王 磊 沈 丹 龐玉萍

一、引言

20世紀(jì)80年代以來，全球化背景下產(chǎn)業(yè)資本、人力資本，乃至金融資本在大都市區(qū)尺度上的高度集聚，推動城市及其所處的區(qū)域，通過“城市區(qū)域化”和“區(qū)域城市化”進(jìn)程發(fā)展為城市-區(qū)域（city-region）或以一個特大城市為核心，或以多中心城市網(wǎng)絡(luò)為依托的，具有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、并最終實現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群。城市群地區(qū)所聚集的經(jīng)濟(jì)和社會主體通過密切互動建立起的分工合作與創(chuàng)新氛圍，使得城市群成為國家參與全球競爭的重要組織單位，也使城市群逐漸成為城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的焦點。

與西方發(fā)達(dá)國家城市群發(fā)展起步較早，以自由市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制為主所不同，我國城市群在改革開放之后才逐步產(chǎn)生，且體現(xiàn)出較強(qiáng)的國家意志與政策引導(dǎo)（李仙德，寧越敏，2012）。2006年發(fā)布的《十一五個規(guī)劃綱要》，將“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”作為國家戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”。2011年，《十二五規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出，未來五年要“形成以大城市為依托，中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群”。在上述政策的指引下，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確提出了以“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局為依托的城市群空間與產(chǎn)業(yè)布局，并通過一系列“區(qū)域規(guī)劃”確定了各個城市群的空間范圍、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局，以此強(qiáng)化城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、促進(jìn)大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，對于是否能通過政策措施來加快實現(xiàn)城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展這一問題，針對不同背景下各類城市群的案例研究有著不同的答案（Newman and Thornley，2005）。

由于我國處于工業(yè)化與全球化、信息化、市場化的多重進(jìn)程中，與西方發(fā)達(dá)國家相比，城市群發(fā)展的動力機(jī)制與治理挑戰(zhàn)既有相通，也有不同。因此，就需要結(jié)合城市群，尤其是全球化背景下城市群的一般理論和我國發(fā)展轉(zhuǎn)型的具體實際，來進(jìn)一步明確我國城市群所面臨的挑戰(zhàn)和未來的方向。本文分為五個部分。第二部分回顧城市群發(fā)展的一般規(guī)律，尤其是全球化時代城市群的新特征和我國城市群的發(fā)展歷程。第三部分進(jìn)一步分析中國城市群發(fā)展的多重動力機(jī)制。鑒于中國的具體國情和發(fā)展階段，第四部分討論城市群治理問題和中國城市群的治理挑戰(zhàn)。本文最后指出，中國的新型城鎮(zhèn)化需理順中央與地方、政府與市場關(guān)系、國家和社會關(guān)系。

二、城市群的概念起源與演進(jìn)

（一）城市群思想的早期孕育和孵化

作為城鎮(zhèn)集合體，城市群的基本思想和設(shè)計可以追溯至英國社會活動家霍華德的“田園城市”，在將單體城市設(shè)想為“城市-鄉(xiāng)村”有機(jī)體的基礎(chǔ)之上，Howard（2003）進(jìn)一步提出了田園城市的群體組合模，即由六個單體田園城市圍繞中心城市，構(gòu)成城市組群，他稱之為“無貧民窟無煙塵的城市群”。在霍華德本人及其追隨者的努力下，以田園城市作為藍(lán)本的第一代新城誕生了，即與中心城市有一定距離、具有一定人口規(guī)模，但同時又是從屬于某個大城市的派生產(chǎn)物。然而，由于其功能比較單一，“田園城市”指導(dǎo)下的第一代新城不僅帶來了衛(wèi)星城與主城之間的通勤壓力，也使衛(wèi)星城成為了某種意義上的“臥城”，產(chǎn)生了諸如缺乏市民生活與交往、空間犯罪率高居不下等社會問題。

從19世紀(jì)末到20世紀(jì)中期，與“福特制”的工業(yè)化生產(chǎn)方式相對應(yīng)，這一時期的城市群主要表現(xiàn)為一種理性的空間規(guī)劃方式，以實現(xiàn)城市間行政管理和公共服務(wù)的一體化和均等化。如Mumford（1925）把當(dāng)時正在出現(xiàn)的郊區(qū)化歸結(jié)為美國歷史上的“第四次人口遷移”，提出通過區(qū)域規(guī)劃等手段來引導(dǎo)人口有序向具有社區(qū)和就業(yè)功能的郊區(qū)新城進(jìn)行轉(zhuǎn)移。在他所領(lǐng)導(dǎo)的美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（Regional Planning Association）的推動下，以大城市為核心，以具備部分獨立功能的第二代新城為支撐的城市體系開始逐步形成。英國學(xué)者Geddes（1915）也指出，城市的擴(kuò)展導(dǎo)致其諸多功能跨越了原有城市的邊界形成了“城市區(qū)域”，而眾多的城市區(qū)域影響范圍相互重疊產(chǎn)生了“集合城市”（conurbation）這一新的城市空間形態(tài)。與此同時，作為城市之間的有機(jī)集群，城市群的思想在同一時期地理學(xué)、建筑學(xué)等學(xué)科的發(fā)展中也得以窺見端倪。1933年，德國地理學(xué)家克里斯塔勒提出的中心地理論，描述了不同等級城鎮(zhèn)之間的空間區(qū)位關(guān)系。1934年，芬蘭建筑師沙里寧提出有機(jī)疏散的城市結(jié)構(gòu)觀點，認(rèn)為要按照機(jī)體的功能要求，把城市的人口和就業(yè)崗位分散到可供合理發(fā)展的離開中心的地域。

