楊清華

（福建船政交通職業(yè)學院 管理工程系，福建 福州 350007）

我國公共事務(wù)的治理正面臨社會大轉(zhuǎn)型這一大背景所帶來的挑戰(zhàn)，創(chuàng)新社會事務(wù)管理體系、實現(xiàn)我國社會管理范式的轉(zhuǎn)換已勢在必行。我國創(chuàng)新治理模式的呼聲中，協(xié)同治理這一模式倍受矚目。其實踐價值主要表現(xiàn)為兩個方面：“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性和控制權(quán)）?！保?］代表國家身份的政府與代表公民利益的公民社會之間的良性互動，將為和諧社會的構(gòu)建奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

一、協(xié)同治理：政府與公民社會實現(xiàn)雙贏的理論基礎(chǔ)

當前，社會生活方式使人們的思維方式和價值觀也隨之改變，不同利益主體的合作與參與，使社會管理日顯復(fù)雜。它已不是單憑國家或某個利益集團的力量就能夠承擔的。復(fù)雜的社會管理要求政府運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民社會的各項活動，以互動的方式，將分化的各利益集團引入可控的體制軌道之中，最終改變多元利益集團因自由競爭而導(dǎo)致的無序狀態(tài)?！斑@不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，更是在政府的社會角色及政府與公民的關(guān)系方面所進行的改革”。［2］這一切，都為當前社會管理提供了一種理論的探索和根據(jù)。

協(xié)同治理思想興起于二十世紀九十年代初的歐洲，它主張創(chuàng)造一個談判的空間，調(diào)解不同階層的利益需求和平等參與權(quán)的潛在沖突，促進社會各方利益的有效融合。協(xié)同治理并不狹隘地反映個別階層的利益，也不是簡單地反映單個利益總和的“眾利”，而是使社會各方利益得以有序地集中、傳輸、協(xié)調(diào)和組織，最終融合為公民社會的公共利益呈現(xiàn)在政府面前，政府應(yīng)當及時準確地了解并有效地做出回應(yīng)，實現(xiàn)雙方的通力合作。這樣，“可以在國家和社會之間穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾”。［3］

承上述，協(xié)同治理是現(xiàn)代社會的必然選擇，也是政府與公民社會實現(xiàn)雙贏的現(xiàn)實基礎(chǔ)。在協(xié)同治理所推行的治理方式中，政府一改原有的地位與傳統(tǒng)角色，其決策權(quán)的行使以便利公民社會為歸依。原本只屬于公民社會的認識和利益，通過協(xié)同與合作，成了公民社會與政府二者的“綜合性重疊共識”。［4］最終納入政府的決策結(jié)構(gòu)中?？梢?，協(xié)同治理，在公民參與意識的覺醒與公民社會的興起中，使政府與公民社會在多樣性的社會事務(wù)中達成一致的意見、協(xié)調(diào)的行動以及穩(wěn)定的秩序，實現(xiàn)雙贏，有著重要的理論與實踐意義。

二、協(xié)同治理的時代價值探尋

協(xié)同治理理論的先驅(qū)陳力川認為：“從協(xié)同治理的角度看，決策權(quán)不應(yīng)為某個人或某個團體所霸占，而應(yīng)當屬于所有社會活動的參與者，他們之間的關(guān)系是平等的合作伙伴，合作的領(lǐng)域可以是一個企業(yè)，一個組織，一個國家，或者是一個需要解決的公共問題。”［5］當下，柔性、透明、參與、責任、治理、雙贏等表達某些新思維的概念應(yīng)運而生，成為我們這個時代特有的詞匯。協(xié)同治理概念正是涵攝了這些新思維的一個的星座。目前，公民參與意識的覺醒以及公民社會的興起等，都為協(xié)同治理模式在中國的實施適時地提供了契機。

首先，協(xié)同治理符合當代中國社會的發(fā)展趨勢。協(xié)同治理的實施，實際上是提供了發(fā)揚民主、解決矛盾的動態(tài)平衡方式的一個廣場。在這個廣場中，公民社會中代表社會多樣性的各實體參與到公共事務(wù)的管理中來，并由此實現(xiàn)各自的利益。在活動過程中，各實體都是重要有機組成部分。他們通過積極的協(xié)作與對話，化解矛盾，整合價值觀，凝聚各方力量，激發(fā)創(chuàng)造活力，從而實現(xiàn)對社會的治理。目前，我們構(gòu)建的社會主義和諧社會是一項系統(tǒng)工程，也是一個動態(tài)發(fā)展過程。完善協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系的機制，是我們當代中國政治社會必須致力解決的重大政治課題。我們要形成的經(jīng)濟、政治、文化健康運行和發(fā)展的體制和機制，不應(yīng)當是專制的，而應(yīng)當是充分發(fā)揚民主，充分調(diào)動各個方面積極性的。

