程波輝

黨的十八大報(bào)告明確指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證，必須從維護(hù)廣大人民根本利益的高度加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制［1］。這一科學(xué)論斷在我們黨的歷史上把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的地位和作用提升到了新的高度，標(biāo)志著我們黨在新的歷史起點(diǎn)上對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、加強(qiáng)社會(huì)體制改革的新的自覺。在當(dāng)代中國，對(duì)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，政府發(fā)揮著不可替代的作用，是社會(huì)管理創(chuàng)新的核心主體。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，關(guān)鍵是推動(dòng)政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新。本文旨在為社會(huì)管理職能創(chuàng)新提供一個(gè)分析框架，以期對(duì)該領(lǐng)域的理論研究和實(shí)踐探索有所裨益。

一、觀念變革：引領(lǐng)社會(huì)管理職能創(chuàng)新的根本導(dǎo)向

社會(huì)歷史實(shí)踐證明，觀念進(jìn)步是社會(huì)變革的先導(dǎo)?！霸谏鐣?huì)變革與觀念變革的相互關(guān)系之中，觀念的變革往往成為社會(huì)變革的前導(dǎo)性因素和力量?！保?］（P40）同樣，觀念變革是政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新的推動(dòng)力和導(dǎo)航器，是引領(lǐng)社會(huì)管理職能創(chuàng)新的根本導(dǎo)向。近些年有些地方的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐取得了預(yù)期的成效，如珠海“一主一體三化”社會(huì)管理創(chuàng)新模式構(gòu)建了黨委、政府、社會(huì)三者有效共治的社會(huì)管理體系［3］，有的則成效不佳，這與觀念上的問題密切相關(guān)。

而社會(huì)管理觀念上的一個(gè)主要問題是，有的地方政府及部門對(duì)社會(huì)管理的職能和目標(biāo)不甚明確或存在認(rèn)識(shí)上的偏差，往往把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理理解成“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)開路”，認(rèn)為社會(huì)管理對(duì)經(jīng)濟(jì)的依賴和適應(yīng)是絕對(duì)的、無條件的，進(jìn)而否定社會(huì)管理具有相對(duì)獨(dú)立的地位和價(jià)值?！斑@種只注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、忽視社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)和做法，最終形成‘一條腿長、一條腿短’的畸形社會(huì)發(fā)展格局?！保?］有的基層政府認(rèn)為創(chuàng)新社會(huì)管理就是加強(qiáng)社會(huì)管控，謀求僵化的、片面的、短暫的社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)踐上逐步形成了“穩(wěn)定一票否決制”、僵化維穩(wěn)的社會(huì)管理機(jī)制，這混淆了社會(huì)管理與社會(huì)穩(wěn)定之間的界限，模糊了社會(huì)管理的目標(biāo)定位，實(shí)質(zhì)上降低了社會(huì)管理的地位。從實(shí)踐上看，持有這種看法容易將社會(huì)管理的事務(wù)當(dāng)成社會(huì)穩(wěn)定的事務(wù)進(jìn)行處理，導(dǎo)致簡單的社會(huì)事務(wù)復(fù)雜化、平常的事務(wù)升級(jí)化等現(xiàn)象發(fā)生，降低了政府社會(huì)管理的權(quán)威性和公信力，不可避免地造成干群沖突、官民對(duì)立，引發(fā)各類社會(huì)群體性事件。還有的社會(huì)管理實(shí)際工作往往成了政府的“獨(dú)角戲”，社會(huì)參與和監(jiān)督嚴(yán)重缺失。反思這些結(jié)果和現(xiàn)象不難看出，觀念滯后或錯(cuò)位是導(dǎo)致社會(huì)管理職能創(chuàng)新不佳或扭曲的重要根源之一。強(qiáng)管控、弱服務(wù)和重行政、輕法治是當(dāng)前社會(huì)管理過程中的普遍現(xiàn)象。事實(shí)上，政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中遭遇的各種阻力及困境說到底是觀念的束縛和障礙，即政府難于突破傳統(tǒng)社會(huì)管理觀念的窠臼。