（二）城市群概念的誕生和全球化背景下的新發(fā)展

1957年，法國地理學(xué)家戈特曼在研究美國東北部都市區(qū)連綿化現(xiàn)象時，正式提出了“大都市帶”（Megalopolis）的概念，由此引發(fā)了國際學(xué)術(shù)界對于區(qū)域尺度上城市空間形態(tài)持續(xù)至今的研究熱情（Gottman，1961）。60年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入演進(jìn)，城市群的內(nèi)涵和外延都得到了極大的深化和拓展。Hall（1966）將“世界城市”（World City）解釋為對世界或大多數(shù)國家產(chǎn)生全球性經(jīng)濟(jì)、政治、文化控制的大都市，并從政治、貿(mào)易、通訊、金融、文化、技術(shù)與高等教育等方面，對7個世界城市進(jìn)行了具體分析。20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化影響力的擴(kuò)大，F(xiàn)riedmann和Wolff提出“世界城市”的假設(shè)，并圍繞其全球協(xié)調(diào)與控制功能，總結(jié)出世界城市的五個主要特征。1991年，Sassen正式提出“全球城市”（Global City）的概念，指出全球城市不僅是全球性協(xié)調(diào)的節(jié)點，更重要的是全球性生產(chǎn)控制中心，因此應(yīng)當(dāng)更加重視全球城市的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的（producer service）功能。與早期的“世界城市”概念更多是就城市自身功能展開論述所不同的是，“全球城市”這一概念是建立，高級專業(yè)化服務(wù)功能趨于集聚和生產(chǎn)空間分散式集中的基礎(chǔ)上，因此直接指向了全球化背景下城市網(wǎng)絡(luò)的形成。在“全球城市”所指出的城市間網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上，Taylor等（2004）用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角取代了傳統(tǒng)的靜態(tài)分析，提出“世界城市網(wǎng)絡(luò)”（World City Network）的概念，由此構(gòu)建了“全球化與世界城市”（GaWC）研究范式。

另一方面，隨著人們對以全球城市為節(jié)點的全球生產(chǎn)體系思考的深化，學(xué)者們開始將關(guān)注點由城市這一點狀空間向外延伸，關(guān)注區(qū)域尺度內(nèi)城市間的內(nèi)部聯(lián)系，并與全球聯(lián)系相結(jié)合，逐漸擴(kuò)展為全球城市-區(qū)域。1980年代興起的新區(qū)域主義認(rèn)為，市場的不確定性促使更多的資本、人力、機(jī)構(gòu)和技術(shù)加速向區(qū)域尺度集聚，形成貿(mào)易和非貿(mào)易依賴，降低交易成本，提高生產(chǎn)的靈活性，幫助企業(yè)更好地競逐遠(yuǎn)距離市場空間，在擴(kuò)大市場的同時促進(jìn)了分工的深化，在空間上表現(xiàn)為多個城市組成的城市群落（Storper，1997）。戈特曼后于80年代也承認(rèn)，他早先提出的美國東北部大都市帶，其實是與大西洋兩岸的跨國經(jīng)濟(jì)體系密不可分的。20世紀(jì)末以來，Scott等（2011）提出了“全球城市-區(qū)域”（global city-region）的概念，指出其既不同于普通意義上的城市范疇，也不同于僅僅依靠內(nèi)部聯(lián)系形成的城市連綿區(qū)，而是在全球化高度發(fā)展的前提下，以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為基礎(chǔ)，由全球城市及其腹地內(nèi)經(jīng)濟(jì)實力較為雄厚的二級大中城市擴(kuò)展聯(lián)合而形成的一種獨特空間現(xiàn)象。Hall（2001）也認(rèn)識到全球城市僅僅指明少數(shù)、單個城市的屬性特征，忽視了城市體系內(nèi)個體間的相互聯(lián)系。他在對于歐洲城市-區(qū)域的研究中，發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部城市間通過新的勞動分工緊密相連，在空間上呈現(xiàn)明顯的多中心的地理結(jié)構(gòu)，并將其形容為“一種新的城市組織尺度”。

