曹勝亮 段 葳

（1．華中師范大學社會學院，湖北武漢430079；2．黃岡師范學院政法學院，湖北黃岡438000）

自20世紀90年代后，“治理”理論風靡西方世界，成為西方學界最流行的理論之一。公共治理相對于政治管理而言，是一種全新的潮流與思維，它高舉“善治”旗幟，揚棄傳統(tǒng)政府對社會公共事務(wù)的壟斷和強制性質(zhì)，打破政府是國家唯一管理主體和權(quán)力中心的慣性思維，強調(diào)政府與非政府組織、企業(yè)、公民等多元主體之間的平等對話、民主協(xié)商、互動合作以增進和實現(xiàn)公共利益。將公共治理引入經(jīng)濟法價值目標的實現(xiàn)過程，其目的是為實現(xiàn)經(jīng)濟法的價值目標——社會整體利益提供一種新的分析框架和全新的治理范式。

一、公共治理的理論內(nèi)涵

“治理”內(nèi)涵的界定是一個多角度、多層次的論辯過程，其中，最具代表性和權(quán)威性的定義當推全球治理委員會（Commission on Global Governance）對于“治理”的界定，“治理是公共的或者私人的機構(gòu)和個人管理其公共事物的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[1]。治理既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排[2]。世界銀行則將其定義為“是在管理一國經(jīng)濟和社會資源中行使權(quán)力的方式”[3]。而公共治理正是在以上定義背景下展開的。所謂公共治理是指作為元治理作用的政府與非政府組織、企業(yè)、公民等多元主體形成互動性的治理網(wǎng)絡(luò)，以共同參與、平等對話、民主協(xié)商、互動合作的方式來應(yīng)對和處理社會公共事務(wù)，以期實現(xiàn)社會和諧發(fā)展和公共利益最大化的一種管理模式和過程。在治理概念基礎(chǔ)上形成的公共治理理論包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1．治理主體

公共治理主體不是單一主體，而是一個以政府為主體、多種公私機構(gòu)并存的管理機構(gòu)體系，這些機構(gòu)是與治理需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)系的個人和組織的利益相關(guān)者[4]。這種利益相關(guān)者的表現(xiàn)形式是多種多樣的，包括政府機構(gòu)、私人機構(gòu)以及社會組織。其中政府在這個體系中起元治理作用，但政府與其他主體之間不再是“老子與兒子”的關(guān)系，即命令－服從關(guān)系，而是一種新型的“兄弟”合作互助關(guān)系，大家在人格上都是平等的。在中國，利益相關(guān)者可以包括各級政府、各種上述定義的社會中間層，這種社會中間層的外延還可以擴大到居委會、行業(yè)組織等具有一定行政色彩的組織，還可能包括參與治理的公民個人。因此，有學者做出定義，在中國的環(huán)境下，公民是治理者，政治領(lǐng)導是協(xié)調(diào)者，公共管理人員是幫助者[5]。

2．治理客體

一般認為，公共治理的客體是社會公共事務(wù)。但是，有必要進一步細分為政治性公共事務(wù)、經(jīng)濟性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)等。因為公共治理不僅是一個經(jīng)濟形塑過程，也是一個政治、社會、文化形塑過程。

3．治理手段

公共治理強調(diào)社會公眾對行政事務(wù)治理過程的參與和監(jiān)督，政府放松對行政事務(wù)的控制，激勵和引導更多的社會自治和責任分擔，尤其是強調(diào)行政區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行政行業(yè)自治、利益性的行政社團自治、非功利性的行政服務(wù)等。公共治理更強調(diào)采取非強制性方式來推行政策，正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中分析的那樣，政府實現(xiàn)公共服務(wù)的方式將是掌舵，而不是劃槳，權(quán)力核心將從一元走向多元[6]，多元競爭的資源配置方式被不斷引入公共物品和公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)中。

4．治理目標

公共治理的目標主要是強調(diào)政治國家與公民社會之間的合作、政府組織與非政府組織之間的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間的合作，以此促進多元治理主體之間的平等對話、民主協(xié)商、有效互動、共同合作，在滿足各參與主體利益的同時，以期實現(xiàn)社會和諧發(fā)展和公共利益最大化。