加強(qiáng)和創(chuàng)新政府社會(huì)管理職能必須推進(jìn)觀念更新，矯正社會(huì)管理的價(jià)值導(dǎo)向，樹立十大意識(shí)［4］。一是人本管理意識(shí)。人本管理是現(xiàn)代管理的基本理念，它突出強(qiáng)調(diào)人在管理中的中心地位，堅(jiān)持以人為管理價(jià)值的核心和管理活動(dòng)的本位。社會(huì)管理說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，切實(shí)貫徹黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。由此可見，人本管理是社會(huì)管理的根本目的取向。二是社會(huì)本位意識(shí)?！白鳛樯鐣?huì)管理和社會(huì)建設(shè)的核心價(jià)值，社會(huì)權(quán)利是所有社會(huì)成員都應(yīng)該享有的作為社會(huì)成員的基本資格?！保?］因此，權(quán)利本位是我國社會(huì)管理的核心目標(biāo)取向。“在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的社會(huì)里，公民權(quán)利是構(gòu)成社會(huì)關(guān)系的一個(gè)本位性要素，尤其是相對(duì)于政府權(quán)力，公民權(quán)利是首要的、本位的。”［6］所謂權(quán)利本位，是指社會(huì)管理的各項(xiàng)活動(dòng)要以實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和彰顯公民的各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利為旨?xì)w。必須矯正一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即以為創(chuàng)新社會(huì)管理就要擴(kuò)張政府權(quán)力，就是要想方設(shè)法把人“管緊、管牢、管死”。應(yīng)做到切實(shí)保障民權(quán)，著力改善民生，積極維護(hù)民安。三是服務(wù)優(yōu)先意識(shí)。從一定意義說，服務(wù)是社會(huì)管理的根本宗旨和核心取向，即便有管理也應(yīng)該以服務(wù)統(tǒng)領(lǐng)管理、寓管理于服務(wù)之中，必須把服務(wù)置于社會(huì)管理創(chuàng)新的優(yōu)先地位，增強(qiáng)管理人員的服務(wù)優(yōu)先意識(shí)。四是公共治理意識(shí)。社會(huì)管理必須走向適應(yīng)新時(shí)代要求的社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的社會(huì)管理到公共治理的轉(zhuǎn)變，“把本著‘為民做主’和‘替民做主’的思想來制定自以為是的‘公共政策’，轉(zhuǎn)變?yōu)楸局秸x的原則，創(chuàng)造和維護(hù)一種讓不同群體都能表達(dá)利益訴求的‘公共平臺(tái)’，引入‘公共治理’的概念，允許并鼓勵(lì)民眾參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)‘公共事務(wù)公共管理’”［7］。五是依法管理意識(shí)。依法管理不僅符合時(shí)代潮流，而且也契合當(dāng)前我國建設(shè)法治國家的要求。目前我國社會(huì)管理制度化、法治化嚴(yán)重滯后，人治觀念還沒有根本消除，必須著力加強(qiáng)社會(huì)管理法治化建設(shè)，確立依法管理意識(shí)。六是制度正義意識(shí)。要遏制社會(huì)矛盾逐年增多、群體性事件不斷攀升的勢頭必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，而重視制度價(jià)值、追求制度正義是制度創(chuàng)新的前提與基礎(chǔ)。在社會(huì)管理的視域下解決制度安排問題應(yīng)特別強(qiáng)化制度正義。所謂制度正義意識(shí)，即以正義為核心價(jià)值的制度觀，它以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)、安排、運(yùn)行和評(píng)價(jià)的公正化、合理化、規(guī)范化、穩(wěn)定化和效能化為目標(biāo)和要求。七是源頭治理意識(shí)。必須轉(zhuǎn)變社會(huì)管理“堵”的思路，把工作重心從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理。八是基層本位意識(shí)。許多社會(huì)問題和矛盾是因由某些細(xì)小的事情在基層得不到及時(shí)、合理的解決而逐步升級(jí)、擴(kuò)大演變而成的，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理最重要的就是搞好基層社會(huì)管理，實(shí)施“強(qiáng)基工程”。