無論是對于全球范圍內(nèi)城市間聯(lián)系的研究，還是對于區(qū)域尺度上城市間相互依賴的關(guān)注，上述兩條研究脈絡(luò)實際上共同表現(xiàn)了全球化的張力，即一方面是要素在全球范圍內(nèi)的流動，一方面是要素在區(qū)域尺度上的集聚，也就是“流動空間”（space of flows）和“地方空間”（space of places）之間的張力，而這也正是當(dāng)代城市群與早期城市集合體之間的根本區(qū)別之一。從這一基本立場出發(fā)，Brenner（1999）通過尺度重組（rescaling）視角展現(xiàn)了城市群的發(fā)展機(jī)制。他指出，福特制-凱恩斯主義盛行時期，國家高度集權(quán)化與官僚化，其組織結(jié)構(gòu)基本圍繞中央一級。而自1970年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，西方工業(yè)化國家已經(jīng)被徹底改造。國家權(quán)力一方面上移至注入歐盟、國際貨幣基金組織、世界銀行等超國家機(jī)構(gòu)，其越來越多直接參與到一國內(nèi)部地域空間的管理和轉(zhuǎn)型，即“外部內(nèi)化”（outside-in）；另一方面也下放到區(qū)域和地方，國家通過鼓勵跨國企業(yè)對于主要城市區(qū)域的投資，提高其國際競爭力，即“內(nèi)部外化”（inside-out）。這種尺度重組直接導(dǎo)致了多中心城市群的產(chǎn)生。

其他學(xué)者也從更為具體的城市形態(tài)層面，印證了Brenner對于多中心城市群發(fā)展動因的理論歸納 。Fishman（1987）指出，美國科技郊區(qū)（technoburb）正在顛覆傳統(tǒng)的依賴于中心城市的郊區(qū)概念。以科技活動為核心的住房、產(chǎn)業(yè)、專業(yè)化服務(wù)的同時去中心化，使得城市外緣從一個它不再需要的中心城市中的最終脫離，形成了一種多中心的空間格局。Garreau（1991）提出了“邊緣城市”（edge city）一詞，來概括原中心城市周圍郊區(qū)新發(fā)展起來的商業(yè)、就業(yè)與居住中心，這些新的中心具備了典型的城市功能，是人口外遷、商業(yè)郊區(qū)化及產(chǎn)業(yè)分散化綜合作用的結(jié)果。Soja（1992）也創(chuàng)造了“超級都市區(qū)”（exopolis）一詞，來描述南加州高新科技區(qū)地理模式的轉(zhuǎn)型，指出不能將其簡單理解為沒有中心的城市，而是一個同時被“內(nèi)部外化”和“外部內(nèi)化”的城市。

（三）中國城市群的發(fā)展進(jìn)程

與西方發(fā)達(dá)國家不同，我國城市群直到20世紀(jì)80年代實行改革開放之后才逐步產(chǎn)生。從1949到1980年的30年間，由于優(yōu)先生產(chǎn)、限制消費(fèi)的政策導(dǎo)向，以及錯誤路線的指引，我國城市發(fā)展一直滯后于工業(yè)化的進(jìn)程。從1965年到1980年的15年間，我國城市化水平一直在18%左右徘徊。在這種情況下，難以產(chǎn)生真正意義上的城市群。在這一情況下，也就不會有真正意義上城市群的產(chǎn)生和發(fā)展。1978年以來，我國城市群的發(fā)展大體經(jīng)歷了三個階段，分別是80年代的萌芽階段，90年代的成長階段，和本世紀(jì)前10年的迅速發(fā)展階段（劉勇，2009）。

從80年代起，我國在國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃中開始涉及城市群問題。隨著改革開放政策的逐步鋪開，地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主。與此同時，由于在“財政包干制”的激勵下，地方政府往往通過“藏稅于企業(yè)”來增加地方政府收入。這就催生了大量的由地方政府創(chuàng)辦的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及由此而來的地方保護(hù)主義和市場分割。鑒于此，“六五”（1981-1985年）和“七五”（1986-1990年）計劃有步驟地開展了地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作。在借鑒西歐和日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了由國家計委編制部分地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃，首先是編制以上海為中心的長江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。然而，由于缺乏具有強(qiáng)制力和約束性的制度安排，國土規(guī)劃在實踐中并沒有得到有效的執(zhí)行，所成立的經(jīng)濟(jì)區(qū)也大都逐漸解體。城市群的協(xié)同效應(yīng)并沒有得到體現(xiàn)。盡管如此，“六五”（1980年：4大經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1984年：14個沿海開放城市；1985年：沿海開放地區(qū)）和“七五”（1988年：山東半島、遼寧半島新設(shè)為沿海開放地區(qū)，海南設(shè)為第五個省級經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1990年浦東開放開發(fā)）計劃期間的對外開放政策所涉及的區(qū)域，至今已全部成為中國城市群的重要組成部分，為城市群的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入90年代以后，中國對外開放由沿海地區(qū)擴(kuò)展到沿邊、沿江、沿主要鐵路線和內(nèi)陸省會城市（1992年），形成了全方位對外開放的格局。隨著城市的迅速發(fā)展，城市間聯(lián)系問題開始引起關(guān)注。1989年，《城市規(guī)劃法》賦予了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以法律地位，并規(guī)定由建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)實施。然而，由于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大都局限于靜態(tài)的空間描繪，而且缺乏對于所覆蓋城市發(fā)展的約束力，雖然其在文本層面勾勒了城市群發(fā)展的藍(lán)圖，但對于城市群并沒有起到實質(zhì)上的指導(dǎo)和帶動作用。相反，由于“八五”期末財政稅收體制的改革，以及“九五”期末城市住房改革的推出，城市的經(jīng)濟(jì)和空間規(guī)模自90年代后期出現(xiàn)了跳躍性的增長，并由此帶來了產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)、城市用地盲目擴(kuò)張、耕地數(shù)量和質(zhì)量下滑等對國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展造成不利影響的重大問題。從1999年到2009年的10年間，全國耕地面積由12921萬公頃降至12172公頃，耕地在國土面積中所占的比例也由13.59%降到12.68%。而與耕地面積縮減形成對照的是，我國城市空間規(guī)模迅速擴(kuò)展。全國城市建設(shè)用地面積由2000年的22114平方公里，增加到2010年39758平方公里。建成區(qū)面積由2000年的22439.28平方公里，增加到2010年40058平方公里（國家統(tǒng)計局，2011）。