二、公共治理與經(jīng)濟法的內(nèi)在契合性

1．相同的產(chǎn)生背景

公共治理與經(jīng)濟法產(chǎn)生的背景均為利益失衡和制度失范。從利益觀的視角對經(jīng)濟法的產(chǎn)生進行審視，我們不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟法的產(chǎn)生源于雙重失靈而導致的個體利益與社會整體利益的失衡，其實也可視為是社會強勢群體和弱勢群體之間的利益失衡。從表面形式來看，這種失衡體現(xiàn)為市場與政府之間的失衡，但從理論根源上講，則是一個制度失范問題，即可歸結(jié)為權(quán)力和權(quán)利之間的配置失范問題。民法以個人為本位，追求個體利益最大化，行政法以國家為本位，追求國家利益最大化，而作為具有客觀存在性和合理性的社會整體利益則處于制度規(guī)范的真空。所以，經(jīng)濟法的一個基本命題就是從制度規(guī)范的視角對權(quán)力和權(quán)利進行合理配置，使二者能相互滲透、有機融合。這其中至關(guān)重要的一點就是要對權(quán)力和權(quán)利進行社會化的洗禮，使其深深打上社會化的烙印，賦予權(quán)力和權(quán)利一定的社會化內(nèi)涵，使得權(quán)力和權(quán)利行使必須承擔一定的社會責任和義務(wù)。而公共治理理論從宏觀視域進行分析，我們同樣不難發(fā)現(xiàn)，其產(chǎn)生背景也為利益失衡和制度失范。公共治理理論的產(chǎn)生源于政府是社會公共事務(wù)管理的唯一權(quán)力中心，政府在社會事務(wù)管理過程中，承擔著裁判員和運動員的雙重角色，因此，政府在沒有制度約束的情況下，堂而皇之地披上維護社會整體利益的外衣，侵犯個人利益，使原本屬于社會公眾的、為公眾所共享的公共利益同公眾本身產(chǎn)生了對立。公共利益的工具異化造成了對個人利益的侵害，進而導致個人利益與公共利益之間的失衡，這種失衡的深層次原因在于約束和監(jiān)督政府行為的法律制度失范。公共治理制度就是在這種情形下由政府一元治理轉(zhuǎn)型而來，其本質(zhì)在于政府在社會公共事務(wù)方面讓渡一部分權(quán)力給公民社會，讓公民社會和政府一起共同治理社會公共事務(wù)，通過“共治”來遏制公共權(quán)力的擴張和違規(guī)運行，避免雙重失靈（市場失靈和政府失靈），進而促進社會整體利益最大化。

2．耦合的歷史使命

公共治理和經(jīng)濟法都致力于在滿足各參與主體利益的同時，以期實現(xiàn)社會和諧發(fā)展和公共利益最大化。作為民法和行政法之補充和必然結(jié)果的經(jīng)濟法從產(chǎn)生之日起就承擔起民法和行政法無法承擔的克服和彌補雙重失靈（市場失靈和政府失靈）進而采取雙重干預（干預市場和干預政府）的雙重歷史使命，與強調(diào)單向權(quán)利維護的民法和行政法不同，經(jīng)濟法以社會整體利益為本位，既側(cè)重于社會整體利益的保護，又要兼顧市場個體權(quán)利的保護，實現(xiàn)社會利益和個體利益的最大協(xié)調(diào)和平衡。而作為補充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足應(yīng)運而生的公共治理理論，產(chǎn)生的直接動因同樣是為了應(yīng)對市場和國家協(xié)調(diào)的失敗，通過作為元治理作用的政府與非政府組織、企業(yè)、公民等多元主體形成互動性的治理網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)一種新的政府——社會——市場三位框架下的多元治理模式，克服市場功能性缺陷與政府的機制性缺陷以及功能性缺陷，調(diào)和不同利益，實現(xiàn)社會公共利益最大化。

