王筱安

（南京工業(yè)大學(xué) 行政管理系， 江蘇 南京 211816）

公民參與公共政策過(guò)程，既是公民表達(dá)個(gè)人偏好實(shí)現(xiàn)自我利益的重要渠道，也是公民自我意識(shí)覺(jué)醒的重要標(biāo)志，既是確保公共政策公共價(jià)值的本質(zhì)要求，也是彌補(bǔ)公共政策信息不足的重要手段。公共政策過(guò)程中的公民參與，“就是公民直接參與到關(guān)系到他們自己切身利益的政府即行政機(jī)關(guān)制定公共政策的過(guò)程中去，使他們能夠通過(guò)各種有效的途徑，充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，形成合意，對(duì)政府公共決策產(chǎn)生積極而有效的影響?！盵1]在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)程中，我國(guó)政府治理模式正處于由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的階段，走向善治，成為當(dāng)代中國(guó)行政管理體制改革的一種必然趨勢(shì)，而善治的主要表現(xiàn)，就是建立一個(gè)公共政策過(guò)程中政府與公民之間有效互動(dòng)機(jī)制。推進(jìn)積極、有序的公民參與公共政策過(guò)程，不僅符合廣大人民群眾的利益與訴求，還有利于社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

一、公民參與公共政策過(guò)程的價(jià)值所在

公民參與公共政策過(guò)程是公民、國(guó)家和社會(huì)三者良性互動(dòng)的形式，既是政治制度完善的需要，也是政治制度完善的結(jié)果。公民參與不應(yīng)該只是一個(gè)象征民主的符號(hào)，而應(yīng)該是受到制度保護(hù)的有效機(jī)制?！罢嬲拿裰鳎枰ㄟ^(guò)公民不斷的參與，方能領(lǐng)略什么是民主，在心理上融匯和建立民主，在行為上獲取民主辦事的技巧和方法，這樣才能保證社會(huì)運(yùn)作是真正由人民主宰?！盵2]（P34）公民絕不僅僅是政府提供的公共服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者，而且是公共政策的主動(dòng)參與者。公民參與公共政策過(guò)程，體現(xiàn)國(guó)家與公民社會(huì)之間政治關(guān)系的本質(zhì)，使社會(huì)與國(guó)家在相互依存中而不是相互對(duì)抗中達(dá)到相對(duì)平衡、良性互動(dòng)及雙贏的善治境界，確保公共政策的謀求公共利益最大化和促進(jìn)社會(huì)公正的應(yīng)然價(jià)值取向，其最大的政治功能和價(jià)值“在于通過(guò)影響政府的行政和決策，使國(guó)家政治體系的運(yùn)作避免或減少對(duì)‘公意’的偏離”，[3]“核心價(jià)值是理性、和諧、正義、民主?！盵4]公民參與公共政策過(guò)程，是公民或公民團(tuán)體試圖影響和推動(dòng)政治系統(tǒng)決策過(guò)程的活動(dòng)，是一種自下而上的政治行為，也是一種有序、理性、自主和適度的行為，其目的在于影響或改變政府決策。一般來(lái)說(shuō)，公民參與可分為積極的公民參與、消極的公民參與以及政治冷漠。任何一種參與形式，反映的都是公民對(duì)政府的信任度及其公共政策價(jià)值的考量。積極的公民參與對(duì)政府來(lái)說(shuō)，不是至高無(wú)上權(quán)威的喪失，也不是民主機(jī)制過(guò)分開(kāi)放，而是公民與社會(huì)依附統(tǒng)一，增加其政府統(tǒng)治和治理的合法性，推動(dòng)其政府公共政策的執(zhí)行價(jià)值，促進(jìn)一個(gè)相對(duì)和諧、美好的公民社會(huì)的構(gòu)建。相反，消極的公民參與以及公民的政治冷漠對(duì)政府來(lái)說(shuō)，不是合乎理性的無(wú)知，也不是高高掛起的自我保護(hù)，而是公民與社會(huì)依附分離，蘊(yùn)藏其政府統(tǒng)治和治理的合法性危機(jī)，阻礙其政府公共政策運(yùn)行價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，喪失一種多元化共存、融合的生態(tài)社會(huì)的構(gòu)建。

