莊德水

近年來，一些地方政府和部門結(jié)合工作實際，積極探索廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，普遍運用風(fēng)險分析的方法，以權(quán)力運行流程和業(yè)務(wù)工作流程為主線，采取各種方式全面查找廉政風(fēng)險點，繪制權(quán)力運行流程圖和制定廉政風(fēng)險防控措施，形成了預(yù)防腐敗的新機制。在新形勢下要推進(jìn)這項創(chuàng)新工作，實現(xiàn)這項工作的針對性、有效性和長效性，并與現(xiàn)有的反腐倡廉建設(shè)工作體系相融合，除充分運用現(xiàn)代管理科學(xué)知識外，還應(yīng)從防止利益沖突原則和要求出發(fā)，進(jìn)一步規(guī)劃廉政風(fēng)險防控的工作思路，拓展廉政風(fēng)險防控領(lǐng)域，提升廉政風(fēng)險防控成效。

一、廉政風(fēng)險的本質(zhì)：利益沖突

防止利益沖突是當(dāng)前各國治理腐敗、加強廉政建設(shè)的新趨向。這里所謂的利益沖突是指國家公職人員在公共行政的過程中，受到其私人利益因素的干擾，導(dǎo)致價值判斷和政策取向偏離公共利益的要求，發(fā)生私人利益與公共職責(zé)相抵觸［1］（P26）。在本質(zhì)上，這種利益沖突是公共權(quán)力的非公共性使用。

廉政風(fēng)險是指黨員干部在執(zhí)行公務(wù)或日常生活中出現(xiàn)違紀(jì)違法問題的可能性［2］。廉政風(fēng)險防控旨在超前化解權(quán)力運行過程中各種容易誘發(fā)腐敗的風(fēng)險。廉政風(fēng)險之所以成為“風(fēng)險”，存在著人為因素和制度因素，其中人為因素特別是價值觀的紊亂、貪欲的膨脹和道德的淪喪等都會造成腐敗；制度因素特別是制度轉(zhuǎn)型的斷裂、制度供給滯后和制度權(quán)威不足等也會造成腐敗。從發(fā)生特征上看，廉政風(fēng)險具有內(nèi)生性，根植于人們行為和制度運行之中，這增加了廉政風(fēng)險發(fā)生的頻度；廉政風(fēng)險在后果影響上具有延展性，是不分時間和空間潛在著的，只要條件具備，腐敗就會現(xiàn)實發(fā)生。因此，必須通過提高“現(xiàn)代性的反思能力”［3］（P32）認(rèn)識廉政風(fēng)險本質(zhì)，而這種“反思”需要引入利益沖突理論。

利益沖突具有多種典型形式，包括饋贈禮物、自我交易、影響交易、親屬利益關(guān)系、內(nèi)部信息、離職后就業(yè)、組織外兼職等，這些形式都會造成廉政風(fēng)險。在這里，日常生活中的“上門示好”、“代付費用”、“借車使用”和“送卡送禮”等是明顯的利益沖突行為。根據(jù)有關(guān)廉政法規(guī)制度規(guī)定，這些行為都要受到嚴(yán)格禁止和約束，但若當(dāng)事人明知存在利益沖突并沒有及時處理這些廉政風(fēng)險，“把操守底線定得太低了，覺得這是禮尚往來的小事，該上交的不去上交，該申報的也沒有申報”［4］（P125－126），那么“覺得這是禮尚往來的小事”就會讓利益沖突演變成現(xiàn)實的腐敗行為。

廉政風(fēng)險在現(xiàn)實中具有諸多表現(xiàn)形式，一切有損于公職人員廉潔形象的行為，無論其危害程度如何，都可以被視為廉政風(fēng)險。但實際上，如若這樣，廉政風(fēng)險防控將會陷入信息過載、任務(wù)過重、效能不足等困境，廉政風(fēng)險防控工作無法明確其定位和功能。從以上分析可見，利益沖突是最能被直接感知、最能被制度監(jiān)控的廉政風(fēng)險。在發(fā)生利益沖突的情形下，即使當(dāng)事人沒有獲得實實在在的利益，人們還是可以依據(jù)所涉及的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系質(zhì)疑公共決策和執(zhí)行過程的公正性和廉潔性。這種“質(zhì)疑”本身就是一種敏感的廉政風(fēng)險預(yù)警信號，分析“質(zhì)疑”的背后根源，無疑可以提高廉政風(fēng)險防控工作成效?？梢哉f，廉政風(fēng)險的本質(zhì)是利益沖突，廉政風(fēng)險背后潛伏著利益沖突因素。

