紀(jì)德尚，李 玥

(1.鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001;2.鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

2011年中央“一號(hào)文件”指出:水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。在黨的十八大報(bào)告中，首次提出“努力建設(shè)美麗中國”，以及“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”的發(fā)展要求，從而把水資源保護(hù)制度建設(shè)上升到事關(guān)人民福祉、關(guān)系民族未來長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)的生態(tài)文明建設(shè)的高度。但就目前黃河流域的總體監(jiān)測(cè)能力而言，要實(shí)現(xiàn)國家提出的目標(biāo)還存在不少問題。因此，有必要通過實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))政府合作共建共管的方式，全面提高水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力。

一、黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)面臨的形勢(shì)和存在的問題

1.面臨的形勢(shì)。從生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展要求出發(fā)，整體審視黃河流域水資源生態(tài)環(huán)境狀況，不難發(fā)現(xiàn)，由于黃河水資源貧乏，供需矛盾突出，尤其是20世紀(jì)90年代以來，水污染日趨嚴(yán)重，大量未經(jīng)任何處理或有效處理的工業(yè)廢水和城市污水直接排入河道，黃河干流和部分支流的生態(tài)環(huán)境用水量被擠占，加之水污染責(zé)任制和考核機(jī)制不落實(shí)，造成流域內(nèi)重要河流近50%的河長(zhǎng)達(dá)不到水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)的要求，主要污染物入河量已遠(yuǎn)超出黃河流域水域納污能力。針對(duì)這一現(xiàn)狀，加強(qiáng)水污染物的監(jiān)測(cè)與治理已成為迫在眉睫的重大問題。根據(jù)我國《水法》的規(guī)定，國內(nèi)水資源管理實(shí)行的是流域機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域地方政府相結(jié)合的管理體制。黃河流域從源頭到入?？跈M跨9個(gè)省(區(qū))，在各自省(區(qū))行政管轄內(nèi)，行政主管部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)包括水資源在內(nèi)的自然資源具有相應(yīng)的管轄權(quán)。這種管理體制雖然在以往黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)和水資源保護(hù)方面發(fā)揮過重要作用，但在生態(tài)文明建設(shè)新的形勢(shì)下，又顯現(xiàn)出體制上的某些局限。在黃河流域水資源保護(hù)中，水質(zhì)監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性和技術(shù)性工作。在以流域?yàn)閱卧墓芾韺?shí)踐中，重要水功能區(qū)和省界斷面的監(jiān)測(cè)覆蓋率，是衡量流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)是否滿足管理需要的重要指標(biāo)之一。其中，水質(zhì)監(jiān)測(cè)又是以水功能區(qū)監(jiān)測(cè)為重點(diǎn)。根據(jù)中央“一號(hào)文件”精神，要從生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略高度實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，新修訂的《水法》提出了在水功能區(qū)納污能力要保證不超過“三條紅線”的要求。以此為參照，目前黃河流域整體的水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力與其發(fā)展要求還有相當(dāng)大的差距。2011年，水利部對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)覆蓋率提出了各階段的具體目標(biāo)要求:重要水功能區(qū)的監(jiān)測(cè)覆蓋率，2013年達(dá)到60%、2015年達(dá)到80%。但在現(xiàn)有流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府相結(jié)合的管理體制下，無論是流域機(jī)構(gòu)還是地方政府的水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力，都難以達(dá)到國家提出的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核目標(biāo)的要求。