其次，協(xié)同治理有利于實現(xiàn)政府與公民社會的良性互動，化解政府與公眾的利益沖突，有效維護社會穩(wěn)定。隨著參與社會治理的多元主體的漸次涌現(xiàn)，各主體代表不同利益，也擁有不同的話語權(quán)。協(xié)同治理在政府和公民社會之間搭建了一個信息交流渠道，將公民社會的政策主張和利益訴求向政府傳達。在應(yīng)訴過程中，二者得到便捷、有效的溝通：一方面，增強了公民社會對政府政策的認同和支持，也增強了公民社會對政府的信任度，化解了政府與公眾的權(quán)力沖突。另一方面，也使公民社會明確了自身在社會治理中的應(yīng)盡責任與義務(wù)。同時，公民社會還能通過各種途徑對政府政策的制定與執(zhí)行進行監(jiān)督，促使政府規(guī)范行政行為?？梢姡瑓f(xié)同治理增加了政府工作的透明度，避免了政府部門和社會的利益沖突，是實現(xiàn)政府與公民社會和諧的雙贏的理性選擇。

再次，協(xié)同治理作為一項制度安排，為公民社會的發(fā)展提供了制度性保障?；诠裆鐣姆稚⑿院退槠诮M織、引導(dǎo)與協(xié)調(diào)公民社會的力量方面具有先天性優(yōu)勢。再者，公民社會的一些弱小群體實現(xiàn)自我整合的力量相對弱小，這也為政府的積極作為提出了現(xiàn)實期望。在協(xié)同治理模式下，政府對公民社會的控制色彩相應(yīng)減少，而引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)劃、扶持功能則相應(yīng)加強，并從制度層面界定了政府和公民社會在社會管理中的地位與作用。另一方面，協(xié)同治理也規(guī)范和引導(dǎo)著公民社會建立不同群體的理性利益整合機制，將社會矛盾納入理性有序的軌道，合理地解決，不斷實現(xiàn)各方利益的均衡發(fā)展。

社會結(jié)構(gòu)的多元化趨勢呼喚著政府治理模式做出巨大變革，協(xié)同治理模式恰好為這一變革提供了理論支撐。政府由體制內(nèi)分權(quán)向社會分權(quán)的推進，適應(yīng)了日趨復(fù)雜的社會環(huán)境，這也體現(xiàn)了政府與公民社會的一種新型關(guān)系：二者不斷通過權(quán)力調(diào)適建立起協(xié)作與競爭的互動關(guān)系，逐漸形成政府負責、社會協(xié)同的治理形態(tài)。

三、政府與公民社會實現(xiàn)雙贏的舉措

與傳統(tǒng)治理模式所體現(xiàn)的專斷性與官本位相比，協(xié)同治理所涵攝的柔性、透明、參與、責任、治理、雙贏等概念表現(xiàn)出來的反強權(quán)、反專斷，反官僚，著實成功地使人們對傳統(tǒng)的治理模式作出反思。人們基于各種原因已對傳統(tǒng)的治理模式提出了種種質(zhì)疑，可以說，“作為一種可以接受的治理模式，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)死亡”。［6］多元的社會結(jié)構(gòu)，向強權(quán)的、專斷的傳統(tǒng)政府治理提出了挑戰(zhàn)。反之，公民社會離開了政府的引導(dǎo)、控制和規(guī)范去治理各項社會事務(wù)，其結(jié)果只會適得其反。協(xié)同治理徹底否定并超越了傳統(tǒng)治理中強權(quán)、專斷以及官本位的價值觀，同時又凸現(xiàn)為現(xiàn)代社會的治理邏輯。而它的實現(xiàn)，還有賴于政府與公民社會的良性互動。