九是科學(xué)用人意識(shí)。社會(huì)管理水平的高低不僅取決于政府自身建設(shè)，在很大程度上還取決于社會(huì)管理的人員配備和人員的能力素質(zhì)，取決于政府有沒有科學(xué)用人意識(shí)。因此，樹立科學(xué)的用人意識(shí)、用人理念，加強(qiáng)社會(huì)管理隊(duì)伍建設(shè)、提高社會(huì)管理人員的基本素質(zhì)，強(qiáng)化社會(huì)管理人員的考評(píng)等，對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新十分重要。十是和諧穩(wěn)定意識(shí)。和諧穩(wěn)定觀作為一種新型的穩(wěn)定觀，能夠從理念定位、價(jià)值取向上實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)穩(wěn)定觀的超越，其根本要義就是要社會(huì)達(dá)到“穩(wěn)而不死、活而不亂、活而有序”的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)從剛性維穩(wěn)向柔性維穩(wěn)轉(zhuǎn)變，從線性維穩(wěn)向立體維穩(wěn)轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)穩(wěn)定向動(dòng)態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，從單純穩(wěn)定向和諧穩(wěn)定轉(zhuǎn)變。

二、制度重構(gòu)：實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能創(chuàng)新的重要保障

制度重構(gòu)是社會(huì)管理職能創(chuàng)新的關(guān)鍵。制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！保?］（P333）新制度學(xué)派甚至認(rèn)為，在社會(huì)變遷中起決定作用的是制度變革而不是技術(shù)變革?！暗栏窭埂ぶZ斯和P.托馬斯將西方經(jīng)濟(jì)增長的主要原因歸結(jié)于在人口對(duì)稀缺資源賦予的壓力增加時(shí)，那些支配產(chǎn)權(quán)的規(guī)則的制度發(fā)生了變遷?！保?］（P331）“觀念和意識(shí)形態(tài)是重要的，而制度在決定其重要的程度方面發(fā)揮著主要作用。”［10］（P153）制度重構(gòu)實(shí)質(zhì)解決的是社會(huì)管理職能創(chuàng)新持續(xù)化、規(guī)范化、法制化和程序化的問題。

當(dāng)前出現(xiàn)的各類社會(huì)問題，在很大程度上都源于政府社會(huì)管理的制度化水平太低，很多社會(huì)問題沒有從制度上進(jìn)行根本的解決。在社會(huì)管理領(lǐng)域，制度方面的突出問題表現(xiàn)為：設(shè)計(jì)不科學(xué)，違背規(guī)律；不規(guī)范，容易產(chǎn)生歧義；不合理，違反常識(shí)和人性的普遍性；不穩(wěn)定，頻繁變化；不統(tǒng)一，相互矛盾；不公正，權(quán)責(zé)脫節(jié)甚至明顯歧視；不透明，公開不夠或不及時(shí)；不可行，脫離實(shí)際，難以操作，等等，這是導(dǎo)致社會(huì)問題頻發(fā)和社會(huì)矛盾難以根本化解的重要原因。各地校車屢屢出事背后，往往是長期以來校園安全的制度性缺失、地方政府財(cái)政支出制度的不公正以及有關(guān)部門行政監(jiān)管不力等問題。有一些審批制度設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，前置條件過多且累贅，使得公眾辦事成本增加，特別是邊際成本太高。有的制度不規(guī)范、不合理、不透明，使管理者要么無所適從，要么機(jī)械執(zhí)行，從而引發(fā)管理者與被管理者之間的人際沖突，城管執(zhí)法、戶籍遷移等方面就非常典型。在社會(huì)管理職能創(chuàng)新中，由于缺乏制度變革導(dǎo)致管理創(chuàng)新表層化現(xiàn)象尤為突出，甚至出現(xiàn)借社會(huì)管理創(chuàng)新之名行延伸行政組織體系之實(shí)。比如，各地此起彼伏的基層“網(wǎng)格化管理”創(chuàng)新，有的地方完全違背了社會(huì)管理的價(jià)值目標(biāo)和管理創(chuàng)新的價(jià)值取向，在網(wǎng)格化管理的實(shí)施過程中變相地延長行政管理、增加行政編制、擴(kuò)大行政人員［4］。再比如，2011年9月爆發(fā)的廣東省陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村村民大規(guī)模維權(quán)事件，最終新的基層組織上臺(tái)并被美其名曰社會(huì)管理創(chuàng)新“還治于民”的典范，但“權(quán)力組成機(jī)構(gòu)和人員的更迭，并不等同新的治理機(jī)制……并不能從機(jī)制上防范下一個(gè)‘薛昌’的產(chǎn)生?！