2.存在的問題。目前黃河流域各省(區(qū))水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)普遍存在以下突出問題。第一，監(jiān)測(cè)能力不足。水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)能力，是指其所從事的監(jiān)測(cè)活動(dòng)按特定監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)要求所達(dá)到的監(jiān)測(cè)能力和實(shí)際水平。作為水環(huán)境監(jiān)測(cè)能力以及完成各項(xiàng)任務(wù)勝任力的一種評(píng)價(jià)，監(jiān)測(cè)能力的狀況直接關(guān)系到整個(gè)監(jiān)測(cè)中心的工作績(jī)效和能力建設(shè)。通常，水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力不僅包括業(yè)務(wù)人員專業(yè)能力和整體水平，還包括實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備、監(jiān)測(cè)能力和水平等多種因素。就實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)能力而言，目前黃河流域水環(huán)境實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的環(huán)境條件和監(jiān)測(cè)能力還不能滿足新的發(fā)展要求。尤其是相對(duì)于國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，省(區(qū))實(shí)驗(yàn)室的現(xiàn)狀與發(fā)展要求還有一定的差距。第二，監(jiān)測(cè)人員數(shù)量和業(yè)務(wù)水平有限。在黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)中，專業(yè)人才的數(shù)量和業(yè)務(wù)人員的整體能力素質(zhì)是實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的核心要素。目前各省(區(qū))監(jiān)測(cè)人員數(shù)量不足、學(xué)歷偏低、技術(shù)水平不高，然而實(shí)際承擔(dān)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)任務(wù)則越來越重，由此形成的水質(zhì)監(jiān)測(cè)任務(wù)要求與監(jiān)測(cè)人員數(shù)量及業(yè)務(wù)水平不相匹配的矛盾很大程度上影響到水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作的正常展開。除此之外，實(shí)驗(yàn)室存在某種程度的老化現(xiàn)象，導(dǎo)致可監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目數(shù)量更加有限，提高監(jiān)測(cè)質(zhì)量的難度很大。凡此種種，都與國家水資源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)要求存在差距。第三，實(shí)驗(yàn)室條件和設(shè)備有待改進(jìn)。水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室是以國家生態(tài)文明建設(shè)中水資源開發(fā)、保護(hù)和利用的戰(zhàn)略要求為導(dǎo)向，以服務(wù)于國家對(duì)流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)、專門從事水質(zhì)監(jiān)測(cè)分析為重點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)基地。其中，實(shí)驗(yàn)室條件和監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備是實(shí)驗(yàn)室建設(shè)不可缺少的硬條件。實(shí)驗(yàn)室環(huán)境條件的好壞是直接影響監(jiān)測(cè)結(jié)果和質(zhì)量的重要因素。目前省(區(qū))實(shí)驗(yàn)室環(huán)境條件與以前相比雖然已經(jīng)有了很大的改觀，但相對(duì)新的發(fā)展要求而言，仍然存在不少問題:一是部分實(shí)驗(yàn)場(chǎng)地空間有限，先進(jìn)儀器設(shè)備配置不足，加之已有儀器設(shè)備老化，已對(duì)水質(zhì)監(jiān)測(cè)產(chǎn)生了一定的影響;二是個(gè)別省(區(qū))實(shí)驗(yàn)室，從實(shí)驗(yàn)室選地到實(shí)驗(yàn)室的結(jié)構(gòu)以及水、電、氣和通風(fēng)管路的布設(shè)，尚存在一定安全隱患，未完全達(dá)到實(shí)驗(yàn)室安全管理的基本要求。第四，經(jīng)費(fèi)不足。維系水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室正常運(yùn)行，在一定實(shí)驗(yàn)室條件和儀器設(shè)備前提下，還離不開必要的經(jīng)費(fèi)投入。水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，是水生態(tài)保持和公共服務(wù)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性建設(shè)。為維系水環(huán)境監(jiān)測(cè)工作正常運(yùn)行，必須適時(shí)加大對(duì)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的投入。水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)經(jīng)費(fèi)開支主要包括三大類;一是日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，二是實(shí)驗(yàn)室改建費(fèi)，三是實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備更新費(fèi)。經(jīng)費(fèi)開銷主要包括體檢費(fèi)、污染補(bǔ)助費(fèi)、儀器校核費(fèi)、藥品購置費(fèi)、采樣費(fèi)、化驗(yàn)室水電及車輛使用、儀器維修等開支、人員出差費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等。目前實(shí)驗(yàn)室建設(shè)投入經(jīng)費(fèi)不足，除日常經(jīng)費(fèi)吃緊外，改善實(shí)驗(yàn)室條件和設(shè)備更新方面缺口較大。黃河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)主要是以水質(zhì)監(jiān)測(cè)為主，而對(duì)流域與水相關(guān)的沉積物、生物體等對(duì)象的監(jiān)測(cè)，由于受實(shí)驗(yàn)室條件簡(jiǎn)陋、儀器設(shè)備得不到及時(shí)更新、經(jīng)費(fèi)投入限制而尚未系統(tǒng)開展?？梢?，經(jīng)費(fèi)的不足也嚴(yán)重制約了省(區(qū))實(shí)驗(yàn)室的正常運(yùn)行和發(fā)展。

