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對優(yōu)化海港口岸限定區(qū)域管理、助推山東半島藍色經(jīng)濟發(fā)展的幾點思考

2013-08-15 00:52吳曉暉
山東開放大學學報 2013年2期
關鍵詞:海港機關區(qū)域

吳曉暉

(中國人民武裝警察部隊學院,河北 廊坊 065000)

山東海岸線長3000多公里,共有國家一類開放港口12個(截至2012年)。根據(jù)有關專門調(diào)研成果,港口對區(qū)域經(jīng)濟的直接貢獻超過10%。隨著出入境船舶和人員的日益增多,山東對外開放港口在推動全省乃至周邊相鄰省份社會經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。海港口岸限定區(qū)域是指為確保邊防檢查工作的順利實施,防范和打擊違法犯罪活動,維護海港口岸安全和出入境秩序,依據(jù)有關法規(guī),在對外開放港口所設定的特定管理區(qū)域。

一、海港口岸限定區(qū)域管理的現(xiàn)狀

海港口岸限定區(qū)域管理的內(nèi)容涉及登輪管理、警戒、進出口岸限定區(qū)域管理和案(事)件處理等方面。長期以來,多部門共同對海港口岸實施管理,標準不一,難以協(xié)調(diào)。雖然2012年7月3日新頒布的《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出入境管理法》)明確“出入境邊防檢查機關負責對口岸限定區(qū)域實施管理”,但是目前邊檢機關的管理主體地位不夠突出、缺乏有效的管理手段等問題還一時難以解決,一定程度上影響了通關效率和服務水平的提高。

(一)海港口岸限定區(qū)域管理的體制不順暢

合理、科學、高效的海港口岸限定區(qū)域管理體制是做好海港口岸限定區(qū)域管理工作的保障,應當被法定化[1]。目前,山東口岸聯(lián)檢部門各自依照本部門的職責對出入境人員、船舶、貨物、行李物品等進行監(jiān)管,客觀上造成了職責不清、手續(xù)復雜等問題,不利于提高行政效率,與建設山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的目標要求相背離。

(二)勤務組織的科學性和合理性不足,投入與產(chǎn)出不平衡

長久以來,海港口岸限定區(qū)域管理的勤務組織仍未擺脫“人海戰(zhàn)術”的模式,使得人力成本投入較多,已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展的需要[2]。雖然山東海港邊檢機關正在探索實施分片駐警、科隊聯(lián)勤、快速處警等勤務模式改革,但是勤務組織模式的科學性和合理性有待于進一步論證和提高,比如巡查巡視過于規(guī)律就容易出現(xiàn)疏漏。

(三)管理力度不強,削弱威懾目的

進出港區(qū)(卡口)管理疏松,未經(jīng)批準擅自進入海港口岸限定區(qū)域或上下外輪的現(xiàn)象時有發(fā)生,這些情況對港口治安形勢造成了不良影響。目前,進出口岸限定區(qū)域的人員和車輛大多是由港務公司的保安部門在碼頭入口處負責管理,致使邊檢機關對卡口管理人員的監(jiān)督和管理不能直接有效地進行,在很大程度上造成了管理的漏洞[3]。

目前,邊檢機關大多依據(jù)公安部內(nèi)部文件《出境入境邊防檢查行政處罰實施辦法》對包括無證登輪在內(nèi)的一般擾亂口岸限定區(qū)域管理秩序的行為給予罰款50元的處罰,這種處罰幅度與經(jīng)濟發(fā)展和個人收入水平不相匹配,使得行政處罰的懲戒性和警示性大打折扣[4]。

二、厘清新時期海港口岸限定區(qū)域管理的原則

海港口岸限定區(qū)域管理的原則是指具有普遍指導意義,在處理海港口岸限定區(qū)域管理的日常事務中所必須遵守的準則。邊檢機關依據(jù)國家法律的授權代表國家在海港口岸行使邊防檢查職權,通過實施海港口岸限定區(qū)域管理確保邊防檢查工作的正常進行,保障口岸安全,服務對外貿(mào)易的發(fā)展。海港口岸限定區(qū)域管理作為邊防檢查工作的重要一環(huán),理應堅持維護國家主權、安全和利益的基本原則,并在實踐中衍生出多項具體的工作原則。