（一）協(xié)同基礎(chǔ)的建立——彼此信任

傳統(tǒng)的治理中，政府由于種種原因，極力塑造與訴諸一種絕對的權(quán)威，然而，這種權(quán)威在現(xiàn)實社會中具有極大的隨意性，且極易異化，其結(jié)果必然導(dǎo)致公民社會對政府的不信任。另一方面，我國處于起步階段的公民社會受自身認知程度、自主意識等因素制約，造成某些“不確定性以及組織運行中的效率性誤區(qū)”［7］，降低了政府對其社會治理參與效能的原有期待。這表明政府與公民社會之間尚未形成有效的溝通渠道和交流機制，二者之間的信任困境由此產(chǎn)生。眾所周知，信任能在協(xié)同者之間產(chǎn)生安全感和確認感。在社會治理中，信任水平高，合作的可能性則較大，它是協(xié)同治理的保證。當前，我國政府管理創(chuàng)新局面，增強了政府與公民社會的相互適應(yīng)性，也呼喚著相互信任關(guān)系的局面出現(xiàn)。具體來說，可從兩個方面來強化雙方的信任關(guān)系：

一是以公益精神為基礎(chǔ)實現(xiàn)社會協(xié)同愿景。隨著民主政治改革及政府職能的轉(zhuǎn)變，政府基于公共理性，以增進社會福祉，滿足公共利益來維系其政治合法性。公民社會參與治理的積極性超越了以往，各項分歧通過集體的理性反思，匯成共識，沿著公共利益的軌道運行。于是，協(xié)同治理的基礎(chǔ)——信任關(guān)系的利益橋梁得以架構(gòu)。作為一種新的利益配置方式，作為以公共利益為指導(dǎo)而在社會治理中發(fā)揮作用的一種存在，協(xié)同治理能夠有效地整合社會各方利益，實現(xiàn)各方的利益均衡與共贏。政府與公民社會的信任感因此而產(chǎn)生?？梢?，奉行利他原則的公益精神引導(dǎo)著政府與公民社會重視各方的存在與利益，雙方“對公共問題和公益的普遍、明智和各式各樣的關(guān)心，意味著人們或群體不僅對特定利益而且對‘總的’思想和主張都抱有更靈活的態(tài)度”。［8］它深化了公民社會參與治理的程度，增強了公民社會對政府治理措施的認同感和支持度，也增強了政府行政的合法性，成為政府與公民社會信任之橋梁，進而產(chǎn)生協(xié)同愿景。

二是以倫理道德為規(guī)范鞏固信任關(guān)系。帕特南認為：“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率。”［9］但是，在信任關(guān)系中，難免有例外。我們應(yīng)該加強倫理道德建設(shè)，強調(diào)協(xié)同治理各主體倫理責任的承擔，使之能夠自覺調(diào)節(jié)并規(guī)范自身行為，以鞏固彼此的信任關(guān)系。無論是政府還是公民社會，都應(yīng)增進其倫理堅定性和道德訴求。倫理道德既能使雙方在治理行為的廣度和強度提高，也能增強他們行為的理性程度，實現(xiàn)和諧社會的發(fā)展。此外，倫理道德還可培養(yǎng)個體的規(guī)范意識，促進公益精神的提升，提高社會凝聚力，有助于行為主體明確各自在協(xié)同治理中的角色，并承擔起相應(yīng)的社會責任。因此，必須積極發(fā)揮政府在倫理道德建設(shè)中的輿論導(dǎo)向作用，有效預(yù)防或矯正雙方的失范行為，提高他們的信任度，力求心理上彼此認同，減少摩擦，促進社會的和諧發(fā)展。

（二）協(xié)同環(huán)境的優(yōu)化——制度創(chuàng)新

協(xié)同治理模式雖然不可能一促而蹴，但我們必然要認識到，審慎地進行相關(guān)的制度建設(shè)，是我們要集中精力進行的工作。強化協(xié)同治理制度建設(shè)對社會的整體穩(wěn)定具有重要意義。協(xié)同制度規(guī)定著社會治理中政府與公民社會的行為方式和關(guān)聯(lián)方式，約束著各自的社會行為，并使之協(xié)同運作，從而形成社會治理的有序結(jié)構(gòu)，在一定程度上說，制度形成了社會治理的秩序和結(jié)構(gòu)。可見，協(xié)同制度是取得協(xié)同效應(yīng)的前提和基礎(chǔ)，制度到位，就能為政府與公民社會的有序運作創(chuàng)造條件，為協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。與傳統(tǒng)的治理方式相比較，協(xié)同治理將構(gòu)建適應(yīng)和諧社會的治理方式，更好地完善社會管理格局。其基于平等協(xié)作原則之上的柔性管理方式，更有利于調(diào)動公民社會的積極性、主動性與創(chuàng)造性。若要使協(xié)同治理方式順利實施，必須要對與原有治理方式相對應(yīng)的制度進行革新。制度創(chuàng)新是協(xié)同環(huán)境的可靠保障。沒有制度創(chuàng)新，多元化的協(xié)同治理將缺乏有效性和現(xiàn)實性。就我國社會治理的現(xiàn)狀而言，要優(yōu)化協(xié)同環(huán)境，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，應(yīng)當從以下幾個方面著力：