腐敗行為的演變有一個發(fā)展過程且并非無跡可循，其間會出現(xiàn)相關(guān)的風(fēng)險征兆，若在出現(xiàn)利益沖突的初期能及時處理和應(yīng)對有關(guān)廉政風(fēng)險，采取有效的防控措施，無疑可以提前防范腐敗。在安全工作領(lǐng)域，“海恩法則”認(rèn)為任何嚴(yán)重事故都是有征兆的，每個事故征兆背后有300次左右的事故苗頭以及上千個事故隱患，要消除一次嚴(yán)重事故，就必須敏銳而及時地發(fā)現(xiàn)這些事故征兆和隱患并果斷采取措施加以控制或消除。借鑒這個法則原理，腐敗案件的發(fā)生看似偶然，其實是各種因素積累到一定程度的必然結(jié)果。任何腐敗都是有端倪可查的，其發(fā)生都要經(jīng)過萌芽、發(fā)展到發(fā)生這樣一個過程［5］。在腐敗發(fā)生過程中，這里所提到的“征兆”、“苗頭”、“隱患”、“端倪”其實都是利益沖突，防止利益沖突可以避免和防范腐敗行為的進(jìn)一步發(fā)展。

二、廉政風(fēng)險防控的核心：防止利益沖突

我們須注意到，權(quán)力與利益是相聯(lián)系的，權(quán)力之所以會產(chǎn)生腐敗，有其深刻的利益誘因。只重視權(quán)力本身的監(jiān)控而忽視權(quán)力背后的利益誘因，一旦權(quán)力游離于監(jiān)控范圍之外，公職人員仍會抓住一切腐敗機會獲取私利。傳統(tǒng)的廉政風(fēng)險防控思路側(cè)重于從權(quán)力一方來壓縮腐敗空間，從這個思路出來，強調(diào)權(quán)力的全程監(jiān)督、權(quán)力行使者的道德素質(zhì)及權(quán)力行使規(guī)范等。反腐政策的真正目的在于切斷公權(quán)與私利的不正當(dāng)聯(lián)系，實現(xiàn)和維護公共責(zé)任和公共利益。防止利益沖突思路側(cè)重于從利益一方來壓縮腐敗空間并阻斷以權(quán)謀私通道。這樣做，一方面有利于形成全方位的反腐格局，提高預(yù)防腐敗的效力；另一方面有利于改變以反腐手段代替反腐目的的現(xiàn)實，拓展廉政風(fēng)險防范和防治腐敗工作思路。要防控廉政風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)重視利益沖突問題，轉(zhuǎn)變反腐倡廉思路，尋求權(quán)力與利益相分離的有效機制。在廉政風(fēng)險防控后期，應(yīng)把防控重點轉(zhuǎn)向防止利益沖突，劃清合理利益與不合理利益的界限，規(guī)避不正當(dāng)利益關(guān)系和人情關(guān)系對政府決策和執(zhí)行的干擾。

在實踐中，一項創(chuàng)新性廉政工作剛啟動的時候，一般會受到主要決策層的重視，依靠政治強制力和政策支持力向前推動。但隨著工作的深入開展，一些深層次的矛盾和問題會逐漸顯現(xiàn)出來，基層執(zhí)行主體對廉政工作本身會產(chǎn)生心理疑慮，廉政工作的推進(jìn)和發(fā)展將遇到強大的阻力。廉政風(fēng)險防控是一項新的廉政工作，前期查找風(fēng)險工作和中期制定防控措施工作相對比較容易，成效也相對比較顯著，但后期如何進(jìn)一步突破原有的工作瓶頸，如何避免基層執(zhí)行主體的抵觸心理，讓廉政風(fēng)險防控真正取得長效，而不是僅僅停留在試點階段，這無疑是一個現(xiàn)實挑戰(zhàn)。如果不能解決好這個問題，廉政風(fēng)險防控工作很可能會陷入“錢穆制度陷阱”。如何擺脫廉政風(fēng)險防控困境？其要旨在于把防止利益沖突引入廉政風(fēng)險防控工作，實現(xiàn)防控戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，提升防控工作的可持續(xù)性。這里的可持續(xù)性有兩層涵義：一方面指廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)能夠得到地方政府和部門的政策支持，工作人員主動參與這項廉政創(chuàng)新工作；另一方面指廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)能夠取得實實在在的成效，并且這些成效能夠得到長期存續(xù)，不會因個別領(lǐng)導(dǎo)人注意力的變化而發(fā)生大的波動。防止利益沖突是一項前瞻性的廉政政策，貫穿于反腐倡廉建設(shè)全過程，可以融合不同的廉政制度資源、廉政政策主體和廉政執(zhí)行手段等。