保?1］換言之，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新必須以管理制度的深層變革為依托，因?yàn)槟承┲贫鹊氖`已經(jīng)窒息了社會(huì)創(chuàng)造的活力，某些制度的苛刻已經(jīng)成為民生之痛，某些制度的成本成為要素價(jià)格上漲的重要推手，某些制度的荒謬已經(jīng)成為人情關(guān)系泛濫的無奈之源，某些制度的不公已經(jīng)成為利益扭曲、社會(huì)分裂的禍水……可以說，中國到了通過制度創(chuàng)新而促進(jìn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。因此，制度重構(gòu)在社會(huì)管理職能創(chuàng)新中具有核心地位，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能創(chuàng)新的重要保障。

推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能創(chuàng)新必須加強(qiáng)制度重構(gòu)，健全社會(huì)管理制度體系。從路徑選擇來看，可以從六個(gè)方面著手。第一，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局合理安排和設(shè)計(jì)各項(xiàng)活動(dòng)，保證社會(huì)管理創(chuàng)新持續(xù)、有效推進(jìn)。尤其要按照黨的十八大報(bào)告和中央出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》有關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)要求，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)造性發(fā)揮和具體設(shè)計(jì)，使社會(huì)管理實(shí)際工作更具操作性和針對(duì)性。第二，保證社會(huì)管理制度的公正安排。制度的公正安排至關(guān)重要。一般而言，制度公正包含兩層意思：一要實(shí)現(xiàn)制度的公正，即應(yīng)當(dāng)使制度本身是公正的；二要使公正制度化，即把公正的理念與要求具體化為制度［12］（P30）。當(dāng)前我國社會(huì)管理職能創(chuàng)新中急需制度公正：1.在社會(huì)制度的設(shè)計(jì)和安排上更多地維護(hù)低收入者和弱勢群體的利益，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和安排上更多地傾向落后地區(qū)和低收入者；2.本著公平公正的要求和準(zhǔn)則，盡快地制定和修改各種勞動(dòng)保障制度和工資評(píng)價(jià)制度，建立正常的工資增長機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民工等弱勢群體的合法勞動(dòng)收入；3.參照世界各國制度保障體系，建立健全各種權(quán)利救助體系，為公民獲得并維護(hù)合法權(quán)益奠定基礎(chǔ)；4.積極改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系和戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展；5.本著兼顧效率與公平原則，改革稅收制度，以家庭為單位公平稅負(fù)，尤其為了拉動(dòng)內(nèi)需必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅；6.在審批制度和辦事程序的設(shè)計(jì)上，必須充分考慮民生需求，打破各部門的行政壁壘，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確時(shí)限，簡化程序，公開透明，公正便民，倡導(dǎo)“綠色辦公”，發(fā)展電子政務(wù)，降低制度的邊際成本，釋放社會(huì)活力。第三，保證社會(huì)管理制度的合理、規(guī)范和穩(wěn)定。我國社會(huì)領(lǐng)域的問題和矛盾很多是由制度不合理、不規(guī)范和不穩(wěn)定造成的，特別是醫(yī)療制度、就業(yè)制度、住房制度和教育制度方面，不僅存在制度不公正問題，更存在制度不合理、不規(guī)范問題。必須加強(qiáng)社會(huì)管理制度的合理性、規(guī)范性和穩(wěn)定性建設(shè)，使各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)管理能夠依據(jù)科學(xué)規(guī)范、合理的制度執(zhí)行，能夠保證各項(xiàng)社會(huì)制度具有穩(wěn)定性。