本世紀(jì)以來，“十五”計劃首次提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。我國城市群的發(fā)展明顯加快，全國已經(jīng)和正在形成23大城市群（方創(chuàng)琳，2010）。除了全球化背景下的要素聚集等外部因素外，國家力量的主動介入對于城市群格局的形成也起到了重要的作用?！笆晃濉币?guī)劃綱要首次明確提出，把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。其間啟動實施的西部大開發(fā)、東北地區(qū)振興和中部崛起，共同構(gòu)筑了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這與主體功能區(qū)戰(zhàn)略所規(guī)定的重點開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)地區(qū)一道，建立起中國城市群的空間基本格局。2007-2010年的4年中，國務(wù)院批準(zhǔn)或同意支持的各類城市群發(fā)展政策多達(dá)23項，涉及24個省、自治區(qū)和直轄市，其中僅2009年一年就多達(dá)14項。覆蓋全國重點開發(fā)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃體系初步形成。正是國家力量所賦予的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵與空間規(guī)劃的管治，使得城市群不僅成為了新的發(fā)展空間載體和政策管治尺度，而且也成了地方政府積極推動與打造，以獲取國家認(rèn)可，上升為國家戰(zhàn)略的重要方式。如近期提出的長江中游城市群，便是湖北、湖南、江西、安徽四省集合武漢城市圈、長株潭城市群、鄱陽湖城市群與皖江城市帶，力圖共同打造的面積近30余萬平方公里的中國經(jīng)濟(jì)“新的增長極”，正在積極爭取國家層面的正式認(rèn)可。

三、中國城市群發(fā)展的動力機(jī)制

1983年，寧越敏等學(xué)者將戈特曼的城市群思想系統(tǒng)引入中國。1988年，周一星（2007）在此基礎(chǔ)上，對“都市區(qū)”作出了具體界定，并提出了都市連綿區(qū)（Metropolitan Interlocking Region）這一與大都市帶具有近似尺度的概念。之后，許多學(xué)者對中國城市群開展了大量的研究，但這些研究基本都是將城市群作為客觀存在的對象在技術(shù)上進(jìn)行各自不同的定義，而并沒有將城市群作為政策建構(gòu)的產(chǎn)物進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)層面的分析，即國家力量如何以城市群作為新的空間尺度介入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中。中國城市群的發(fā)展機(jī)制，是與中國所處的縱向發(fā)展階段和橫向時代浪潮密不可分的。中國處于工業(yè)化和全球化的雙重進(jìn)程，建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息化時代的浪潮的雙重要求，以及市場化趨勢和政策引導(dǎo)的雙重推動之下。這就意味著中國城市群的發(fā)展必然受到上述力量的作用，從而表現(xiàn)出與西方發(fā)達(dá)國家城市群所不同的特點。

首先，與其他國家和地區(qū)的城市群一樣，中國城市群的發(fā)展也無可避免地置身于全球化的洪流之中。產(chǎn)業(yè)資本和與之相關(guān)的高級服務(wù)業(yè)在全球范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移，為中國城市群產(chǎn)業(yè)和技術(shù)實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。20世紀(jì)80年代以來，通過不斷深入的對外開放，中國城市群地區(qū)積極融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，對來自全球的產(chǎn)業(yè)資本趨勢做出反應(yīng)，接納了眾多的以外商直接投資為主體的全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及與之密切相關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)移，逐漸形成以各城市群為單元的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點（劉衛(wèi)東，張國欽，宋周鶯，2007）。通過大量企業(yè)的進(jìn)駐，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時也帶來了企業(yè)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以及建立在這種關(guān)系之上的技術(shù)轉(zhuǎn)移，從而使得技術(shù)創(chuàng)新能力提高和技術(shù)研發(fā)方向調(diào)整。這反過來又深化了了產(chǎn)業(yè)的根植性，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步升級，最終實現(xiàn)城市群參與全球勞動分工與產(chǎn)業(yè)附加值競爭。