其一，完善協(xié)同治理的基本法律法規(guī)。協(xié)同治理的正常運行需要法律法規(guī)作為保障。這就需要設(shè)計一整套行之有效的協(xié)同制度，明確規(guī)定雙方的法律地位、職責權(quán)限、行動配合責任范圍、資源調(diào)配與共享機制。這樣，既為公民社會協(xié)同政府治理公共事務(wù)提供了制度空間，又增強了公民社會的自我管理能力，為創(chuàng)建和諧社會的氛圍提供了良好的法制基礎(chǔ)。

其二，保證政府與公民社會的信息資源共享。Willialnson認為，信息共享能有效緩解有限理性和制約機會主義行為。在協(xié)同治理中，公開、透明的信息傳播與認證渠道徹底清除了機會主義的溫床。因此，必須給公民社會提供充分的信息，引導(dǎo)他們理性地看待事態(tài)的發(fā)展與政府的實際作為。只有當公共事務(wù)真正處于公開、透明狀態(tài)之下，才能促成政府與公民社會之間的相互理解與良性互動，以實現(xiàn)社會治理的整體合力。

其三，建立政府與公民社會的協(xié)同機制。政府應(yīng)正視公民社會的優(yōu)勢與不足，建立一整套協(xié)同機制，形成一個制度化、常規(guī)化的框架設(shè)計來推動公民社會沿著正向有序的軌道參與社會的治理。構(gòu)建政府與公民社會強有力的協(xié)同機制，將能使雙方明確協(xié)同的目標，協(xié)作的方式，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生協(xié)同默契。

（三）協(xié)同模式的構(gòu)建——理順關(guān)系

當前，構(gòu)建社會主義和諧社會必須清醒地意識到，“要加強對社會組織的規(guī)范、引導(dǎo)，將其納入黨委和政府主導(dǎo)的社會管理體系，確保其健康有序發(fā)展，真正成為社會管理和服務(wù)的重要補充”。［10］一方面，政府在社會管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民社會的各種活動。然而，這并不意味著可以利用政治權(quán)威隨意地進行發(fā)號施令，而必須更注意與公民社會之間的協(xié)同與合作，共同致力于和諧社會的構(gòu)筑。另一方面，公民社會具有一定的社會自立性，他們希望在公共事務(wù)的治理中“協(xié)同”政府。為此，也應(yīng)努力增強其反應(yīng)社會實際需求的效能，以增進政府對其參與治理能力的認同。

要構(gòu)建協(xié)同模式，發(fā)揮多元主體的作用，不能僅僅滿足于治理中的自愿參與，倉促調(diào)配，應(yīng)該明晰治理中政府與公民社會的責任和義務(wù)，理順它們之間的關(guān)系，只有在權(quán)責分明的基礎(chǔ)上，才能整合各自的力量，產(chǎn)生協(xié)同增效，實現(xiàn)公共治理的目標。具體做法如下：

第一，加快政府職能的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的社會政治形態(tài)中，政府權(quán)力廣泛而深入地滲透到社會生活的各個領(lǐng)域和層面。然而，“政府的合法性和權(quán)威性與政府所提供的服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、效率和有效性存在著緊密的正相關(guān)關(guān)系”［11］因此，政府管理必須適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的變革，強化其對公民社會的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、規(guī)劃、服務(wù)等扶持功能，最終從一些管不了、管不好，也不該管的領(lǐng)域退出。