政府的公共政策合法性來(lái)自于公民的認(rèn)同，而認(rèn)同的基礎(chǔ)是政府公共政策的公共利益取向。公民參與公共政策過(guò)程，最基本的動(dòng)機(jī)因素也是利益，實(shí)實(shí)在在的物質(zhì)利益以及與物質(zhì)利益相關(guān)聯(lián)的精神利益。沒(méi)有利益的驅(qū)動(dòng)，也就沒(méi)有一定的公共政策，也就沒(méi)有相應(yīng)政策結(jié)構(gòu)下的個(gè)人行為?！懊總€(gè)公民都想通過(guò)政治參與來(lái)主張和實(shí)現(xiàn)其利益，事實(shí)上，他們也是能夠得到或部分得到相應(yīng)的滿足為限度的?！盵5]（P184）公共政策實(shí)現(xiàn)公共利益的能力和程度，是判斷和評(píng)價(jià)政府及其政策合法性的基本標(biāo)準(zhǔn)。就合法性而言，公共政策服務(wù)對(duì)象——公民，既是權(quán)利的主體，也是義務(wù)的主體，即公民參與公共政策過(guò)程既是享用權(quán)利也是履行義務(wù)，使自身的利益愿望得以實(shí)現(xiàn)。就公共政策合法性而言，公共政策絕不僅僅表現(xiàn)為政治精英的拍板，還必須允許和支持公民表達(dá)自己的利益訴求，使公民有效參與公共政策過(guò)程。公民參與公共政策過(guò)程面臨著公共利益與政府利益之間的價(jià)值選擇困境。這些困境是妨礙各種制度安排發(fā)揮效能的主要因素，導(dǎo)致公民被排斥于政策制定過(guò)程之外?！斑x民之所以對(duì)政治參與失去興趣，與其性格和思想關(guān)系不大，而是被制度排斥參與之外。”[6]而中國(guó)特殊的政治環(huán)境決定了公民參與公共政策過(guò)程是由政府自身進(jìn)行利益表達(dá)，政治動(dòng)力構(gòu)成了公共政策形成的客觀環(huán)境。如果公民通過(guò)正常的途徑無(wú)法表達(dá)自己的利益訴求時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致一些非常態(tài)的參與事件的發(fā)生，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

政府的公共權(quán)力運(yùn)作主要是通過(guò)公共政策化來(lái)適應(yīng)社會(huì)的基本要求。政府的公共權(quán)力的行使必然演變?yōu)橹贫ê蛨?zhí)行公共政策的活動(dòng)。公共政策無(wú)可置疑地是政府治理的一個(gè)基本的和主要的手段和工具。政府工具的選擇也就是公共政策的選擇。政府與公民就公共政策過(guò)程形成的一種相對(duì)和諧的新型關(guān)系，其實(shí)反映的是一種國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的過(guò)程，也是一種治理模式轉(zhuǎn)化后還政于民的過(guò)程。公共政策輸入、輸出系統(tǒng)是整個(gè)政治系統(tǒng)不可分割的一部分，基于事實(shí)基礎(chǔ)上的公共政策輸入，有序參與的公民回歸理性，審視公共政策的利益，其輸出終端收獲的是科學(xué)、民主、和諧的政治生態(tài)環(huán)境。事實(shí)上，公民有序參與，能夠有效地改善信息傳遞過(guò)程的失真現(xiàn)象，了解到最真實(shí)、最廣泛的民意。社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為公共政策問(wèn)題是政府決策的第一步，也是最為關(guān)鍵的一步。在政府治理過(guò)程中，不可避免會(huì)遇到各種各樣的干擾因素，如何提高政府的公信力和公共政策的執(zhí)行力是不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而“界定公共政策的執(zhí)行力主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互制約。”[7](P32)公民參與公共政策過(guò)程，也是公民與政府利益的博弈過(guò)程。公共政策體現(xiàn)了公民的意見(jiàn)、要求和主張，讓公民利益在公共政策中得以實(shí)現(xiàn)或部分實(shí)現(xiàn)，贏得更多公民的支持，這是公共政策質(zhì)量的基礎(chǔ)。中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府考慮更多的是應(yīng)對(duì)治理環(huán)境變化而對(duì)職能和任務(wù)作出及時(shí)變革，在重視和發(fā)揮政治權(quán)力的同時(shí)，更多的注意力應(yīng)放在審視政治結(jié)構(gòu)環(huán)境完善、利益資源支配狀態(tài)以及公共政策執(zhí)行效果，最大限度地追求公共政策的質(zhì)量和執(zhí)行力上。