工業(yè)化是指18世紀(jì)60年代英國產(chǎn)業(yè)革命以來所發(fā)生的用機(jī)器大工業(yè)的成就對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行根本技術(shù)改造的歷史過程（葉連松，靳新彬，2009）。伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程，城市逐漸由分散、孤立的形態(tài)走向在經(jīng)濟(jì)與空間層面的城市大聯(lián)合。1949年中國提出應(yīng)以有計劃有步驟地恢復(fù)和發(fā)展重工業(yè)為重點。直到20世紀(jì)末、21世紀(jì)初期，中國一直經(jīng)歷著以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為特點的傳統(tǒng)工業(yè)化的道路。由于這種積累模式往往體現(xiàn)為大企業(yè)綜合體，而并不需要城市化經(jīng)濟(jì)的多元文化和創(chuàng)造性作為支撐，因此是以城市化步伐慢于工業(yè)化進(jìn)程作為代價的（Wu，2003）。那么，中國城市群要在全球化背景下取得競爭優(yōu)勢和一席之地，就必須從這種以低技術(shù)為核心特征的重工業(yè)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變到科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路上來，才能充分發(fā)掘和集聚全球范圍內(nèi)的創(chuàng)新資源，助推中國城市群的跨越式發(fā)展。在中國尚未全面完成工業(yè)化進(jìn)程的前提下，用創(chuàng)新和創(chuàng)造來改造傳統(tǒng)工業(yè)流程。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級改造與產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，注重高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育。這既是中國所處發(fā)展階段和外部環(huán)境所決定的必由之路，也是重大的歷史機(jī)遇。長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)是新型工業(yè)化發(fā)展較好的三大區(qū)域，其高技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模占全國的比重達(dá)80%以上（江國成，儲國強(qiáng)，2008）。相應(yīng)的，新型工業(yè)化對這三個地區(qū)的城市群（包括長江三角洲、珠江三角洲、山東半島和京津冀城市群）的發(fā)育起到較好的推動作用。

21世紀(jì)是信息化時代。信息技術(shù)通過信息網(wǎng)絡(luò)滲透到社會各個領(lǐng)域，信息技術(shù)的驚人進(jìn)步深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)方式、交易方式和生活方式，并影響產(chǎn)業(yè)特征、城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)特征甚至是興起中的中國城市群的演化特征（Graham and Marvin，1996）。信息化以信息基礎(chǔ)設(shè)施為載體、以通信技術(shù)水平為核心，通過擴(kuò)大交易范圍與交易效率，在社會、經(jīng)濟(jì)、文化三方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：推動社會交往覆蓋面的擴(kuò)大和密切程度（娛樂、休閑）的提升；推動經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、交易與分配市場范圍的擴(kuò)大和效率（合作）的提高；推動文化影響和傳播范圍的擴(kuò)大和文化交流活動（旅游、會議、體育）的增加。而上述內(nèi)容無論是數(shù)量上的增加，還是效率上的提高，都將意味著在空間上和區(qū)域尺度上的高度集聚，從而提高城市群在全球范圍內(nèi)的競爭力，驅(qū)動城市群的進(jìn)一步發(fā)展。2007年，我國80%以上的國際互聯(lián)網(wǎng)用戶和90%以上的移動電話用戶高度集中在城市群地區(qū)，其中國際互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)排序前五名的城市群為長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、山東半島城市群，累計占全國的561 59%；移動電話用戶數(shù)排序前五名的城市群為成渝城市群、珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、京津冀城市群、山東半島城市群，累計占全國64.24%以上（王婧，方創(chuàng)琳，2011），而上述城市群均為發(fā)育程度相對較高的城市群。

作為城市群內(nèi)部物質(zhì)與信息交流的基礎(chǔ)設(shè)施，交通是城市擴(kuò)展與城市間相互聯(lián)系的重要通道。城市間大運(yùn)量交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如高速鐵路、公路、機(jī)場等，通過“用時間消滅空間”來加快了資本的循環(huán)。這不僅在直觀上強(qiáng)化了城市間的聯(lián)系，而且有利于要素資源在更大尺度區(qū)域范圍內(nèi)的集聚?，F(xiàn)有的八大鐵路樞紐（即北京、上海、廣州、鄭州、武漢、蘭州、成都、重慶），四大公路樞紐（即北京、上海、廣州、武漢）和八大航空樞紐（即北京、上海、成都、西安、沈陽、武漢、廣州、鄭州），這三類交通樞紐城市均為所在城市群的核心城市，而這些城市群體現(xiàn)較高的發(fā)育程度。2008年新的鐵路網(wǎng)規(guī)劃中，城際高速客運(yùn)系統(tǒng)由環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)擴(kuò)展到長株潭城市群、成渝城市群以及中原城市群、武漢城市圈、關(guān)中城鎮(zhèn)群、海峽西岸城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口稠密地區(qū)，大大縮短了城市群間和城市間的時空距離，加強(qiáng)了城市群內(nèi)城市間的聯(lián)系，增強(qiáng)了城市群緊湊程度（中國市長協(xié)會，2009）。

