曾祥華，張 晟

（1.江南大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 無錫 214122；2.江南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 江蘇 無錫 214122）

太湖是我國的第二大淡水湖，從古至今一直被太湖流域地區(qū)的人民稱為“母親湖”。太湖流域是我國著名的“魚米之鄉(xiāng)”，它位于我國第一大都市經(jīng)濟圈——長三角都市經(jīng)濟圈的核心區(qū)域，地理位置和經(jīng)濟價值都極為重要。但是，長期以來，由于太湖流域經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，相關(guān)企業(yè)的加速擴張以及工業(yè)化、城市化進程的不斷推進，太湖流域的生態(tài)環(huán)境破壞問題已經(jīng)非常嚴重，尤其是2007年發(fā)生的太湖藍藻事件，更是凸顯了太湖流域地區(qū)生態(tài)之脆弱。應(yīng)該看到，我國各級政府都高度重視太湖流域環(huán)保，尤其是近年來，太湖流域環(huán)保問題更是引起了全社會的廣泛關(guān)注。冰凍三尺非一日之寒，太湖流域環(huán)保問題背后凸顯了該地區(qū)長期發(fā)展過程中的市場失靈和政府職能缺失等問題。

一、太湖流域環(huán)保中發(fā)揮政府職能的理論依據(jù)：市場失靈

眾所周知，太湖流域地區(qū)是我國市場經(jīng)濟發(fā)展最為發(fā)達、最為成熟的地區(qū)之一，但是，市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展和加速擴張也為市場失靈問題的出現(xiàn)和發(fā)展提供了土壤?！啊袌鍪ъ`’是指市場機制不能或難以實現(xiàn)資源的有效配置，從而給經(jīng)濟和社會生活帶來不利影響?！盵1]（P128-130）研究太湖流域環(huán)保中的市場失靈問題，就要著力探討太湖流域環(huán)保的公共物品性質(zhì)以及太湖流域相關(guān)企業(yè)的消極外部性問題。

（一）太湖流域環(huán)保具有公共物品性質(zhì)

與私人物品相反，公共物品面向整個社會，它不具備明晰的產(chǎn)權(quán)，也沒有消費排他性，任何人都可以享用它。“公共物品通常還具有規(guī)模效益特別大、積極的外部性、初始投資量巨大等一些特征。正是由于這些特征，所以典型的市場行為主體一般不愿意向社會提供這些產(chǎn)品，而這些物品又往往關(guān)系到國計民生，因此，要求政府承擔起公共物品的供給責(zé)任。”[1](P128-130)環(huán)境保護事關(guān)我國國家和社會的整體發(fā)展，是一項功在當代、利在千秋的系統(tǒng)工程，因此，環(huán)境保護，包括太湖流域環(huán)保毫無疑問屬于公共物品范疇，具備公共物品性質(zhì)。如上文所述，公共物品具有投資量大、收益小、積極外部性等鮮明的特征，因而一般的市場主體如企業(yè)從其“理性經(jīng)濟人”角度出發(fā)都不太愿意對包括太湖流域環(huán)保在內(nèi)的公共物品進行大量的、主動的投資。這樣一來，太湖流域環(huán)保問題就很難通過市場機制的自發(fā)作用來解決，而是要求由政府來主導(dǎo)這一問題的解決，政府干預(yù)、政府主導(dǎo)必然離不開政府職能的發(fā)揮。

（二）太湖流域相關(guān)企業(yè)的消極外部性問題

“外部性是指市場行為主體的商業(yè)活動對其他主體、消費者、社會整體造成的消極或者積極的影響。”[1]（P128-130）出于其“理性經(jīng)濟人”的考慮，企業(yè)在進行生產(chǎn)和服務(wù)決策時一般只會從效益和收益最大化的角度出發(fā)，對其社會影響、環(huán)境影響則考慮甚少。因此，企業(yè)的生產(chǎn)和服務(wù)行為非常容易對社會、對環(huán)境帶來巨大的消極外部性，這一現(xiàn)象在太湖流域環(huán)保中充分地體現(xiàn)出來。作為一名在太湖沿岸城市生活多年的普通市民，曾幾何時，筆者親自見證了太湖流域地區(qū)各類生產(chǎn)型、服務(wù)型企業(yè)的高速擴張，大大小小的印刷造紙廠、船菜酒店、漁業(yè)養(yǎng)殖場等密集地分布于太湖流域地區(qū)，對太湖流域的環(huán)境造成了非常嚴重的破壞，并最終釀成了2007年震驚全國的太湖藍藻事件。觸目驚心的事實告訴我們，太湖流域相關(guān)企業(yè)的消極外部性問題將對社會、對環(huán)境造成嚴重的影響，這就要求政府進行適當?shù)母深A(yù)，發(fā)揮政府職能，增加積極外部性。