(一)明確職責、密切協(xié)作的原則

在海港口岸限定區(qū)域管理的過程中,對于案(事)件的處理,難免會發(fā)生同時適用與邊檢相關的法律和與其他部門相關的法律的情況,由此涉及的職能部門很多。由于各單位的職責不同,執(zhí)勤執(zhí)法方式也不盡相同,互相溝通和協(xié)作的難度較大,容易出現(xiàn)責任不清、推諉扯皮的情況,不利于建設和諧海港口岸。為了維護海港口岸安全和出入境秩序,邊檢機關在履行應有職責的同時,應加強與有關部門的溝通交流,力爭建立協(xié)作配合機制,實現(xiàn)信息資源共享和優(yōu)勢互補,確??诎豆芾砀咝н\行。

(二)一視同仁、區(qū)別對待的原則

海港口岸位于各項社會改革較為迅猛的沿海地區(qū),社會利益群體較多,海港口岸限定區(qū)域管理的行政相對人身份層次差距較大,執(zhí)勤人員在處理各種案(事)件時稍有偏頗,可能會引發(fā)較大規(guī)模的突發(fā)事件。對此,邊檢機關更應該認清復雜的社會形勢,在執(zhí)勤執(zhí)法的過程中,無論相對人的身份、地位怎樣,都要一視同仁、依法秉公行使職權。同時,對服務對象和不法分子要區(qū)別對待。要把遵規(guī)守法的相對人當作服務對象,視為山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的建設者或有功者,在政策法律允許的范圍內(nèi)盡可能給予其必要的便利;對待擾亂口岸管理秩序甚至危害國家安全的不法分子,要堅決予以打擊,營造一個和諧穩(wěn)定的口岸環(huán)境。

(三)以服務為中心、方便對外交往的原則

隨著山東對外經(jīng)濟、文化交流的日趨頻繁,全省海港口岸出入境船舶、進出口貨物流量飛速增長,要求海港口岸保持通關順暢。因而,海港邊檢機關必須提高服務水平、確保高效通關,才能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。要把海港口岸限定區(qū)域的管理放到山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設的大環(huán)境、大格局中去考慮,立足于面向投資者、建設者和規(guī)劃者,推動服務向全面化、深入化、專業(yè)化發(fā)展。

三、加強和完善對海港口岸限定區(qū)域管理的相關立法

目前,邊檢機關直接依據(jù)《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》(以下簡稱《邊檢條例》)對海港口岸限定區(qū)域進行管理,海港口岸限定區(qū)域管理的法律依據(jù)不足。《邊檢條例》頒布于1995年,時至今日,該法規(guī)已不能適應改革開放深入發(fā)展的需要。新《出入境管理法》對口岸限定區(qū)域管理的規(guī)定過于原則性,其操作性略顯不足,具體情況還要待2013年7月1日該法施行以后具體分析。

(一)明確邊檢機關在海港口岸限定區(qū)域管理中的職責定位

可以通過立法或修改法律法規(guī),明確規(guī)定邊檢機關海港口岸限定區(qū)域的劃定權或協(xié)調(diào)劃定權、進出海港口岸限定區(qū)域管理權、海港口岸限定區(qū)域案(事)件先期處置權等事項。當然,鑒于全國各海港口岸環(huán)境不同,主要業(yè)務類型存在差異,也可因地制宜,先依托地方權力機關、行政機關出臺地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對海港口岸限定區(qū)域管理的相關事項予以明確,比如《山東省青島前灣保稅港區(qū)條例》、《天津東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章較為明確地規(guī)定了邊檢機關管理海港口岸限定區(qū)域的相關職能。

(二)明確規(guī)定港務公司、出入境船舶負責人和代理的義務及責任

海港口岸限定區(qū)域管理工作需要得到港務公司、出入境船舶負責人和代理等各方的支持和配合,確保國家安全和口岸正常的出入境秩序也是上述各方義不容辭的責任[5]。

港務公司擁有大量工人需要進出口岸限定區(qū)域進行碼頭作業(yè)或登輪作業(yè),是海港口岸限定區(qū)域管理的主要相對人之一,這類人員素質參差不齊,難免有人滋生事端。如果能夠明確港務公司的義務和責任,發(fā)動其對所屬碼頭工人加強監(jiān)管,則相當于無形中多了一道“防護墻”,對于減輕邊檢機關的管控壓力、提高管理效益具有重要意義。