3．相近的作用領(lǐng)域和作用方式

市場與國家是近代社會經(jīng)濟發(fā)展的兩大動力機制，如何配置好兩者之間的關(guān)系亦是制度經(jīng)濟學永恒的討論主題。市場是經(jīng)濟發(fā)展的自然狀態(tài)，市場的出現(xiàn)有效調(diào)解和促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，政府監(jiān)管應(yīng)運而生。市場自身難以避免的缺陷使得市場在調(diào)節(jié)經(jīng)濟的過程中出現(xiàn)失靈，需要政府對市場進行監(jiān)管，而此種監(jiān)管就是經(jīng)濟法的核心功能。正如金澤良雄所云：經(jīng)濟法像一位和平的天使，一只手握著崇尚自由卻柔弱哀怨的市民社會，另一只手握著強悍卻孤立的政治國家，讓它們和平共處，攜手走向美好的未來[7]。在全球化和信息化沖擊下的現(xiàn)代社會事務(wù)，無論單純地依賴個人自治和市場自治，還是依靠單一的政府治理，對實現(xiàn)社會公共利益都有其不足之處，因而體現(xiàn)多元利益需求的互動性的治理網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生便成為必然，而且客觀上也要求這些體現(xiàn)多元利益需求的互動性的治理網(wǎng)絡(luò)在治理公共事務(wù)、實現(xiàn)社會公共利益的過程中各得其所、各盡所能、民主協(xié)商、共同合作，因而，公共治理便成為克服和彌補雙重失靈的一種新型的社會公共事務(wù)管理模式，深受人們的熱捧。愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協(xié)調(diào)的失敗，主張用治理替代統(tǒng)治[8]來處理社會公共事務(wù)，最終促成社會和諧發(fā)展和社會公共利益的最大化?？梢姽仓卫砝碚撆c經(jīng)濟法在處理社會公共事務(wù)、實現(xiàn)社會公共利益目標的內(nèi)在精神追求上采取的作用方式與作用領(lǐng)域有著不謀而合、異曲同工之妙。

三、公共治理理論引入經(jīng)濟法的積極意義和理論邊界

（一）積極意義

公共治理與社會整體利益存在的勾連關(guān)系表現(xiàn)為：公共治理實質(zhì)上是政府讓渡部分權(quán)力給公民社會，聯(lián)合政府——市場——公民社會等具有多元利益需求的互動性的治理網(wǎng)絡(luò)，通過“共治”的網(wǎng)絡(luò)合作管理模式，促成社會整體利益的實現(xiàn)，其提供了兩種層面上的思維性資源，一是實現(xiàn)主體上的多元化，二是干預手段上的柔化。

首先，在傳統(tǒng)的公共管理中，政府是唯一的管理主體，公民只能被動地接受來自于政府單向度的管理和服務(wù)。但是在后現(xiàn)代主義的視野中，現(xiàn)代社會存在著“權(quán)力去中心化”的趨勢[9]。這種后現(xiàn)代視點提示我們，在一種后現(xiàn)代結(jié)構(gòu)的社會中，單一權(quán)力核心主體已經(jīng)不再適用于整個社會的管理模式。按照?？碌脑捳Z，即應(yīng)當將社會管制模式從“圓形監(jiān)獄”[10]轉(zhuǎn)換為“環(huán)形監(jiān)獄”，使社會上的多種主體都能納入公共治理之中，實現(xiàn)權(quán)力多中心化和權(quán)力來源的多元化，使得各種力量都能夠參與社會管理活動。在多權(quán)力中心的總體框架下，其著重強調(diào)的是包括公民以及社會中間層在內(nèi)的各種中心都被納入社會事務(wù)中，使社會事務(wù)真正變成個人事務(wù)，實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。

其次，公共治理強調(diào)公民的民主參與，使其在公共服務(wù)的種類、規(guī)模和生產(chǎn)上具有發(fā)言權(quán)，同時要求政府在提供公共服務(wù)的整個過程（從服務(wù)需求的收集到服務(wù)結(jié)果的反饋）中與公民充分互動，也就是說，實現(xiàn)公共服務(wù)與公共治理決策民主化的內(nèi)在一致性[11]。在提供公共服務(wù)的過程中運行公共治理過程互動化將有利于提高公共服務(wù)效率，及時反饋公共服務(wù)分配結(jié)果，進而促進公共服務(wù)分配實現(xiàn)最大程度的公平。由此可見，無論是決策民主化，還是治理過程參與性都是干預手段上柔化的體現(xiàn)。原來包括經(jīng)濟法在內(nèi)的法律部門一般遵循的“命令－服從”模式，并不能在人們心中產(chǎn)生足夠的信賴力量，使人們信服法律的規(guī)定。而將公共治理引入經(jīng)濟法價值目標，就是利用干預方法上的柔化吸引更多主體參與公共事務(wù)，通過協(xié)商一致的方法使主體行為更趨理性，使政府干預獲得更大的正當性以及更堅實的民意基礎(chǔ)，為實現(xiàn)社會整體利益提供一條可供理解的進路。