縱觀世界發(fā)達(dá)國家城市的發(fā)展軌跡可以看出，他們具有一系列復(fù)雜的、對城市化發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的方針和立法的指導(dǎo)路線，并注重發(fā)揮政府的協(xié)作作用，但幾乎沒有國家級的城市發(fā)展戰(zhàn)略以及相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)來管理城市發(fā)展及其空間結(jié)構(gòu)的具體框架。相反，中國城市群發(fā)育普遍帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性。首先，自90年代末起，在財政政策的激勵，以及城市住房和土地利用制度的推動下，我國城市形體和經(jīng)濟(jì)規(guī)模出現(xiàn)了迅速的增長（王磊，田超，李瑩，2012），為城市群的建構(gòu)奠定了空間和產(chǎn)業(yè)上的基礎(chǔ)。第二，近幾年中國政府越來越注重城市群發(fā)育，一系列具有針對性的城市群發(fā)育新政策相繼出臺，分階段、分步驟的指導(dǎo)不同城市群發(fā)展。這些政策往往要求城市群在公共服務(wù)與市場一體化方面先行先試，從而促進(jìn)了城市間聯(lián)系的增強(qiáng)。同時，對于做法行之有效的地區(qū)，這些政策在項目審批、土地利用、資金配套、人才智力上予以相應(yīng)的支持，從而進(jìn)一步推動了城市群的迅速發(fā)展。其中，長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群發(fā)育程度最高，同時也是城市群發(fā)展新政策實施最多最早、力度最大的城市群。政策有效推動城市群科學(xué)、合理、快速發(fā)育，成為城市群形成發(fā)育的助推器。

四、中國城市群面臨的治理挑戰(zhàn)

（一）城市群治理的趨勢

一直以來，城市以及區(qū)域都被視為國家層面之下的一級地域單元。相應(yīng)地，城市群也被認(rèn)為是地方性組織，需要接受中央政府自上而下的直接管控。國家通過區(qū)域政策，在城市群層面上實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，以避免重復(fù)建設(shè)。不同城市群之間的區(qū)別，只是在于其在空間經(jīng)濟(jì)規(guī)模和對于國民經(jīng)濟(jì)重要性方面的差異。然而，自20世紀(jì)70年代起，經(jīng)濟(jì)全球化的力量開始動搖了這種以提升行政效率為導(dǎo)向的，且自上而下的城市群組織。為了應(yīng)對全球范圍的競爭與市場不確定性，各個地方開始主動地吸引流動資本，而產(chǎn)業(yè)與相關(guān)的服務(wù)功能，也開始尋求區(qū)域尺度上的集聚，并由此產(chǎn)生了以競爭力提升為導(dǎo)向、自下而上的城市群構(gòu)建。在這種背景下，城市群的治理也相應(yīng)地由層次式的理性規(guī)劃，向水平網(wǎng)絡(luò)化的城市間自主協(xié)調(diào)與合作發(fā)生轉(zhuǎn)型。

為了描述不同社會經(jīng)濟(jì)主體之間各種類型的協(xié)調(diào)與合作，“治理”（governance）一詞越來越多地出現(xiàn)在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)以及政策文本中。在許多治理進(jìn)程中，不僅包括了政府機(jī)構(gòu)，還包括了非政府組織、社會團(tuán)體，以及公私合作的制度和主體。由于在不同主體間“集體行為”（collective action）的組織已成為全球化背景下城市群構(gòu)建過程中的核心議題之一，治理一詞也開始用于描繪當(dāng)代城市群對于經(jīng)濟(jì)和社會沖突的協(xié)調(diào)方式。當(dāng)前，交通與通訊技術(shù)的進(jìn)步，以及由此而來的全球化市場，正在推動城市群成為打造競爭優(yōu)勢的空間場所（Keating，1997）。各個城市群紛紛將吸引投資與創(chuàng)業(yè)活動、改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境作為政策的重點。因此，城市群治理的一個主要關(guān)注點在于如何有效地整合資源，以參與全球范圍的競爭。這與以往強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化的城市群政策產(chǎn)生了鮮明的反差。

（二）中國城市群治理的挑戰(zhàn)