二、公民參與公共政策過(guò)程的影響因素

隨著民主化進(jìn)程加快，當(dāng)代中國(guó)所處的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生巨大變化，政府公共政策過(guò)程中的公民參與已經(jīng)成為引人注目的社會(huì)政治現(xiàn)象。公民參與公共政策過(guò)程，由于歷史或現(xiàn)實(shí)、主觀或客觀、經(jīng)濟(jì)或政治、社會(huì)或文化的原因，面臨著諸多影響因素，在一定程度上阻滯中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展和政治文化的建設(shè)。

（一）傳統(tǒng)的公民文化

眾所周知，中國(guó)五千多年的傳統(tǒng)文化累積了許多落后的思想觀念，如“官本位”思想、“草民”意識(shí)、“義務(wù)本位”觀念，形成了臣民的政治文化氛圍，導(dǎo)致公民權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)、參與意識(shí)以及公民文化缺失，缺乏明確的政治角色意識(shí)，成為制約我國(guó)公民參與的重要因素。羅伯特·D.帕特南認(rèn)為，社會(huì)環(huán)境和歷史深刻地影響著制度的有效性?！耙粋€(gè)地區(qū)的歷史土壤肥沃，那里的人從傳統(tǒng)中汲取的營(yíng)養(yǎng)就越多；而如果歷史的養(yǎng)分貧瘠，新的制度就會(huì)受挫?！盵8](P214)長(zhǎng)期的壓制的、服從的傳統(tǒng)文化，使得公民對(duì)于政治體制不敢有任何要求，只能被動(dòng)接受統(tǒng)治者的決定與命令，壓制了公民參與的積極性，打擊了公民參與的熱情，公民自身的利益難以得到表達(dá)與實(shí)現(xiàn)。對(duì)于每個(gè)公民而言，無(wú)論受益還是受損，或者需要不需要，都必須接受政府所提供的服務(wù)，政府沒(méi)有必要與公民進(jìn)行協(xié)商與溝通，所有一切說(shuō)明了特有的公民文化在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的真實(shí)反映。

伴隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)公民文化也由臣民的政治文化向參與的政治文化轉(zhuǎn)換，根深蒂固的“臣民”思想依然嚴(yán)重，政府公共政策過(guò)程中缺乏真正的公民參與，已經(jīng)導(dǎo)致負(fù)面的影響和消極的后果。根據(jù)2011年6月份對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公民政治參與狀況調(diào)查的問(wèn)卷顯示：當(dāng)政府向社會(huì)征求對(duì)政府決策的意見(jiàn)和建議時(shí)，關(guān)心且偶爾參與、關(guān)心但不參與以及不關(guān)心也不參與的人群高達(dá)66.91%；而在現(xiàn)實(shí)生活中參加過(guò)哪種形式的政治活動(dòng)，除了50.14%的人群作為選民政治參加選舉投票以外，只有0.86%的人群以其他方式來(lái)參加政治活動(dòng)。事實(shí)說(shuō)明，我國(guó)傳統(tǒng)的公民文化的改變是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，唯有形成參與的政治文化，才能從思想層次改變我國(guó)公共參與的現(xiàn)狀與困境。培養(yǎng)公民參與的政治文化，著手解決的首要問(wèn)題就是公民對(duì)政治的認(rèn)知、情感和態(tài)度的問(wèn)題。唯有積極的意識(shí)與態(tài)度，才能形成參與的政治信仰與感情，才能不斷推進(jìn)政治文化的建設(shè)。