公共治理理論能夠彌補傳統(tǒng)國家——市場分析框架的不足，對我國經(jīng)濟法治理現(xiàn)象的變遷具有強大的解釋力和指導性。它正推動經(jīng)濟法主體的多元化和合作治理體系的形成，推動經(jīng)濟法調(diào)整規(guī)范的軟硬兼施，推動經(jīng)濟法治變革的民主化，推動經(jīng)濟法在實現(xiàn)社會公共利益的過程中建立社會主義和諧社會[12]。

（二）理論邊界

作為一種并非本土產(chǎn)生的新型社會治理范式，我們不能直接照搬套用于經(jīng)濟法，應(yīng)明確認識到在理論引介與現(xiàn)實觀照的過程中，無疑存在一個適用范圍和理論邊界的問題，否則，會造成水土不服，并產(chǎn)生適得其反的效果。

首先，從中西方文化淵源的比較來看，西方資本主義國家的文化傳統(tǒng)是建立在個人本位的基礎(chǔ)上，重視個人的自由權(quán)利，而對國家則抱有根深蒂固的不信任，認為政府是必要的惡，因而奉行對國家權(quán)力嚴格限制的觀念，把自由、機會均等、參與合作、個人獨創(chuàng)精神奉為立國之本。在這樣一種文化傳統(tǒng)下發(fā)展起來的公共治理理論，其精髓和靈魂體現(xiàn)為以個人主義為基礎(chǔ)的契約合作。而我國的文化傳統(tǒng)則是建立在“官本位”基礎(chǔ)之上，奉行國家利益至上，因而，沒有限制國家權(quán)力的習慣和觀念，國家對社會經(jīng)濟進行干預是理所當然的事情。通過中西方文化淵源的比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國傳統(tǒng)文化淵源與產(chǎn)生于西方文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)之上的公共治理理論所要求的文化土壤相差甚遠。雖然我國經(jīng)歷了30余年改革開放的洗禮，但臣民意識在一定程度上仍然影響著人們對公共事務(wù)的參與，營造平等參與、民主協(xié)商、共同合作的環(huán)境氛圍還尚需時日。因此，把公共治理理論移植于我國經(jīng)濟法，應(yīng)謹慎選擇和有鑒別地吸取其合理之處。

其次，從中西方經(jīng)濟法產(chǎn)生的經(jīng)濟根源來看，西方經(jīng)濟法產(chǎn)生之前，實行的是自由競爭的資本主義經(jīng)濟體制，排斥國家對市場的干預。自由競爭引起生產(chǎn)集中，進而形成壟斷，壟斷回過頭來又妨礙自由競爭，嚴重破壞了資本主義市場經(jīng)濟秩序。壟斷產(chǎn)生于市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟體制自身沒有能力解決它，需要從市場之外尋找一種救濟的藥方，于是國家介入社會經(jīng)濟生活，對社會經(jīng)濟生活進行調(diào)節(jié)和管理。正是市場經(jīng)濟自身的發(fā)展要求國家干預，才產(chǎn)生為國家干預開路的西方資本主義國家的經(jīng)濟法。中國經(jīng)濟法產(chǎn)生之前，實行的是國家高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，排斥市場對資源的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，經(jīng)濟運行主要依靠政府運用行政權(quán)來維持，經(jīng)濟主體按政府的指令性計劃行事，企業(yè)是政府的附屬物，從根本上消除了市場機制發(fā)揮作用的可能。通過中國30多年的實踐來看，高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制也有諸多弊端，如官僚主義、管理成本高、效率低下、權(quán)利尋租、公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、過度干預等，說明國家并非萬能，政府也會失靈。正是意識到國家管理經(jīng)濟的缺陷，中國才開始對高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制進行了市場化趨向的經(jīng)濟改革，于是，以限制國家對經(jīng)濟過度干預為價值取向的經(jīng)濟法才得以產(chǎn)生。通過比較中西方經(jīng)濟法產(chǎn)生的經(jīng)濟根源，我們不難發(fā)現(xiàn)，西方經(jīng)濟法產(chǎn)生的經(jīng)濟根源與公共治理理論的社會基礎(chǔ)及實現(xiàn)途徑相契合，我們甚至可以說，它們兩者之間的生成基礎(chǔ)具有同一性。然而，公共治理理論所要求的社會基礎(chǔ)及實現(xiàn)途徑與我國經(jīng)濟法產(chǎn)生的經(jīng)濟根源不相自洽。當下中國的市場經(jīng)濟正處于日趨完善階段，但并不是一個真正的市場經(jīng)濟國家，經(jīng)濟民主與政府控權(quán)并未真正實現(xiàn)。因此，我們應(yīng)立足于域內(nèi)的公共治理語境，合理借鑒西方的先進理念，以尋求一種有效的解決方式。