外輪代理人員是聯(lián)系外國籍船舶和邊檢機關的紐帶,其溝通、協(xié)調(diào)和配合作用的發(fā)揮對海港口岸限定區(qū)域管理工作的有效開展起著至關重要的作用。進出海港口岸限定區(qū)域或上下外輪的人員中有相當一部分是由外輪代理人員引帶的,其中除了船方檢修人員、貨主、船員家屬等具有正當事由的人員外,不可避免地夾雜了一些別有所圖的不法人員。在海港邊防檢查工作實踐中,存在著違法結果明明是由于外輪代理人員工作的失誤所造成的卻只能根據(jù)相關法律規(guī)定對被代理船舶負責人進行處罰的情況。對外輪代理規(guī)定相應的義務和責任,有利于規(guī)范其行業(yè)行為,促使其配合邊檢機關做好海港口岸限定區(qū)域管理。

(三)設定海港口岸限定區(qū)域準入許可

《邊檢條例》在總則僅規(guī)定邊檢站對口岸限定區(qū)域有權進行警戒和管理,沒有明確規(guī)定其是否有權實施口岸限定區(qū)域準入許可?!哆厵z條例》第三十五條又規(guī)定對未經(jīng)批準擅自進入口岸限定區(qū)域的,邊檢站可以處以警告或罰款。這種敘述模式給邊檢站造成了兩難的境界:如果實施海港口岸限定區(qū)域準入許可,就不符合《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)關于行政許可必須明確設立的要求;如果不實施該行政許可,就難以解釋為什么邊檢站對未經(jīng)批準進入口岸限定區(qū)域的有權處罰的做法。邊檢機關屬于行政機關這一點已毋庸置疑,行政相對人進出口岸限定區(qū)域、從事特定的活動則屬需依申請批準的行為。發(fā)放口岸限定區(qū)域準入許可證件,是一種具體的外部行政行為,亦符合《行政許可法》所規(guī)定的行政許可的要件要求[6]。

以《出入境管理法》將于2013年7月1日正式實施為契機,對《邊檢條例》進行修改,設立海港口岸限定區(qū)域準入許可,目的是讓該管的管得住,讓不該進的進不來,發(fā)揮過濾篩選作用。在設立海港口岸限定區(qū)域準入許可后,應該視情放寬審批條件,盡可能為港口涉外企業(yè)進行正當合法的對外貿(mào)易活動提供便利,使海港口岸限定區(qū)域準入許可這道“安全屏障”由“有形”變“無形”,以充分調(diào)動國內(nèi)外各種積極因素,使其投入到山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設之中。

四、構建立體化的海港口岸限定區(qū)域管理體系

可以把整個海港口岸限定區(qū)域管理工作視為一個由管理主體、管理手段、管理對象、實施空間和運行環(huán)境這些要素所組成的框架體系,努力實現(xiàn)各要素之間的縝密銜接,確保該框架體系穩(wěn)固可靠,最大程度上減少管理的漏洞,服務藍色經(jīng)濟的發(fā)展。

(一)合理確定海港口岸限定區(qū)域管理的實施空間

對于海港口岸,限定區(qū)域空間過大,不僅會增加邊檢人員的管理負擔,而且會對港務公司、出入境船舶和貨物帶來諸多不便,不利于保持港口運營效率;限定區(qū)域空間過小,不僅會削弱邊檢機關的口岸管控力度,而且會給違法犯罪活動提供可乘之機,不利于發(fā)揮邊檢機關維護出入境秩序的作用。