第四，切實(shí)提高社會(huì)管理制度的執(zhí)行力。執(zhí)行力是社會(huì)管理制度的生命力。社會(huì)管理績效大小、水平高低，很大程度上依賴于執(zhí)行。如果不按制度執(zhí)行，即使制度制定得再好，也似形同虛設(shè)。必須提高社會(huì)管理制度的執(zhí)行力，樹立“制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”的意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)制度的實(shí)效性和權(quán)威性。第五，促進(jìn)社會(huì)管理決策的科學(xué)化、民主化。近年來，重大管理決策失誤頻繁見諸報(bào)端，給國家和人民利益造成巨大損失，致使政府的權(quán)威性和公信力急劇下降。應(yīng)加快建立深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的科學(xué)、民主的社會(huì)管理決策機(jī)制，重大社會(huì)公共問題的決策必須實(shí)行專家咨詢論證制度、公眾聽證制度、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和決策失誤領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追求制度。第六，確保社會(huì)管理監(jiān)督的有效性。“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)作”是達(dá)成官民互信、實(shí)現(xiàn)官民和諧的基石。著力預(yù)防和懲治管理機(jī)關(guān)及其人員濫用權(quán)力、貪污腐化等違法犯罪行為，維護(hù)正常的管理秩序，提高管理效能。依法保障監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性，改變監(jiān)督者在被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)和轄制之下的尷尬局面。加強(qiáng)社會(huì)管理公開制度建設(shè)，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的核心功能和作用。

三、績效評(píng)估：推動(dòng)社會(huì)管理職能創(chuàng)新的核心動(dòng)力

現(xiàn)代公共管理的理論和實(shí)踐證明，績效評(píng)估是推動(dòng)政府管理創(chuàng)新的重要杠桿和動(dòng)力機(jī)制。從西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)看，無論是英國的“下一步”行動(dòng)方案、“公民憲章”運(yùn)動(dòng)抑或是美國的“政府重塑”運(yùn)動(dòng)無不將績效評(píng)估作為公共行政改革創(chuàng)新的助推器?！皩?duì)當(dāng)代中國社會(huì)管理而言，績效評(píng)估的導(dǎo)向功能，有助于推動(dòng)、引導(dǎo)政府社會(huì)管理理念和手段的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而有利于建設(shè)高效、透明和負(fù)責(zé)任的社會(huì)管理體制?！保?3］因而加強(qiáng)和創(chuàng)新政府社會(huì)管理職能，必須重視和改進(jìn)績效評(píng)估，發(fā)揮其杠桿作用。

社會(huì)管理職能創(chuàng)新效果不佳、動(dòng)力不足的一個(gè)重要原因在于績效評(píng)估的缺失或不力。第一，績效評(píng)估不力導(dǎo)致社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變滯后。即績效評(píng)估不僅沒有發(fā)揮正確的導(dǎo)向和杠桿功能，更多時(shí)候是一種誤導(dǎo)功能。政府績效評(píng)估還停留在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是GDP的增長為中心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的績效考評(píng)數(shù)量少、權(quán)重小，致使政府把更多的精力、財(cái)力、物力等投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。社會(huì)管理績效評(píng)估中的績效目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)選擇、評(píng)估方式等也往往被“經(jīng)濟(jì)化”、“數(shù)字化”和“行政化”，績效評(píng)估的服務(wù)至上、公眾滿意度等價(jià)值理念被忽視或變相“利用”，致使政府的社會(huì)服務(wù)職能式微、社會(huì)管控職能擴(kuò)張。第二，績效評(píng)估不力導(dǎo)致社會(huì)管理價(jià)值取向錯(cuò)位。