二、太湖流域環(huán)保中政府職能缺失的成因

（一）各方政府管理機構(gòu)職權(quán)分散

我國各級政府十分重視太湖流域環(huán)保，從國家層面到省級人民政府層面，再到太湖流域地區(qū)的市縣級人民政府，都設(shè)有相關(guān)的管理機構(gòu)來負責(zé)太湖流域環(huán)保。值得一提的是，2011年9月，國務(wù)院總理溫家寶簽署了我國第一部流域行政法規(guī)《太湖流域管理條例》，這標志著中央政府在太湖流域環(huán)保問題上的堅定決心。但是，長期以來，太湖流域環(huán)保中各方政府管理機構(gòu)職權(quán)分散、各自為政的狀況始終沒有得到根本解決。舉個例子，目前太湖流域環(huán)保中履行主要職能的應(yīng)該是國家水利部在太湖流域的派出機構(gòu)——太湖流域管理局，但同時，太湖流域相關(guān)城市如無錫、蘇州等又都設(shè)有太湖水污染防治辦公室，這其中的職權(quán)如何分配、又如何實現(xiàn)職能互補和配合是一個很大的問題。就目前的情況而言，太湖流域環(huán)保中各方政府管理機構(gòu)職權(quán)分散帶來的直接后果就是“多龍治水、無人負責(zé)”，難以形成有效的管理合力。

（二）民間與政府嚴重缺乏良性互動

筆者認為，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段必然會帶來公民社會的發(fā)展，而公民社會發(fā)展的一大特征就是各種社會力量與政府的良性互動。太湖流域地區(qū)地處我國經(jīng)濟社會發(fā)達的長三角地區(qū)，多年來，各種新聞媒體和民間環(huán)保力量為太湖流域環(huán)保作出了不可磨滅的貢獻，可謂是太湖流域環(huán)保的“無名英雄”。但是，客觀地說，在太湖流域環(huán)保中，新聞媒體和民間環(huán)保力量的參與程度和發(fā)揮作用的能力仍然是遠遠不夠的。一直以來，我國政府都傾向于依靠政府自身的力量來解決太湖流域環(huán)保問題?？v觀太湖流域環(huán)保的推進過程以及2007年的太湖藍藻事件不難看出，我們的新聞媒體雖然表現(xiàn)非常積極，也很負責(zé)任，但其參與力度還是比較微弱的，民間環(huán)保力量的社會功能則更是發(fā)揮甚少，仍處于發(fā)育不健全狀態(tài)。這樣一來，新聞媒體和民間環(huán)保力量與政府管理機構(gòu)之間就缺乏一種良性互動，從而政府管理機構(gòu)也就失去了很大一部分壓力、動力和結(jié)構(gòu)性張力，以致于太湖流域環(huán)保中屢屢出現(xiàn)政府職能的缺失。

（三）管理理念有問題

長期以來，我國許多地方政府都一直存在著“重政績、輕服務(wù)”的問題。這些地方政府過度追求本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，謀求政績，卻輕視政府自身的社會管理職能，疏于提供社會公共服務(wù)，這種情況在太湖流域地區(qū)地方政府身上也非常明顯地體現(xiàn)了出來。上文所述太湖流域地區(qū)各類生產(chǎn)型、服務(wù)型企業(yè)的高速擴張以及這些企業(yè)對太湖流域生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞在一定程度上正是地方政府這種錯誤管理理念和管理思路帶來的嚴重后果。出于對經(jīng)濟效益和政績的追求，太湖流域地區(qū)許多地方政府將政府的社會管理職能置于次要位置，對各種污染型企業(yè)不加限制、疏于管理，在這樣的背景下，太湖流域環(huán)保中屢屢出現(xiàn)政府職能缺失也就成了一種必然現(xiàn)象。

三、太湖流域環(huán)保中發(fā)揮政府職能的對策初探

（一）建立職能相對獨立的管理機構(gòu)

如上文所述，目前在太湖流域環(huán)保中履行主要職能的是太湖流域管理局，太湖流域管理局是一個隸屬于水利部的行政機構(gòu)，缺乏獨立性和專業(yè)化，其管理職能、運行模式已無法滿足太湖流域環(huán)保的現(xiàn)實需要。鑒于這一嚴重弊端，有必要“將太湖流域的產(chǎn)權(quán)授予新成立的太湖管理機構(gòu)，由其以企業(yè)化的手段運營，可以對水、環(huán)境產(chǎn)權(quán)進行交易。這樣就可以避免‘公用地’悲劇，克服‘搭便車’和機會主義，減少資源使用中的外部性。因為利益的關(guān)系，該機構(gòu)必然會對太湖環(huán)境污染進行有效的監(jiān)督和追究。當然，在賦予其權(quán)利和權(quán)力的同時，也應(yīng)規(guī)定其責(zé)任，那就是太湖環(huán)境的逐步改善?！盵2]未來的太湖流域管理機構(gòu)不僅要實現(xiàn)管理職能的整合和獨立，還要實現(xiàn)管理職能的專業(yè)化，以真正提升在太湖流域環(huán)保中的管理水平和管理效力。因此，我們提議，將太湖流域相關(guān)城市下設(shè)的太湖水污染防治辦公室統(tǒng)一整合為未來太湖流域管理機構(gòu)的派出機構(gòu)，同時將管理職能上收，由未來的太湖流域管理機構(gòu)負責(zé)管理職能的使用和分配，真正實現(xiàn)太湖管理機構(gòu)的職能整合、機構(gòu)獨立、垂直管理。