由于中國城市群的發(fā)展處于全球化與工業(yè)化、信息化與捷運(yùn)化、市場力量與政策推動的雙重進(jìn)程中，城市群在競相集聚創(chuàng)新要素的同時，也在吸引大量的工業(yè)資本；空間結(jié)構(gòu)在總體趨向緊湊的同時，也出現(xiàn)了分散化的勢頭；經(jīng)濟(jì)功能在逐漸增強(qiáng)的同時，也表現(xiàn)出一定程度的扭曲。這種看似沖突但實則同時出現(xiàn)的空間經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，表明中國城市群發(fā)展道路的特殊性，即在根本上區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國家城市群依次完成工業(yè)化和進(jìn)入全球化、完成交通基礎(chǔ)設(shè)施和進(jìn)入信息化、完成市場化進(jìn)程而體現(xiàn)出政府積極干預(yù)的特點。另一方面，這種發(fā)展道路的特殊性也意味著中國城市群的發(fā)展面臨著諸多結(jié)構(gòu)性的矛盾，需要通過進(jìn)一步改革和開放，在順應(yīng)城市群治理水平化和市場化潮流的同時，更注意協(xié)調(diào)好上述幾方面的關(guān)系，從而保障城市群健康、持續(xù)和快速的發(fā)展。

第一，由于中國絕大多數(shù)城市尚處于工業(yè)化進(jìn)程的前期和中期，還需要通過工業(yè)化來解決城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、實現(xiàn)就業(yè)的增長，以及提供人民群眾生活所必需的工業(yè)產(chǎn)品。因此，不少城市群中心城市和城市化地區(qū)迅猛的工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)被城市群所汲取。人口和產(chǎn)業(yè)向中心城市和城市化地區(qū)的集聚，一方面給城市群帶來了巨大的活力，但同時也導(dǎo)致中心城市與其他城市之間、城市化地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)之間的差距日漸擴(kuò)大。在缺乏比較健全的再分配機(jī)制的狀態(tài)下，不斷擴(kuò)大的地區(qū)差距正在扭曲地方經(jīng)濟(jì)和地方行政，動搖著中國社會經(jīng)濟(jì)的根基。如何在城市群地區(qū)建設(shè)和諧的高密度城市社會是一個迫切而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二，中國城市內(nèi)（快速公路）和城市間（高速鐵路）快速交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為人們提供了便捷的出行方式，也使得居住與工作空間的分離成為了一種普遍存在的趨勢。因此，越來越多的郊區(qū)新城開始出現(xiàn)，使得中國城市群在尚未充分利用信息化和全球化的集聚功能完成城市化進(jìn)程的同時，就不得不需要面對已經(jīng)出現(xiàn)的郊區(qū)化。由于中心城市（區(qū)）城市化和工業(yè)化的進(jìn)程尚未完成，這種郊區(qū)化一方面造成了郊區(qū)新城功能的不完整，即從郊區(qū)到中心城市（區(qū)）長時間通勤的常態(tài)化和慢性的交通擁堵，另一方面由于大量的工業(yè)企業(yè)和就業(yè)崗位集中在中心城市（區(qū)），也在一定程度上妨礙了后者充分利用全球化和信息化的途徑，實現(xiàn)功能的提升和引領(lǐng)城市群參與全球勞動分工。

第三，由于政府主導(dǎo)與行政干預(yù)的存在，中國部分城市群發(fā)展中出現(xiàn)了過高的發(fā)展前景估計。在發(fā)展戰(zhàn)略上，多數(shù)城市群提出了建設(shè)國家經(jīng)濟(jì)中心、國家金融中心、國家交通中心、國家物流中心、國家創(chuàng)新中心等帶有濃厚的命令經(jīng)濟(jì)色彩的發(fā)展目標(biāo)。在發(fā)展策略上，部分城市群建設(shè)中出現(xiàn)了不顧條件盲目跟風(fēng)爭相納入國家戰(zhàn)略、不顧紅線爭相圈地造城運(yùn)動、不顧深度合作爭相重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。繼長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群這三大城市群納入國家發(fā)展戰(zhàn)略后，中國不少城市群對自身發(fā)展?jié)摿驮趪野l(fā)展的戰(zhàn)略地位與作用估計偏高，試圖通過扎堆抱團(tuán)，擴(kuò)大城市群規(guī)劃建設(shè)范圍，成為經(jīng)濟(jì)增長“第四極”。城市群甚至成為地方官員的“政績工程”。

此外，與中國城市群發(fā)展政府主導(dǎo)性較強(qiáng)形成對照的是，關(guān)于城市群的行政管理卻呈現(xiàn)出無序的狀態(tài)。部分城市群規(guī)劃研究中普遍存在著缺失統(tǒng)一的城市群劃定標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計口徑、缺失明確的歸口管理機(jī)關(guān)和規(guī)范的規(guī)劃編制辦法、缺失權(quán)威的城市群規(guī)劃法律地位等問題。迄今為止，國家還沒有制訂出全國統(tǒng)一的城市群劃分標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計口徑，造成不同城市群之間的比較和度量困難，也使得這一領(lǐng)域的研究頭緒紛雜；城市群到底歸口國家發(fā)展與改革部門管理，還是歸口國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門管理并無定論，于是出現(xiàn)了城市群規(guī)劃權(quán)的爭奪現(xiàn)象；2008年修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未給予城市群合法的發(fā)展地位，在全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中也并沒有把城市群作為國家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的最高層次，賦予其法律地位，使得城市群規(guī)劃缺乏明確的法律依據(jù)；城市群規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度的缺失，使得城市群規(guī)劃市場的準(zhǔn)入門檻過低，導(dǎo)致城市群重復(fù)規(guī)劃、過度規(guī)劃的情況，削弱了規(guī)劃的權(quán)威性。

