)于微型金融機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)入門(mén)檻、監(jiān)管模式、信用擔(dān)保等方面較為寬松。相比較我國(guó)，村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在這些方面政府設(shè)置就較為嚴(yán)格。如政府沒(méi)有專門(mén)征信系統(tǒng)來(lái)幫助他們審查貸款人信用;按照普通商業(yè)銀行對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管;村鎮(zhèn)銀行沒(méi)有專門(mén)結(jié)算渠道，金融產(chǎn)品單一;對(duì)于小額貸款公司貸款規(guī)模設(shè)置過(guò)低(一般農(nóng)戶可貸50萬(wàn)元以內(nèi)、小微企業(yè)250萬(wàn)元以內(nèi))、成立時(shí)注冊(cè)資本要求過(guò)高等;這些問(wèn)題的存在在某種程度會(huì)制約我國(guó)新型農(nóng)村金融組織的發(fā)展和壯大。

二是財(cái)政資金支持。在國(guó)外，政策性的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成立初期均由本國(guó)政府出資建立。在具體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府也會(huì)通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、利息補(bǔ)貼、差別準(zhǔn)備金制度等多種方式提供給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)財(cái)政資金補(bǔ)助，而且基本能及時(shí)到位。我國(guó)政府雖然也出臺(tái)相關(guān)文件給予各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)財(cái)政資金支持，但金額不多，而且存在落實(shí)不到位現(xiàn)象。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，作為政府，只有從根本上意識(shí)到農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的推動(dòng)作用，才會(huì)重視農(nóng)村金融的發(fā)展，提供更多宏觀政策加以扶持，并認(rèn)真監(jiān)督各項(xiàng)扶持政策的具體落實(shí)，才能積極引導(dǎo)我國(guó)建立完善的農(nóng)村金融組織體系，為我國(guó)農(nóng)村金融的健康發(fā)展提供有利支持。

［1］汪小亞.農(nóng)村金融體制改革研究［M］.北京:中國(guó)金融出版社，2009:9.

［2］劉玲玲，楊思群，姜朋，等.清華經(jīng)管學(xué)院中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展報(bào)告(完結(jié)篇)［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2010:6.

［3］劉磊，韓曉天.新型農(nóng)村金融服務(wù)體系構(gòu)建研究［M］.北京:中國(guó)物資出版社，2011:5.

［4］國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室課題組.建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度問(wèn)題研究［M］.北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011:6.