（二）實現(xiàn)社會與政府的良性互動

隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的加速推進，我國公民社會的崛起、成長和壯大已經(jīng)成為了一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。尤其是在我國經(jīng)濟發(fā)達、社會進步的太湖流域地區(qū)，各種新聞媒體和民間環(huán)保力量為太湖流域環(huán)保作出了巨大的貢獻。在這樣的背景下，就要求我國政府在加強自身社會管理職能的同時，也要給予新聞媒體更多的參與權(quán)和更大的監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)新聞媒體與政府形成良性互動，共同推動太湖流域環(huán)保的社會參與、社會管理。同時，我國政府要大力支持、引導(dǎo)、培植太湖流域民間環(huán)保力量的發(fā)展，積極創(chuàng)造各種條件讓民間環(huán)保力量更多地參與到太湖流域環(huán)保中。而且，與政府相比，民間環(huán)保力量具有信息敏感度高，反應(yīng)迅速，信息收集、發(fā)布和擴散渠道多樣化等優(yōu)勢，從而能夠與太湖流域政府管理機構(gòu)相互配合、良性互動，形成兩者之間的結(jié)構(gòu)性張力。新聞媒體和民間環(huán)保力量與政府管理機構(gòu)的良性互動在太湖流域環(huán)保中的重要性由此可見一斑。

（三）轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新管理理念和管理思路

隨著我國政府職能轉(zhuǎn)型的大力推進，地方政府的社會管理職能引起了越來越多的關(guān)注，地方政府的社會公共服務(wù)也變得越來越重要?？梢哉f，地方政府在太湖流域環(huán)保中處于管理的第一線，對整個太湖流域環(huán)保起著十分關(guān)鍵的作用。這樣一來，太湖流域地區(qū)地方政府就必須堅決摒棄“重政績、輕服務(wù)”的錯誤管理理念和管理思路。具體來說就是，“各級地方政府要把環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展放到同等重要的地位，必須倡導(dǎo)綠色GDP，樹立新型政績觀，改革官員績效考評體系。此外在具體措施上，首先要做到遏止污染源頭，預(yù)防遠比治理成本低、效率高；其次，災(zāi)害發(fā)生后，要牢記‘就水論水’治不好太湖。治理太湖必須把流域治理和區(qū)域治理結(jié)合起來，打破行政區(qū)劃，進行區(qū)域統(tǒng)籌”。[3]（P720）簡而言之，太湖流域地區(qū)地方政府的管理理念和管理思路必須隨著時代和實際的發(fā)展而轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，尤其是諸如太湖藍藻事件這樣觸目驚心的環(huán)境危機發(fā)生之后，相關(guān)地方政府更是要以此為契機，痛定思痛，加快推進地方政府職能轉(zhuǎn)型，加快建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府，在太湖流域環(huán)保中切實履行地方政府的社會管理職能，為太湖流域的環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)提供更多的、更有效的、更實實在在的社會公共服務(wù)。

綜上所述，太湖流域環(huán)保事關(guān)整個太湖流域地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，是一項功在當代、利在千秋、利國利民的系統(tǒng)工程，因此，在太湖流域環(huán)保中創(chuàng)造性地履行好政府的社會管理職能已經(jīng)刻不容緩。在太湖流域環(huán)保的具體實踐工作中，我們要從政府管理機構(gòu)職能整合，相關(guān)社會力量與政府管理機構(gòu)的良性互動以及該地區(qū)地方政府管理理念和管理思路轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新這三個方面同時發(fā)力，避免形式主義，切實通過政府職能轉(zhuǎn)型，政府履行社會管理職能，政府提供社會公共服務(wù)來進行太湖流域環(huán)保工作。只有這樣，才能使太湖藍藻事件這種令人痛心疾首的悲劇不再發(fā)生，才能使“太湖美，美就美在太湖水”這句話永不褪色。

[1]孫關(guān)宏，胡雨春，任軍鋒.政治學(xué)概論（第二版）[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

[2]曾祥華.關(guān)于太湖流域管理立法的思考[J].人民長江，2008，（13）.

[3]蔡萌萌，王書明.我國政府在水環(huán)境污染治理中的職能分析——太湖流域水污染治理案例研究[A].第三屆全國科技哲學(xué)暨交叉學(xué)科研究生論壇論文集[C].北京：中國自然辯證法研究會，2010.