廉政風(fēng)險查找是廉政風(fēng)險防控的重要基礎(chǔ)。根據(jù)當(dāng)前實踐情況，思想道德風(fēng)險、制度機制風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險和外部環(huán)境風(fēng)險是地方政府和部門廉政風(fēng)險查找的重點對象，這些風(fēng)險點在不同單位和崗位的表現(xiàn)形式各異，影響程度也不同?？陀^地說，它們更多地是從表象上概括廉政風(fēng)險的外在形式，并沒有從根源上揭示廉政風(fēng)險發(fā)生的內(nèi)在機理，查找這些風(fēng)險點難以抓住廉政風(fēng)險的要害，并且把原本屬于管理工作和業(yè)務(wù)工作的一些風(fēng)險形態(tài)也歸入廉政風(fēng)險范疇，不利于廉政風(fēng)險防控工作明確其重點和職能，畢竟廉政風(fēng)險防控工作不可能包攬所有風(fēng)險領(lǐng)域。思想道德風(fēng)險、制度機制風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險和外部環(huán)境風(fēng)險只是給腐敗行為發(fā)生提供主體、客體和環(huán)境方面的可能性，而真正把這些風(fēng)險轉(zhuǎn)化成腐敗行為的是利益誘因。廉政風(fēng)險與權(quán)力的運行和利益的獲取是相關(guān)的，集中發(fā)生在決策和執(zhí)行階段，它們的根源都是利益沖突。僅僅關(guān)注這些外在風(fēng)險是不夠的，應(yīng)把廉政風(fēng)險查找的重點轉(zhuǎn)向利益沖突，即分析哪些決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)最容易受到不當(dāng)利益關(guān)系的干擾和受到人情關(guān)系的影響，哪些領(lǐng)域和崗位最容易發(fā)生利益沖突、最容易發(fā)生哪種類型的利益沖突、利益沖突的危害程度如何以及利益沖突的演化過程如何等。

以利益沖突為核心來建構(gòu)廉政風(fēng)險查找思路有三個優(yōu)勢：一是利益沖突的發(fā)生具有普遍性，查找利益沖突有利于比較不同崗位之間的風(fēng)險狀況，分析單位內(nèi)部的廉政風(fēng)險發(fā)生規(guī)律，為廉政風(fēng)險防控提供工作前提，并且可以避免因單位和崗位的性質(zhì)不同所帶來的防控強度差異；二是查找利益沖突具有針對性，利益沖突與權(quán)力、利益以及公職人員的職業(yè)倫理素質(zhì)等相關(guān)，抓住這些有利于找準(zhǔn)廉政風(fēng)險發(fā)生發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以減少防控工作量，提高防控效率；三是查找利益沖突具有可操作性，防止利益沖突方面已有成型的廉政法規(guī)制度，基于詳細(xì)的描述和規(guī)定，可以逐條對照查找風(fēng)險點，提高廉政風(fēng)險查找結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。