（二）缺失的參與機(jī)制

“制度問(wèn)題是帶有根本性、全局性的問(wèn)題?！盵9](P39)我國(guó)公民的參與公共政策的機(jī)制主要包括參與的實(shí)現(xiàn)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制等。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)建立了一系列公民參與公共政策的制度，為我國(guó)公民參與公共政策提供了根本保證?！肮駞⑴c的積極性的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)制度設(shè)立的速度，從而形成了我國(guó)行政發(fā)展過(guò)程中的瓶頸。”[10]事實(shí)上，我國(guó)法律對(duì)公民參與公共政策的規(guī)定大多是任意性而非強(qiáng)制性的。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《2011年中國(guó)政府透明度報(bào)告》，對(duì)各級(jí)政府的整體透明度打出了分?jǐn)?shù)。按照百分制，只有約1/3的省和直轄市政府，以及約一成的國(guó)家部委得分達(dá)到了60分。由此可見(jiàn)，我國(guó)政策的決定權(quán)僅局限于政府，公民參與對(duì)于政策的影響力幾乎可以忽視。雖然我國(guó)有眾多公民參與公共政策渠道，因參與機(jī)制不完善，真正的參與往往沒(méi)有落實(shí)到實(shí)處。這種狀態(tài)也會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府公告政策的不理解、不支持，甚至是反對(duì)，從而影響公共政策的效率與質(zhì)量。

此外，我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的單向性的、自上而下的權(quán)利結(jié)構(gòu)也是制約公民參與公共政策的現(xiàn)實(shí)原因之一。政府權(quán)力高度集中，雖規(guī)定了公民參與的權(quán)利，然而對(duì)于具體的方式、方法、程序、手段，根本沒(méi)有具體的法律予以保障。公民一直處于持久的弱勢(shì)地位，造成了地位的不平等、關(guān)系的失衡。因此，構(gòu)建公民與政府良性互動(dòng)、相互信任機(jī)制是一個(gè)當(dāng)代政府必須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。政府唯有著眼于治理環(huán)境，避免行政權(quán)力的強(qiáng)力處理，有效地建立起平等的對(duì)話溝通機(jī)制，才能使公民獲得信任，才能使公民有序參與公共政策過(guò)程，才能推進(jìn)和諧社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

（三）有限的參與能力

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的參與意識(shí)日漸增強(qiáng)，參與熱情也有所提高。然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動(dòng)與有效的公共管理過(guò)程有機(jī)平衡或結(jié)合起來(lái)，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過(guò)程中來(lái)，在公共政策制定與執(zhí)行中引導(dǎo)積極、有效的公民參與。[7](P3)要實(shí)現(xiàn)積極有效的公民參與，公民自身就必須具備參與的意愿與能力，具備普遍參與的政治文化素養(yǎng)。“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字，不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)，傳聞偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治?！盵11](P200)據(jù)我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)具有大學(xué)文化程度人群占人口比重僅為8.93%，而絕對(duì)文盲人數(shù)依然達(dá)5466萬(wàn)人之多，說(shuō)明我國(guó)的公民素質(zhì)還處于比較低的水平，時(shí)刻考驗(yàn)著政府的善治能力。

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，公共政策的專業(yè)性、科學(xué)性要求也越來(lái)越高，對(duì)于公民的參與能力也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。從公共政策的發(fā)展來(lái)看，公共政策在制定、執(zhí)行、反饋、評(píng)估階段越來(lái)越強(qiáng)調(diào)專業(yè)性與技術(shù)性，公共政策問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜化與困難化。公民在必需具備普遍的科學(xué)文化知識(shí)的同時(shí)，也需要一定的專業(yè)知識(shí)與技能?！爸R(shí)的累積和增加，有利于增強(qiáng)公民的義務(wù)觀念，培養(yǎng)公民的政治競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、興趣和責(zé)任感。同時(shí)，知識(shí)修養(yǎng)提高也有利于培養(yǎng)公民自信、自制和表達(dá)思想的能力。”[12]唯有公民自身知識(shí)的增加、能力的不斷提高，才能真正融入到政府公共政策過(guò)程中，了解政策制定中的知識(shí)和常識(shí)，理解政府制定公共政策過(guò)程的方式及價(jià)值取向，維護(hù)自身的合法利益與權(quán)限。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，過(guò)度的公民參與，會(huì)增加行政的成本、降低行政效率、阻礙改革與創(chuàng)新。因此，如何把握公民參與度也是政府切實(shí)需要解決的一項(xiàng)重大課題。