最后，治理理論本身具有無法克服的局限性和意識形態(tài)存在的危險性。正如政府和市場都有可能存在失靈的情況，非政府組織也有其自身的局限性。這主要表現(xiàn)為：非政府組織治理社會公共事務(wù)的能力要受其構(gòu)成人員的素質(zhì)、知識水平、理性結(jié)構(gòu)以及責任心等因素的制約；非政府組織也存在像政府在配置資源時可能出現(xiàn)的行政化、官僚化和濫用權(quán)力的情形；此外，非政府組織治理的社會公共事務(wù)具體表現(xiàn)為某一行業(yè)、某一領(lǐng)域的問題和利益，這與政府站在社會整體利益的高度介入社會公共事務(wù)相比，相形見拙。另外，在全球化語境下產(chǎn)生于西方國家的治理理論還存在意識形態(tài)的危險性。西方國家試圖將其所謂良好的治理框架強行灌輸給發(fā)展中國家，以實現(xiàn)其意識形態(tài)所追求的價值。作為發(fā)展中國家的核心成員，我國必須要立足于本國基本國情，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，去尋求一種有效的公共治理模式[13]。

[1]Commission on Global Governance．Our global neighbourhood[M]．Oxford：Oxford University Press，1995：2．

[2]史美強，蔡武軒．網(wǎng)絡(luò)狀化社會與治理概念初討[J]中國行政評論，2000（1）：62－65．

[3]朱德米．網(wǎng)絡(luò)狀公共治理：合作與共治[J]．華中師范大學學報：人文社會科學版，2004（2）．

[4]格里·斯托克．作為理論的治理：五個論點[J]．華夏風，譯．國際社會科學，1999（1）．

[5]埃瑞·維戈達．從回應(yīng)到協(xié)作：治理、公民與未來的公共行政[J]．孫曉莉，摘譯．國家行政學院學報，2003（5）．

[6]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門[M]．上海：上海譯文出版社，1996：78，105．

[7]金澤良雄．經(jīng)濟法概論[M]．滿達人，譯．蘭州：甘肅人民出版社，1995：128．

[8]鮑勃·杰索普．治理的興起及其失敗的風險[M]∥俞可平．治理與善治，北京：社會科學文獻出版社，2000：71．

[9]?？拢越?jīng)驗史[M]．佘碧平，譯．上海：上海人民出版社，2005：74．

[10]?？拢?guī)訓與懲罰[M]．劉北成，楊遠嬰，譯．北京：三聯(lián)書店，2003：152．

[11]吳新星，蔣慧．公共服務(wù)的公共治理視角[J]．重慶工學院學報，2009（2）．

[12]張永忠．和諧社會視域下經(jīng)濟法的公共治理之道——我國經(jīng)濟法治現(xiàn)象變遷的理論解釋[J]．學術(shù)研究，2007（10）．

[13]聶平平，王章華．公共治理的基本邏輯與有限性分析[J]．江西社會科學，2006（12）．