（三）中國城市群治理的方向

鑒于全球化背景下城市群發(fā)展的機(jī)制特點，以及當(dāng)前中國城市群發(fā)展面臨的突出問題，未來需要通過理順中央與地方關(guān)系、政府與市場關(guān)系，以及國家與社會關(guān)系，來協(xié)調(diào)中國城市群發(fā)展所處的全球化與工業(yè)化、信息化與快捷化、市場化與政府引領(lǐng)之間的張力，從而實現(xiàn)中國城市群又好又快的發(fā)展。具體而言，重構(gòu)中央與地方間關(guān)系，就是要通過財政和稅收體制的改革，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。推動地方經(jīng)濟(jì)，尤其是中心城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由高度依賴制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的增長，向依靠高附加值第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)城市群城市之間的有序分工與合；理順政府與市場間關(guān)系，就是要通過減少事前審批，增加信息的透明和規(guī)則的完善，使政府角色回歸到宏觀指導(dǎo)性功能上來，并充分發(fā)揮市場化力量，將不同類型的市場資本引向最能發(fā)揮其功能的區(qū)位，實現(xiàn)資源在城市間的合理配置；協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系，就是要通過改革政府官員考核機(jī)制，更多地將結(jié)構(gòu)性、社會性指標(biāo)納入考核范圍，并逐漸賦予其更大權(quán)重。改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大實質(zhì)性公共參與，促使城市群發(fā)展方式由擴(kuò)張型、粗放型，向內(nèi)涵型、效益型轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)城市群的發(fā)展與人民生活質(zhì)量提高的同步。

在更為具體的城市群政策操作層面，需要在以下領(lǐng)域進(jìn)一步完善現(xiàn)有制度：修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或出臺《區(qū)域規(guī)劃法》，增補(bǔ)城市群規(guī)劃的內(nèi)容，加強(qiáng)城市群建設(shè)的法律法規(guī)政策保障機(jī)制；建立健全城市群的組織協(xié)調(diào)政策保障機(jī)制，明確國家歸口管理機(jī)關(guān)，組建國家級城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會和地方城市群協(xié)調(diào)發(fā)展管理委員會，明確其規(guī)劃編制、信息發(fā)布、平臺搭建、組織協(xié)調(diào)的職責(zé)；出臺城市群規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，進(jìn)一步明確市場與社會主體參與的方式、程度；建立城市群公共財政機(jī)制和公共財政專業(yè)，充分發(fā)揮公共財政在城市群規(guī)劃實施過程中的重要作用，實現(xiàn)城市群橫向利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償。

五、結(jié)語

全球化的浪潮已經(jīng)將國家和地區(qū)席卷到國際競爭的舞臺中央。在這一背景下，城市群正在體現(xiàn)出其集聚全球范圍要素資源，并主動參與國家勞動分工的重要作用，即“外部內(nèi)化”和“內(nèi)部外化”的重要功能。因此，城市群也是全球化背景下國家競爭力的重要體現(xiàn)，而國家也正在通過“尺度下移”，將城市群戰(zhàn)略作為獲得競爭優(yōu)勢的重要政策方向。在這個意義上，中國新近出現(xiàn)的城市群和西方發(fā)達(dá)國家的“多中心城市體系”（polycentric urban system）、“城市區(qū)域”（mega city-region）承載者同樣的使命。然而，作為一個發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，中國的城市群又體現(xiàn)出和西方國家城市群不同的特點。這突出表現(xiàn)為前者同時處于全球化與工業(yè)化、信息化與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場化和政策主導(dǎo)的雙重進(jìn)程之中。中國城市群發(fā)展的內(nèi)外部條件的這種特殊性，導(dǎo)致了城市間關(guān)系不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)關(guān)系不和諧等問題，也妨礙了中國城市群國際競爭力的提高。因此，就需要通過在改革和理順中央與地方關(guān)系、政府與市場關(guān)系、國家和社會關(guān)系的總體框架下，進(jìn)一步明確城市群規(guī)劃的法律地位和編制方法、建立城市群協(xié)商和合作的政策與資金平臺、推動市場和社會主體發(fā)揮更為積極的作用，從而通過“新型城鎮(zhèn)化”等更為有效的城市群治理方式，在完成工業(yè)化、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善政府引領(lǐng)功能的同時，來提高中國城市群的國際競爭力和影響力，進(jìn)而帶動中國的跨越式發(fā)展。

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