廉政風(fēng)險防控措施制定是廉政風(fēng)險防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)驗表明，廉政風(fēng)險防控措施既不能過于籠統(tǒng)模糊，也不能顯得口號化，更不能僅滿足于原則性要求。換言之，廉政風(fēng)險防控措施應(yīng)具有規(guī)范性、前瞻性和系統(tǒng)性。規(guī)范性要求防控措施有制度規(guī)范方面的依據(jù)；前瞻性要求防控措施能夠追蹤和處理新的廉政風(fēng)險；系統(tǒng)性要求不同防控措施之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，形成自洽的統(tǒng)一整體?；诖?，應(yīng)設(shè)計一套具有普遍適用性的防控措施體系，該體系可以供實踐部門結(jié)合本地實際，加以改良即可在實踐中加以運用，符合這樣標(biāo)準(zhǔn)和條件的防控措施即是防止利益沖突。廉政風(fēng)險防控的核心在于防止利益沖突，防止利益沖突涉及倫理立法、利益回避、利益申報、利益處理和信息公開等，這些內(nèi)容都是廉政風(fēng)險防控所不可缺少的。防止利益沖突可以整合現(xiàn)行的反腐倡廉措施，不僅著眼于消解個人的道德風(fēng)險，而且著眼于消解制度環(huán)境風(fēng)險，從根源上切斷權(quán)力與私利的通道，達(dá)到預(yù)防腐敗目的。

三、防止利益沖突與廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)

在國家發(fā)展過程中，除了關(guān)注政治統(tǒng)治和社會管理職能外，還應(yīng)重視反腐敗職能的重要性。根據(jù)國家廉政體系建構(gòu)要求，任何國家都有其自身的職能，“反腐敗政策應(yīng)該成為國家單獨的一項職能，即使是在那些腐敗程度相對較低的國家，這一點也是非常必要的，更不用說在那些轉(zhuǎn)型國家了，這些國家是在多年沒有私有權(quán)法、沒有競爭環(huán)境的情況下推行經(jīng)濟改革的?！保?］（P260－261）從國家職能出發(fā)，我們需要在國家層面有一個宏觀的反腐敗政策規(guī)劃，即一個完整的“頂層設(shè)計”?！绊攲釉O(shè)計”是源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計理念，注重規(guī)劃設(shè)計與實際需求的緊密結(jié)合，強調(diào)定位準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能協(xié)調(diào)和資源整合。“頂層設(shè)計”要求我們從防止利益沖突角度來重新審視廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，探究廉政風(fēng)險防控的核心和關(guān)鍵。根據(jù)頂層設(shè)計要求，應(yīng)把防止利益沖突作為最基本的反腐倡廉建設(shè)原則上升至國家反腐敗政策指導(dǎo)層面。具體而言，在戰(zhàn)略設(shè)計方面，應(yīng)把防止利益沖突作為廉政風(fēng)險防控的核心，調(diào)整廉政風(fēng)險防控工作的查找重點、分析重點、監(jiān)控重點和考核重點，根據(jù)防止利益沖突原則重新規(guī)劃設(shè)計廉政風(fēng)險防控戰(zhàn)略，以是否能防止利益沖突作為衡量廉政風(fēng)險防控成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。在管理執(zhí)行方面，查找廉政風(fēng)險應(yīng)重點關(guān)注利益沖突風(fēng)險點。根據(jù)澳大利亞廉署的實踐經(jīng)驗，利益沖突風(fēng)險包括：公職人員沒有在決策中公開私人利益并享有相關(guān)決策利益；公職人員在執(zhí)行公務(wù)中涉及某項商業(yè)利益且不采取有效預(yù)防措施；公職人員在執(zhí)行公務(wù)中涉及某項親屬利益且不采取有效預(yù)防措施；公職人員在執(zhí)行公務(wù)中涉及未來受聘單位的利益沖突且不采取有效措施……在此基礎(chǔ)上，要分析這些利益沖突風(fēng)險在不同決策和執(zhí)行崗位上的發(fā)生情況，形成利益沖突分析報告。針對利益沖突發(fā)生情況，有針對性地制定廉政風(fēng)險防控措施，包括回避措施、申報措施、公開措施和糾偏措施。對廉政風(fēng)險防控工作成效的考核要依據(jù)防止利益沖突來評判，不能局限傳統(tǒng)的自上而下的考核方式，而應(yīng)把社會公眾和服務(wù)對象納入考核主體。