第二，堅實公民社會，使之具有成熟的“協(xié)同”心理。公民社會不會自動具備“協(xié)同”這一政治心理，需要強化民主結(jié)構(gòu)來推動。這就要求除了為公民社會參與治理提供必要的政治環(huán)境、政策支持以及充分的物質(zhì)技術(shù)保障以外，還應(yīng)讓渡廣闊的活動空間，使之自主地吸納社會各階層成員，有效反映并維護他們的合法利益。通過這種方式，公民社會逐步增強其“協(xié)同心理”，成為引導(dǎo)公民走向制度性參與的建設(shè)性力量，并能妥善地將各種矛盾置于體制內(nèi)部加以解決，真正成為政府與群眾之間的橋梁和紐帶。

第三，完善政府與公民社會的互相配合與監(jiān)督。一方面，政府與公民社會在公共事務(wù)的治理中應(yīng)積極配合。隨著改革的深化，公民社會承接政府外移部分的社會職能也越來越多，在維護和促進社會秩序、經(jīng)濟發(fā)展等方面也發(fā)揮著更為重要的作用。政府應(yīng)正視這一現(xiàn)實，通過多種方式規(guī)范、扶持和促進社會組織的發(fā)展，切實保障公民參與社會管理的權(quán)利，提高公民社會自我管理的能力。另一方面，建立健全一系列法規(guī)體系，規(guī)范政府與公民社會的各項管理行為、權(quán)力的行使以及運行機制，使之相互約束、相互監(jiān)督。

（四）協(xié)同運行的平衡——靈活性與適度性

政府職能的部分外移與公民社會意識的覺醒使政府的地位和傳統(tǒng)角色發(fā)生了根本的變革，政府是社會管理中的主導(dǎo)力量，而公民社會也在社會治理中發(fā)揮著重要作用。因此，我們要針對雙方的角色和地位特點，對各自的治理行為進行適當?shù)恼{(diào)控，使協(xié)同運行呈現(xiàn)靈活性與適度性的和諧。

首先，堅持協(xié)同模式的靈活性。協(xié)同治理并不是單一的治理模式，政府與公民社會之間的協(xié)同也沒有相同的、固定的實施模式。實際上，協(xié)同治理是一個治理策略系列，在研究和實踐中不斷創(chuàng)造著眾多新的模式。在實際的治理過程中可根據(jù)實際需要加以選擇。再者，公民社會究竟能在協(xié)同中發(fā)揮多大的作用，在某種程度上是一種選擇，可以根據(jù)具體事務(wù)的需要靈活調(diào)適。堅持協(xié)同模式的靈活性并不會導(dǎo)致協(xié)同局面含混不清。一方面，雙方共同合作，對各種社會信息與資源進行完整的分析和集成，為各自的協(xié)作活動提供依據(jù)和便利。不同的社會情境促使雙方自覺選擇與之相適應(yīng)的協(xié)同模式。另一方面，法律、知識與理性等要素影響雙方形成規(guī)范的性質(zhì)和方向，從而規(guī)制著各自的社會管理行為。

其次，強化政府監(jiān)管的力度。協(xié)同治理需要在政策制定、實施、評價和反思的全過程中進行協(xié)調(diào)，建設(shè)性地處理社會個體之間的差異，作出協(xié)同決策，實施協(xié)同行為。這一過程要求政府給予公民社會處理事務(wù)的相對空間。公民社會在管理公共事務(wù)的過程中，政府應(yīng)不斷地借助各種法規(guī)、建議等工具進行適度的調(diào)適，以協(xié)調(diào)雙方的協(xié)作關(guān)系，尤其在雙方出現(xiàn)分歧時，這種調(diào)適尤為必要。政府強化對公民社會的監(jiān)管，使之在處理社會事務(wù)時能沿著正確的軌道與政府協(xié)同運行，也有利于提高公民社會處理公共事務(wù)的能力。

最后，實現(xiàn)靈活性與適度性的綜合平衡。靈活性意在改變政府“事必親躬”的局面，真正地把一部分職能交給社會協(xié)助處理，說到底是要求政府在社會管理中發(fā)揮公民社會“協(xié)同”的作用。而所謂的適度性實際上是一種引導(dǎo)，是一種“提升”。政府應(yīng)充分尊重公民社會意見，將其提升到維護和諧大局的層面上來對待。我們可以靈活性與適度性為導(dǎo)向，將協(xié)同的平衡定義為互動過程中政府和公民社會關(guān)于治理態(tài)度、價值觀的一致性程度。要想實現(xiàn)雙贏共治的局面，應(yīng)在協(xié)同運行中實現(xiàn)靈活性與適度性的平衡。

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