盡管社會(huì)管理價(jià)值取向的錯(cuò)位是由多種原因造成的，但社會(huì)管理績效評(píng)估的不力或失效是其一個(gè)重要原因。事實(shí)上，在我國社會(huì)管理工作中，領(lǐng)導(dǎo)部門或上級(jí)考核什么，管理部門及其人員就執(zhí)行什么，這幾成規(guī)律。換言之，績效評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)方向直接制約社會(huì)管理的價(jià)值取向。第三，績效評(píng)估不力導(dǎo)致社會(huì)管理主體結(jié)構(gòu)單一。也就是說，由于社會(huì)管理績效評(píng)估不力，特別是評(píng)估主體結(jié)構(gòu)的不健全，重內(nèi)部考核而輕外部評(píng)議，績效評(píng)估工作往往成了政府的“獨(dú)角戲”，評(píng)估結(jié)果運(yùn)用神秘化。這種評(píng)估模式極易造成政府信息不透明、公眾參與渠道不暢通，由此不可避免地生成政府在社會(huì)管理中的“強(qiáng)勢地位”，社會(huì)組織、公眾等社會(huì)主體在管理中的“弱勢地位”。第四，績效評(píng)估不力導(dǎo)致社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新表層化。也就是說，現(xiàn)有的績效評(píng)估體系缺乏激勵(lì)、推動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的功能，甚至抑制管理機(jī)制創(chuàng)新的開展。概言之，評(píng)估乏力、缺失、不力是導(dǎo)致社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新表層化的原因之一。第五，績效評(píng)估不力導(dǎo)致社會(huì)管理方式方法不當(dāng)。也就是說，績效評(píng)估沒有有效發(fā)揮對(duì)社會(huì)管理過程中方式方法運(yùn)用的激勵(lì)或懲戒功能，致使強(qiáng)管控、弱服務(wù)和重行政、輕法治以及重事后處置、輕源頭治理等管理方式方法歷久不衰。第六，績效評(píng)估不力導(dǎo)致社會(huì)管理人員素質(zhì)不高。這是因?yàn)楣芾砣藛T選用的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式、方法等都與績效考評(píng)密切相關(guān)。一套完整的績效考評(píng)體系規(guī)定著管理人員選用、教育和管理的原則和標(biāo)準(zhǔn)，績效考評(píng)體系科學(xué)化、規(guī)范化程度直接制約管理人員選用、教育和管理的科學(xué)化水平，決定管理人員個(gè)體素質(zhì)的高低和集體素質(zhì)結(jié)構(gòu)的合理與否?？茖W(xué)、合理、有效的績效評(píng)估對(duì)于社會(huì)管理及其創(chuàng)新十分重要，是推動(dòng)政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新的核心動(dòng)力。

發(fā)揮績效評(píng)估對(duì)社會(huì)管理及其創(chuàng)新的杠桿功能和動(dòng)力作用，構(gòu)建社會(huì)管理績效評(píng)估體系至關(guān)重要。一般來說，評(píng)估體系是由制度體系、組織體系、指標(biāo)體系、方法體系、結(jié)果運(yùn)用體系五個(gè)部分組成的一個(gè)完整的有機(jī)系統(tǒng)，其中組織體系解決“誰來評(píng)”的問題，指標(biāo)體系解決“評(píng)什么”的問題，方法體系解決“怎么評(píng)”和“如何改”的問題，結(jié)果運(yùn)用體系解決“為什么評(píng)”的問題，制度體系解決“如何保證”的問題。社會(huì)管理績效評(píng)估體系構(gòu)建應(yīng)從這五個(gè)方面著手。第一，制度體系?！罢冃гu(píng)估法制化和制度化是國外政府績效評(píng)估領(lǐng)域的重要趨勢之一，美國、英國、澳大利亞和日本等國都制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)，保障、規(guī)范和促進(jìn)本國政府績效評(píng)估活動(dòng)的健康發(fā)展，并以此推動(dòng)政府改革。”［14］（P327-328）一般來說，評(píng)估制度體系的建設(shè)主要應(yīng)包括兩個(gè)方面。一是加快績效立法建設(shè)①目前，我國除深圳市政府和哈爾濱市政府在2009年進(jìn)行了績效管理立法的嘗試外，社會(huì)管理績效評(píng)估立法幾近空白。。進(jìn)行績效立法，將績效評(píng)估的目的、原則、方法、程序和實(shí)施步驟以法律形式固定下來，是推進(jìn)我國社會(huì)管理績效評(píng)估的根本出路。可以先由國務(wù)院制定類似于《社會(huì)管理績效評(píng)估暫行條例》的行政法規(guī)，待條件成熟后再由全國人大進(jìn)行社會(huì)管理績效立法。