項目化管理是一種通用的管理方法，其主要涵義是以項目為對象，在有限的資源約束下，運用系統(tǒng)的觀點、方法和理論，對項目進(jìn)行有效的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和評價并實現(xiàn)項目目標(biāo)。項目化管理基于戰(zhàn)略目標(biāo)來選擇和確定具體的管理項目，其要旨是通過分項目來實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)是一個管理項目，應(yīng)遵循管理科學(xué)的內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)防止利益沖突原則，把機制建設(shè)分解成一個個具體的子項目，把每個子項目管理作為一個特定的任務(wù)來完成，安排其工作進(jìn)度和明確質(zhì)量要求。比如，可以把財產(chǎn)申報制度建設(shè)、離職后就業(yè)管理制度建設(shè)、職務(wù)回避制度建設(shè)作為子項目，分配給相應(yīng)的管理小組，明確其管理責(zé)任，確定其工作進(jìn)度表、制度標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)研任務(wù)等。每一個子項目要保持相對獨立性，這樣既有利于評價各個子項目的工作績效，也有利于從多個角度尋求廉政風(fēng)險防控機制的創(chuàng)新途徑。如果說頂層設(shè)計是宏觀層面的政策規(guī)劃，那么項目化管理是微觀化的執(zhí)行技術(shù)。故項目化管理的內(nèi)容設(shè)計、目標(biāo)設(shè)定、程序制定和職能分工等都應(yīng)考慮頂層設(shè)計的總體方針和政策目標(biāo)，在實踐過程中實現(xiàn)二者的有機結(jié)合。

利益沖突相當(dāng)于廉政風(fēng)險的指示器，易于發(fā)生利益沖突的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要部位，其廉政風(fēng)險會相應(yīng)地嚴(yán)重，發(fā)生腐敗的可能性也會越大。因此，有必要在廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)中“嵌入”利益沖突評估預(yù)警機制。利益沖突評估預(yù)警的關(guān)鍵在于評估指標(biāo)的設(shè)計，其目的在于實現(xiàn)廉政預(yù)警。為了提高廉政預(yù)警的敏感度，評估指標(biāo)設(shè)計應(yīng)采取單項倫理指標(biāo)法，即只要公職人員出現(xiàn)任何一項利益沖突行為，主管部門都可將其列入預(yù)警范圍，發(fā)出預(yù)警信號，提醒相關(guān)人員注意可能發(fā)生的廉政風(fēng)險；對于面臨利益沖突問題且不采取處理措施的，要直接作出預(yù)警處理。與此相適應(yīng)，每一個公職人員都應(yīng)當(dāng)具有防止利益沖突意識，具備防止利益沖突的基本技能。以利益沖突作為預(yù)警警兆，可以簡化廉政預(yù)警的操作過程，化約不必要的預(yù)警測評工作，幫助廉政預(yù)警人員克服畏難心理，從而為廉政預(yù)警成為一項經(jīng)常性的廉政工作創(chuàng)造條件。

推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)應(yīng)注重實施機制建構(gòu)。廉政風(fēng)險防控的要旨不僅在于描述和分析廉政風(fēng)險，而且在于消除和化解廉政風(fēng)險。為此，根據(jù)目前地方政府和部門防止利益沖突工作現(xiàn)狀，一應(yīng)建立職權(quán)凍結(jié)機制，即若某個公職人員發(fā)生明顯的利益沖突行為，相關(guān)部門應(yīng)對其職權(quán)采取臨時凍結(jié)措施，使其不能參與單位的決策事項。二應(yīng)強化懲處機制，提高對特定利益沖突行為的懲處力度，特別是對不正確處理親屬關(guān)系、裙帶關(guān)系，任人唯親、權(quán)力影響等行為更應(yīng)加重懲處，因為這些利益沖突行為具有濃厚的“潛規(guī)則”色彩，對政府信任具有強大的侵蝕力。三應(yīng)健全誠信管理機制。對于發(fā)生利益沖突問題且處理不當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)列入其誠信檔案，并規(guī)定其在五年內(nèi)不得提拔任用；若其在日后發(fā)生相同的利益沖突行為，應(yīng)予以開除黨籍和開除公職處分。

［1］莊德水．防止利益沖突與廉政建設(shè)研究［M］．北京：西苑出版社，2010．

［2］歐召大．大力推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)［N］．人民日報，2010－01－27．

［3］［英］安東尼·吉登斯．現(xiàn)代性的后果［M］．南京：譯林出版社，2011．

［4］中國紀(jì)檢監(jiān)察報社．懺悔錄［M］．北京：中國方正出版社，2011．

［5］趙春國．海恩法則和墨菲定律［J］．安全、健康和環(huán)境，2009，（1）．

［6］［俄］T．A．薩塔羅夫．反腐敗政策［M］．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011．