由于沿海港口環(huán)境各有不同,封閉條件有好有壞,可以根據(jù)各海港口岸實際,依法合理劃定海港口岸限定區(qū)域,在滿足口岸管控需要的同時應盡量避免對港口生產(chǎn)造成不便。對于港區(qū)封閉條件較差的口岸,可將碼頭前沿或岸線向內(nèi)延伸一定距離所形成的范圍劃為口岸限定區(qū)域,加強海港口岸限定區(qū)域與非海港口岸限定區(qū)域的界線劃分。對于港區(qū)封閉條件好、出入口管理規(guī)范的海港口岸,可將自出入口至碼頭前沿或岸線的范圍均劃為口岸限定區(qū)域,在港區(qū)出入口設置標識牌及告示牌,在限定區(qū)域內(nèi)標示醒目的地標線及提示牌,以此對所有進入限定區(qū)域的人員和車輛產(chǎn)生警示提醒作用[7]。同時,應樹立“浮動式”海港口岸限定區(qū)域的理念,即在碼頭沒有外輪??繒r,可以認為口岸限定區(qū)域從該碼頭移出,以節(jié)省有限的警力資源。

(二)打造海港口岸限定區(qū)域管理的制度平臺

良好的管理效益的取得需要扎實平穩(wěn)的制度平臺予以支撐。海港口岸限定區(qū)域管理所涉及的法律規(guī)定層次多樣、凌亂分散,需要認真梳理以使其條理清楚。在此基礎上,結合港口實際和《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,出臺海港口岸限定區(qū)域管理規(guī)定,并通過港口行政管理部門所制定的港口章程向社會公布。

根據(jù)民主政府建設加快推進的形勢,建立政策法律評價論證制度。可以定期組織行政相對人評價海港口岸限定區(qū)域管理的相關政策法律規(guī)定,由邊檢機關負責收集評價內(nèi)容并向政策供給方即國家權力機關反饋;也可以定期組織邊檢人員對海港口岸限定區(qū)域管理的相關政策法律在可行性和合理性方面進行評估論證,并就評估結果向政策供給方反饋。

根據(jù)藍色經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設和口岸管理的需要,建立海港口岸限定區(qū)域管理行政指導制度。邊檢機關可以通過指導、勸告、建議等方式,督促港口涉外企業(yè)規(guī)范生產(chǎn),幫助涉外企業(yè)加快發(fā)展。比如,針對涉外企業(yè)員工《長期登輪證》或涉外企業(yè)車輛《進出口岸限定區(qū)域通行證》即將到期等情形,邊檢機關及時對涉外企業(yè)進行行政提示,提示涉外企業(yè)提前統(tǒng)一辦理相關證件延期手續(xù),主動跟進服務,避免給涉外企業(yè)正常生產(chǎn)造成不必要的麻煩。

(三)創(chuàng)新海港口岸限定區(qū)域管理模式

對外經(jīng)濟貿(mào)易猶如現(xiàn)代戰(zhàn)爭,同樣需要爭分奪秒,特別是在對外開放港口,一分一秒的耽誤或延遲都會造成不可挽回的經(jīng)濟損失。為努力適應山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設戰(zhàn)略和增強山東沿海港口的綜合競爭力的形勢發(fā)展要求,更好地服從和服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展,邊檢機關要立足口岸實際,集中力量開展管理創(chuàng)新,“雙推雙引”,探索適合山東沿海經(jīng)濟發(fā)展的海港口岸限定區(qū)域管理模式。

推進科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新相結合,啟動智能海港口岸限定區(qū)域管理系統(tǒng)建設。該管理系統(tǒng)以現(xiàn)有的網(wǎng)上報檢系統(tǒng)為依托,涵蓋企業(yè)自助備案、辦證預審、碼頭監(jiān)控報警、指紋識別驗放等系統(tǒng)功能,不僅能夠確保進出港區(qū)的人員處于“可知、可識、可控”狀態(tài),而且能夠減少涉外企業(yè)相關人員的鞍馬勞頓,縮短辦事時限,從而使海港口岸限定區(qū)域管理達到管理立體化、手續(xù)簡便化、服務就近化的標準。

推進勤務組織模式創(chuàng)新,建立和完善海港口岸限定區(qū)域勤務指揮中心。該指揮中心以執(zhí)勤業(yè)務科為主導,整合監(jiān)護中隊、船艇分隊、技術分隊等執(zhí)勤力量,集現(xiàn)場管控、電子監(jiān)控、指揮調(diào)配等功能為一體,實現(xiàn)勤務組織的高效集約。