二是建立健全相關(guān)的具體制度。1.推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算制度改革。根據(jù)政府及其部門的實(shí)際社會(huì)管理績效水平進(jìn)行預(yù)算分配，通過預(yù)算來推動(dòng)社會(huì)管理績效評(píng)估的進(jìn)步。2.加強(qiáng)政務(wù)公開制度建設(shè)。具體涉及公開行政、公開評(píng)估和完善電子政務(wù)等建設(shè)內(nèi)容。政府應(yīng)該按照公正、公平、便民的原則及時(shí)、主動(dòng)地公開相關(guān)信息，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利。3.創(chuàng)新管理制度。我國當(dāng)前的政府管理制度仍具有一定程度的集權(quán)色彩，導(dǎo)致政府社會(huì)管理活力不足、管理績效低下。必須“推行績效管理，建立績效導(dǎo)向的控制制度：一方面下放管理權(quán)，增大下級(jí)的管理權(quán)限和靈活性；另一方面，下級(jí)不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更要對(duì)公眾和公共產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果負(fù)責(zé)?！保?5］（P176-177）第二，組織體系。完善社會(huì)管理績效評(píng)估組織體系，一方面必須彰顯公民權(quán)利，而公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須依賴憲政秩序，即在法治的框架下強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利代表者的權(quán)威和作用。在當(dāng)代代議制政府的政治架構(gòu)中，議會(huì)、國會(huì)等基本上是公民意志和權(quán)利的代表，在我國即是人民代表大會(huì)。所以，在眾多評(píng)估管理機(jī)構(gòu)中，必須強(qiáng)化人大的組織資源作用，樹立和提高人大在評(píng)估組織體系中的權(quán)威性和公信力?？梢钥紤]在各級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)社會(huì)管理績效評(píng)估委員會(huì)。另一方面，必須在多元評(píng)估體系中突出強(qiáng)調(diào)公眾評(píng)議的價(jià)值和功能，以公眾評(píng)議為中心來平衡各評(píng)估主體作用的發(fā)揮。盡管當(dāng)前我國各地開展的諸如“萬人評(píng)議政府”、“民情熱線”等評(píng)估活動(dòng)因收效甚微而頗受爭議，但不可否認(rèn)的是，以公眾評(píng)議為主要方式的績效評(píng)估是突顯社會(huì)管理創(chuàng)新本質(zhì)要求的評(píng)估方式。問題不在于要不要這種評(píng)估方式，而是如何完善和改進(jìn)以發(fā)揮其核心功能。第三，指標(biāo)體系。一般而言，設(shè)計(jì)指標(biāo)體系主要應(yīng)解決三個(gè)核心問題：指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的價(jià)值取向是什么？指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的依據(jù)是什么？指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本程序有哪些？首先，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)“權(quán)利本位”這個(gè)核心價(jià)值取向，即以實(shí)現(xiàn)公民的各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利為“元設(shè)計(jì)哲學(xué)”來統(tǒng)領(lǐng)指標(biāo)選擇和權(quán)重。比如，圍繞社會(huì)管理職能的評(píng)價(jià)指標(biāo)，“更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公平正義，更加彰顯公民權(quán)利，更加突出公眾滿意度標(biāo)準(zhǔn)等?！保?6］其次，根據(jù)社會(huì)管理的特性與運(yùn)行，社會(huì)管理績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的依據(jù)可從管理職能、服務(wù)績效和公眾滿意度三個(gè)維度來進(jìn)行劃分［17］（P152-154）。