二、流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府合作的必要性

解決上述難題的基本途徑，要從加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府合作方面切入，通過共建共管實(shí)驗(yàn)室的具體方式，從戰(zhàn)略高度上解決。這種合作的必要性主要包括以下方面。

1.符合水資源自然屬性的要求。黃河是承載華夏文明的母親河，也是維系沿黃9省(區(qū))經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。加強(qiáng)黃河水資源保護(hù)，“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”。以流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府共建共管實(shí)驗(yàn)室的方式實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府的合作，建立以流域機(jī)構(gòu)為主、省(區(qū))地方政府為輔的一體化管理，是水資源本身自然屬性的要求［1］。水資源按照流域水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、水量水質(zhì)、水生水體，各水生態(tài)要素相互關(guān)聯(lián)、相互影響。遵循自然生態(tài)規(guī)律，按流域統(tǒng)籌開展水資源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作，更加有利于科學(xué)安排水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局，更加有利于全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握水資源各參數(shù)變化情況，進(jìn)而準(zhǔn)確判斷水生態(tài)各要素的關(guān)聯(lián)程度，更好地服務(wù)于流域水資源保護(hù)和管理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置水資源，協(xié)調(diào)好社會(huì)、生產(chǎn)和生態(tài)用水，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用以及水資源的節(jié)約和有效保護(hù)，使有限的水資源在最大限度內(nèi)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。

2.有利于實(shí)現(xiàn)國家水資源保護(hù)階段性目標(biāo)。由于我國工業(yè)化、城市化建設(shè)過程中水生態(tài)保護(hù)不力，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量使用化學(xué)產(chǎn)品，使我國水污染問題不斷加重，一些城市和地區(qū)陷入水質(zhì)性缺水的境地，加之氣候變化導(dǎo)致的嚴(yán)峻干旱缺水態(tài)勢(shì)，以致很多城市因缺水不得不大量超采地下水，造成地下水位下降、造成地面沉降等一系列嚴(yán)重問題。根據(jù)2011年水利部水資源司提出的監(jiān)測(cè)覆蓋率階段目標(biāo)要求，水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作應(yīng)積極調(diào)整思路，重點(diǎn)研究新形勢(shì)下如何使水質(zhì)監(jiān)測(cè)為國家實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐等關(guān)鍵問題。流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府共建共管實(shí)驗(yàn)室一體化管理的提出，是一種利用流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府合作的方式，借助共建共管的平臺(tái)，采用一體化管理的手段解決黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)面臨的難題。通過建設(shè)流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府一體化管理的共建共管實(shí)驗(yàn)室，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃，快速提升省(區(qū))監(jiān)測(cè)技術(shù)水平，按時(shí)保質(zhì)保量完成國家水資源保護(hù)的階段性目標(biāo)。

3.適應(yīng)實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)可持續(xù)發(fā)展。在我國水利系統(tǒng)水資源保護(hù)進(jìn)程中，水質(zhì)監(jiān)測(cè)起始于水文水化學(xué)分析，發(fā)展于江河湖庫的水污染監(jiān)測(cè)，服務(wù)于水資源開發(fā)、利用和保護(hù)，成長(zhǎng)壯大于今天的生態(tài)文明建設(shè)。當(dāng)前，面對(duì)黃河水資源約束趨緊、水污染嚴(yán)重的局面，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作日見重要。從流域與省(區(qū))一體化管理的共建共管實(shí)驗(yàn)室建設(shè)思路出發(fā)，建設(shè)一批配置標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范、質(zhì)量可靠、立足本省、服務(wù)流域的共建共管實(shí)驗(yàn)室，有助于解決相關(guān)省(區(qū))地方實(shí)驗(yàn)室水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力不足的局限，在統(tǒng)一質(zhì)量控制和管理下，提高水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量，不僅有利于使水質(zhì)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)性工作更好地服務(wù)于黃河流域水資源保護(hù)，也有利于在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，把黃河水資源保護(hù)融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性。

三、黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室共建共管的功能定位

在流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府合作中，要保證其合作的有效性，必須從整體性、現(xiàn)實(shí)性和持續(xù)性的原則出發(fā)，對(duì)雙方合作共建共管實(shí)驗(yàn)室水質(zhì)監(jiān)測(cè)進(jìn)行相應(yīng)的功能定位。