三、公民參與公共政策過(guò)程的戰(zhàn)略目標(biāo)

當(dāng)代中國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ǔ潭壬蠜Q定政府公共政策過(guò)程選擇的方向和價(jià)值，并由此促進(jìn)政府公共政策過(guò)程中的公民參與的蓬勃發(fā)展。也就是說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)公共政策過(guò)程中公民參與的發(fā)展，是政府適應(yīng)外部環(huán)境的變化，根據(jù)自身科學(xué)發(fā)展的需要，增加其能力、效率和活力而做出的一種積極回應(yīng)和戰(zhàn)略選擇。

（一）培育公民參與型政治文化

公民參與作為一種政治行為，必然受到政治文化影響。任何“特色”的政治文化在公民參與公共政策過(guò)程中的作用都不遜于政治制度本身。從某種意義上講，政治文化在政治現(xiàn)代化中的作用甚至比政治制度更為重要。沒(méi)有新的政治文化，就沒(méi)有新的政治制度。沒(méi)有公民型、參與型的政治文化，公民參與公共政策的制度就毫無(wú)效力可言。政治文化是一個(gè)具有自組織能力的巨大的系統(tǒng)，其主要依靠?jī)?nèi)部自發(fā)生成的秩序得以維持。[13]惟有通過(guò)政府的積極引導(dǎo)、培育、支持，才可能實(shí)現(xiàn)政治文化的構(gòu)筑。政府的引導(dǎo)主要包括培育公民的主體意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)等，從而形成公民參與的政治文化。公民參與型政治文化是公民主體意識(shí)覺(jué)醒的產(chǎn)物，也是政府行為走向規(guī)范化的產(chǎn)物。在現(xiàn)代社會(huì)，民主政治的重要標(biāo)志就是政府是否能夠使各種社會(huì)利益和要求在公共政策過(guò)程中得以充分地表達(dá)?！懊裰鳑Q定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員的參與決策?！盵14](P12)通過(guò)參與，公民了解到自己的權(quán)利與義務(wù)，更加關(guān)心與自己切身利益相關(guān)的政策的制定、執(zhí)行，提高了自己的民主意識(shí)與民主能力。當(dāng)整個(gè)社會(huì)的政治文化向著良性方向發(fā)展的時(shí)候，公民社會(huì)的建立才指日可待。所謂“公民社會(huì)”，指的是“國(guó)家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織?！盵15](P190)公民參與發(fā)展了，必然會(huì)推動(dòng)非政府組織、公民志愿性組織、社區(qū)組織的成長(zhǎng)，而這些對(duì)于公民社會(huì)的建立則是大有裨益的。公民社會(huì)是現(xiàn)代民主發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)務(wù)之急，我國(guó)要建設(shè)社會(huì)主義民主政治，必須發(fā)展適合于建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的社會(huì)基礎(chǔ)，即中國(guó)特色社會(huì)主義的公民社會(huì)。

我國(guó)處于社會(huì)整體性轉(zhuǎn)型階段，反映到公共政策過(guò)程的政治文化上就是呈現(xiàn)出不同性質(zhì)的公共政策文化并存的特點(diǎn)。一方面參與型政治文化在應(yīng)對(duì)政府公共政策過(guò)程的變化作出自身的變革與調(diào)整，另一方面舊的政治文化依舊頑固地存在，嚴(yán)重阻礙著公共政策體制的變革。無(wú)論政治文化的專制性、封閉性，還是政治文化的民主性、開(kāi)放性，不僅僅是公共政策價(jià)值取向的博弈，更是公共政策動(dòng)力機(jī)制的博弈。這樣的博弈，抑或是這樣的陣痛，是政治文化轉(zhuǎn)型過(guò)程中在公共政策文化上得到最真實(shí)的反映。從政府的治理角度來(lái)看，發(fā)展以公民文化為核心的政治文化是政府實(shí)現(xiàn)善政的理性基礎(chǔ)，也是政府治理模式轉(zhuǎn)變的倫理?xiàng)l件。公民政治文化的落后，是制約和影響公共政策過(guò)程中公民參與能力的重要因素。而公民政治文化的構(gòu)筑是提高公共政策過(guò)程中公民參與能力的重要途徑。只有建立在公民政治文化的構(gòu)筑基礎(chǔ)上，才能提高公共政策過(guò)程中公民參與的理性程度，約束非理性的情緒參與。公民的意愿、主張、要求，通過(guò)積極有效的參與形式向政府反映，政府對(duì)其合理利益要求進(jìn)行滿足，內(nèi)在地推動(dòng)公民參與公共政策的發(fā)展，發(fā)揮公共政策的監(jiān)督制約作用。另外，公民政治文化的構(gòu)筑，也不是一朝一夕的事情，需要一個(gè)長(zhǎng)期的積累過(guò)程，主要通過(guò)實(shí)施公民教育和踐行公民參與活動(dòng)實(shí)現(xiàn)。