引入顏色管理,即在所有進入口岸限定區(qū)域的人員身上附著具有可識別性和可操作性顏色的標識[8]。筆者認為較為可行的方案有兩個,一是由邊防檢查機關制作可視性高、區(qū)別性強的簡易標識(例如具有熒光、反光效果的帽徽或者肩章),對進入口岸限定區(qū)域的人員分類進行發(fā)放并要求全程佩戴,待其離開限定區(qū)域時再將標識交還邊檢機關;二是對相關通行證或登輪證設計掛鏈,掛鏈應采用較為顯眼的顏色為主色,同時具備熒光反射效果,所有進入限定區(qū)域的人員應按照規(guī)定將證件懸掛于胸前,待其離開限定區(qū)域時再將掛鏈交還邊檢機關。

引入誠信管理,與港口涉外企業(yè)簽訂誠信協(xié)議,根據(jù)各涉外企業(yè)及其人員的歷史違法違規(guī)情況、自管水平、配合邊檢工作情況,把企業(yè)的信譽分成A、B、C三個等級。根據(jù)信譽程度,對涉外企業(yè)采取不同程度的優(yōu)惠措施比如分別辦理不同效力的登輪證或進出口岸限定區(qū)域通行證,并根據(jù)各涉外企業(yè)的表現(xiàn)情況定期予以調(diào)整,促進涉外企業(yè)之間良性競爭,帶動其自覺遵守海港口岸限定區(qū)域管理的法律法規(guī),形成安全有序的口岸環(huán)境。

(四)建設海港口岸限定區(qū)域管理的“軟環(huán)境”

海港口岸限定區(qū)域管理的優(yōu)化需要有一個良好的運行環(huán)境。新形勢下,邊檢機關要把海港口岸限定區(qū)域管理與藍色經(jīng)濟區(qū)建設緊密結合,認真研究促進藍色經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的立足點和切入點,不斷提高管控效率和服務能力,不斷提升執(zhí)法地位和窗口形象,建設海港口岸限定區(qū)域管理的“軟環(huán)境”。

首先是營造大眾認同的輿論環(huán)境。邊檢機關順利開展海港口岸限定區(qū)域管理工作,需要贏得社會面的認同,可以“走出去”,通過深入涉外企業(yè)走訪、召開服務對象懇談會等形式,廣泛宣傳邊檢機關服務藍色經(jīng)濟區(qū)建設的服務措施,整合邊檢職能,采取“面對面、一對一”的形式為涉外企業(yè)排憂解難;還可以“請進來”,借助警營開放日、隨警工作日等活動載體,邀請服務對象到證件辦理、巡查監(jiān)控、卡口管理等邊檢執(zhí)勤場所參觀交流,詳細介紹邊檢機關在打擊違法犯罪、服務口岸通關方面所取得的新成效,進一步增進了相互理解。

其次是創(chuàng)造和諧規(guī)范的執(zhí)法環(huán)境。邊檢人員在執(zhí)法的過程中要嚴格遵守辦案程序規(guī)定,不隨意提高或降低處罰標準,確保公正執(zhí)法;要注意態(tài)度溫和禮貌,講究方式方法,確保文明執(zhí)法;要注意處罰與教育相結合,使相對人以觀念意識上的接受帶動日常行為上的遵守,真正發(fā)揮法律的教育調(diào)節(jié)功能。

最后是打造優(yōu)質高效的服務環(huán)境。為回應服務對象的新期待、新要求,邊檢機關應靠前服務,實現(xiàn)各類證件隨時申請、隨時審批、隨時簽發(fā)。建立碼頭警務室,實行24小時值班辦證,實現(xiàn)問題在現(xiàn)場解決、服務在現(xiàn)場享受,為企業(yè)咨詢、辦證、通關提供實惠和便利;建立“網(wǎng)上警務室”,實行網(wǎng)上業(yè)務受理、網(wǎng)上預約辦證,實現(xiàn)足不出戶即可享受服務,拓展邊檢機關服務的廣度和深度。緊緊圍繞藍色經(jīng)濟建設的發(fā)展要求,突出重點,有針對性地放寬對涉外企業(yè)的限制,打響邊檢機關的服務品牌,優(yōu)化區(qū)域投資環(huán)境,吸引更多的企業(yè)到山東沿海進行投資,為藍色經(jīng)濟的發(fā)展謀得更多機遇。

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[3]張建沖.口岸限定區(qū)域管理工作若干問題與對策[J].中國水運,2010,12:22.

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