1.提高水功能區(qū)監(jiān)測(cè)覆蓋率。當(dāng)前形勢(shì)下，在現(xiàn)有水功能區(qū)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上開展黃河流域水功能區(qū)監(jiān)測(cè)規(guī)劃工作，通過共建共管實(shí)驗(yàn)室對(duì)流域與省(區(qū))各監(jiān)測(cè)中心進(jìn)行資源整合，完善黃河流域水功能區(qū)監(jiān)測(cè)體系，優(yōu)化監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布設(shè)，做到不重復(fù)建設(shè)，不遺漏監(jiān)測(cè)點(diǎn)，豐富監(jiān)測(cè)內(nèi)涵。按照管理要求，充分利用流域現(xiàn)有水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的設(shè)施、設(shè)備和人員，實(shí)現(xiàn)黃河流域片重點(diǎn)水功能區(qū)(包括水功能區(qū)內(nèi)排污口)水環(huán)境監(jiān)測(cè)目標(biāo)。在開展水功能區(qū)監(jiān)測(cè)規(guī)劃時(shí)，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、未來水資源開發(fā)利用、水資源管理與保護(hù)工作對(duì)監(jiān)測(cè)工作的要求，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展水質(zhì)、水生態(tài)和水量監(jiān)測(cè)，分步實(shí)施，爭(zhēng)取提前實(shí)現(xiàn)國家水資源監(jiān)測(cè)的階段目標(biāo)。

2.加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。當(dāng)前，應(yīng)該抓住國家大興水利的機(jī)遇，以“十二五”能力建設(shè)為契機(jī)，通過流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府共建共管實(shí)驗(yàn)室對(duì)監(jiān)測(cè)中心的資金和設(shè)備支持，加大水利系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室設(shè)備配置和更新力度，提升實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)自動(dòng)化水平;加強(qiáng)開展綜合毒性、有機(jī)物污染、水生態(tài)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目所需的能力建設(shè);加強(qiáng)遠(yuǎn)程監(jiān)控能力建設(shè)，提高水質(zhì)預(yù)警預(yù)報(bào)能力;加大新技術(shù)的應(yīng)用力度，充分利用遙感、GIS等技術(shù)，打造立體化的水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

3.加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)人才隊(duì)伍建設(shè)。建設(shè)共建共管實(shí)驗(yàn)室，人才是關(guān)鍵，而實(shí)現(xiàn)共建共管實(shí)驗(yàn)室一體化管理，離不開強(qiáng)有力的人才支撐。所以，在加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的同時(shí)，結(jié)合實(shí)際，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，打造一支具有高水平的水質(zhì)監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)一體化管理不可缺少的功能定位。它可以憑借共建共管提供的合作平臺(tái)，促進(jìn)技術(shù)交流，增強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府一體化管理的軟實(shí)力。

4.深化水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理。監(jiān)測(cè)質(zhì)量是水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作的生命線，可靠的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)將為水資源管理提供強(qiáng)有力的支持。2011年初，水利部《水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理監(jiān)督檢查考核評(píng)定辦法》等7項(xiàng)制度的頒布，從制度上強(qiáng)化了水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作，規(guī)范了考核手段和程序，為開展質(zhì)量管理提供了明確的路徑，對(duì)提升水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量有很好的促進(jìn)作用。監(jiān)測(cè)單位要以此為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作，完善實(shí)驗(yàn)室管理、人員培訓(xùn)和考核制度，建立監(jiān)督機(jī)制，保障監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的科學(xué)性與公信力，更好地為開展水資源監(jiān)督、評(píng)價(jià)、預(yù)警、考核做好服務(wù)。

5.拓寬水質(zhì)可監(jiān)測(cè)項(xiàng)范圍。監(jiān)測(cè)項(xiàng)目按照《水環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范》(SL219－98)、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838－2002)和《入河排污口監(jiān)督管理辦法》的要求，常規(guī)監(jiān)測(cè)有29項(xiàng)，但目前還有相當(dāng)一部分水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心的監(jiān)測(cè)能力達(dá)不到，而具有特殊種類物質(zhì)監(jiān)測(cè)的106項(xiàng)監(jiān)測(cè)能力的監(jiān)測(cè)中心不多。通過流域與省(區(qū))的共建共管實(shí)驗(yàn)室資金、設(shè)備、技術(shù)等的支持，拓寬監(jiān)測(cè)項(xiàng)目數(shù)，提高監(jiān)測(cè)能力。