（二）構(gòu)建公民參與型的制度體系

所謂制度，指的是穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式。“制度化是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程?！盵16](P128)我國(guó)現(xiàn)階段構(gòu)建公民參與的制度體系，主要包括選舉、監(jiān)督、聽(tīng)證、回應(yīng)機(jī)制等。一般而言，公民參與的深度和廣度，基于國(guó)家相關(guān)制度的供給以及國(guó)家提供的制度法律能夠得到公民的尊重與遵守。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)威性與公民自覺(jué)性是保持公民有序參與公共政策過(guò)程的兩個(gè)核心要素。一個(gè)國(guó)家公民參與制度建設(shè)是國(guó)家不斷進(jìn)行制度供給，公民參與能力不斷提升的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

誠(chéng)然，當(dāng)代中國(guó)公共政策過(guò)程中的公民參與狀況與公民參與能力密切相關(guān)，但體制和制度環(huán)境集中體現(xiàn)了公民的政治地位以及公民參與公共政策的相應(yīng)權(quán)利保障。從公民角度來(lái)看，參與公共政策過(guò)程的制度化建設(shè)，有利于訴求的表達(dá)、利益的保護(hù)以及權(quán)益的保證，但無(wú)論何種活動(dòng)都是認(rèn)同現(xiàn)有政治制度的前提下的一種依法、理性、自主和適度的意愿行為。從政府角度來(lái)看，公民參與制度體系的構(gòu)建，最初并不在法律文本之中，往往考慮的是法律的來(lái)源以及依法的參與行為和有序的參與行為?！叭绻贫炔蛔悖瑪U(kuò)大政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。”[17]目前，公民的參與權(quán)被看作人民主權(quán)的最主要的實(shí)現(xiàn)形式和民主政治的根本標(biāo)志，并且在現(xiàn)行憲法中得到鮮明的體現(xiàn)，但目前在保障公民參與的權(quán)利體系上存在嚴(yán)重缺陷。一般來(lái)說(shuō)，公共政策過(guò)程中的公民參與權(quán)利主要包括公民的知情權(quán)、公民的參與權(quán)和公民的監(jiān)督權(quán)。由于制度化和程序化程度較低，多是任意性規(guī)定而非強(qiáng)制性規(guī)定。只有實(shí)現(xiàn)了公民參與權(quán)利，使其獲得了制度化和程序化的保障，才能實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)治理模式向服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變，才能實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)以及政府與公民的合作治理。許多地方政府推出了一系列措施保障公民在公共政策過(guò)程中的參與，如2007年廣州市的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》、2010年江蘇省泰州市信訪局的變上訪為下訪工作機(jī)制等。實(shí)現(xiàn)政府公共政策過(guò)程中公民參與的制度化，要對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)一步完善、整合和創(chuàng)新。聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、決策咨詢制度、程序制度、政務(wù)公開(kāi)制度、監(jiān)督制度、問(wèn)責(zé)制度等制度創(chuàng)新，是為實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策過(guò)程提供制度上的保證，“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過(guò)程。”[14](P15)因此，充分的制度保障，優(yōu)化的體制安排，合理的技術(shù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)與我國(guó)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平相適應(yīng)的公民參與，是實(shí)現(xiàn)公共政策朝著符合社會(huì)整體利益的方向良性發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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