以管理職能為依據(jù)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的實(shí)質(zhì)，是檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)政府是否在權(quán)責(zé)邊界范圍內(nèi)履行其社會(huì)管理職能及其履職程度高低和效果大小。以服務(wù)績效為依據(jù)的實(shí)質(zhì)，是檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)政府在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給過程中所發(fā)揮管理服務(wù)功能的程度及其產(chǎn)生的效益和效果的總和，它包括量和質(zhì)兩個(gè)方面。以公眾滿意度為依據(jù)的實(shí)質(zhì)，是檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)政府所提供的各類公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、所進(jìn)行的各類社會(huì)管理活動(dòng)贏得公眾的滿意程度。最后，社會(huì)管理績效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)包括政府社會(huì)管理的職責(zé)分析、社會(huì)管理績效評(píng)估特征分析、社會(huì)管理績效評(píng)估的目標(biāo)分解、社會(huì)管理績效評(píng)估指標(biāo)的檢驗(yàn)與修正、績效評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的確定五個(gè)基本環(huán)節(jié)。具體而言，政府社會(huì)管理的職責(zé)分析要求全面、準(zhǔn)確地把握政府社會(huì)管理職能的基本內(nèi)容?？梢钥紤]選取社會(huì)管理覆蓋的范圍作為職能內(nèi)容，例如把社會(huì)管理的七項(xiàng)基本任務(wù)作為績效評(píng)估領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域由若干個(gè)維度組成，每一個(gè)維度下設(shè)若干個(gè)評(píng)估指標(biāo)②七項(xiàng)基本任務(wù)是指：協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定。。第四，方法體系。不論選擇何種方法，都要結(jié)合具體評(píng)估實(shí)際，進(jìn)行系統(tǒng)的理論分析和反復(fù)實(shí)踐驗(yàn)證，使各種方法真正發(fā)揮其功能和作用。在評(píng)估方法運(yùn)用上做到實(shí)證和規(guī)范相結(jié)合，定量和定性相結(jié)合。第五，結(jié)果運(yùn)用體系。我國社會(huì)管理績效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用體系應(yīng)從四個(gè)方面加強(qiáng)建設(shè)。一是建立有效的績效評(píng)估申訴制度，確保評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的客觀公正。要建立一個(gè)績效評(píng)估申訴機(jī)制，為評(píng)估對(duì)象在評(píng)估過程中受到的不公正評(píng)價(jià)和指責(zé)提供一個(gè)辯護(hù)和澄清的平臺(tái)。二是建立績效評(píng)估的結(jié)果公示制度。通過公示制度，公開政府的社會(huì)管理績效水平，并嚴(yán)格與政府管理部門承擔(dān)和承諾的工作目標(biāo)進(jìn)行對(duì)照，增加評(píng)估的透明度和公開性。三是建立健全干部人事晉升制度，發(fā)揮績效評(píng)估正向激勵(lì)功能。要使人員晉升與績效評(píng)估有機(jī)結(jié)合，徹底改變傳統(tǒng)人事制度中的“能上不能下、能進(jìn)不能出”的狀況。要改變?nèi)藛T晉升機(jī)制上完全由上級(jí)說了算的狀況，逐步提高公眾、“人代會(huì)”在人員晉升中的評(píng)價(jià)力度和權(quán)威。四是建立與社會(huì)管理績效評(píng)估結(jié)果相掛鉤的問責(zé)制，推動(dòng)政府社會(huì)管理績效評(píng)估由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)。通過評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用促進(jìn)政府及其管理人員由行政不作為、亂作為轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極作為，由只對(duì)上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下、對(duì)公眾負(fù)責(zé)相一致。

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