四、黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室共建共管模式的建構(gòu)

黃河流域水資源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)的流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府合作，是以滿足國家水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核目標(biāo)為導(dǎo)向，以提高流域和省(區(qū))水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)為主題，以雙方自愿條件下共建共管實(shí)驗(yàn)室的合作方式為載體，以加強(qiáng)黃河流域水資源保護(hù)和水資源可持續(xù)開發(fā)利用為最終目的。

1.實(shí)驗(yàn)室共建共管的理論依據(jù)。根據(jù)區(qū)域公共管理和區(qū)域合作理論，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)諸多領(lǐng)域進(jìn)行合作已成為一種主流發(fā)展趨勢(shì)。所謂區(qū)域公共管理，是指以區(qū)域政府組織和非政府組織為主的多元主體，為解決區(qū)域特定的公共問題、實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益、運(yùn)用協(xié)商或合作手段對(duì)區(qū)域內(nèi)橫向或縱向?qū)哟伍g交叉重疊關(guān)系所進(jìn)行的管理［2］。根據(jù)區(qū)域公共管理理論，黃河流域水資源保護(hù)及其所從事的水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作類屬于廣義的公共議題。實(shí)踐證明，任何公共議題都應(yīng)該以“問題解決”為邏輯出發(fā)點(diǎn)，因而在“整體性治理”層面上，謀求流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府的合作，不失為解決流域水資源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)公共議題的一種有效途徑。其中內(nèi)涵的“整體性治理”思想，不僅為實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))政府自愿合作提供了可遵循的基本原則，而且也為流域與省(區(qū))共建共管實(shí)驗(yàn)室建設(shè)中雙方各自利用專有資源和比較優(yōu)勢(shì)形成自愿合作提供了重要的理論依據(jù)和方法［3］。

2.實(shí)驗(yàn)室共建共管的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作中，流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府的合作，是建立在現(xiàn)有體制下雙方權(quán)責(zé)分工基礎(chǔ)上的一種嘗試。流域機(jī)構(gòu)與地方政府各自優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)比較表明，目前，流域機(jī)構(gòu)在水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作中，擁有經(jīng)費(fèi)投入、儀器設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人員，以及監(jiān)測(cè)技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，但在水質(zhì)監(jiān)測(cè)覆蓋率方面，由于流域過長(zhǎng)，僅靠流域機(jī)構(gòu)包括下設(shè)的6個(gè)實(shí)驗(yàn)室難以覆蓋全部水功能區(qū)，流域省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)也達(dá)不到全覆蓋。各省(區(qū))水質(zhì)監(jiān)測(cè)具有實(shí)驗(yàn)室分布廣等優(yōu)勢(shì)，但由于實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi)投入不足，導(dǎo)致實(shí)驗(yàn)室條件和設(shè)備不良、人員數(shù)量和業(yè)務(wù)水平有限、水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力偏低等局限，因而在水質(zhì)監(jiān)測(cè)方面也難以達(dá)到省域內(nèi)水質(zhì)監(jiān)測(cè)的全覆蓋?；谝陨戏治觯瑸榱藢?shí)現(xiàn)國家提出的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核的目標(biāo)要求，無論是流域機(jī)構(gòu)還是省(區(qū))都有強(qiáng)烈合作的意愿，期望通過雙方合作來全面提高水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力。這種意愿和期待就為合作雙方共建共管實(shí)驗(yàn)室建設(shè)提供了必要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

3.共建共管實(shí)驗(yàn)室的建構(gòu)模式。根據(jù)共建共管實(shí)驗(yàn)室的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，所謂流域與省(區(qū))共建共管實(shí)驗(yàn)室，是流域與省(區(qū))在各自原有實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的基礎(chǔ)上，以流域與省(區(qū))合作的方式而建立的一種新型的實(shí)驗(yàn)室。這種新型實(shí)驗(yàn)室的合作方式，是以滿足國家最嚴(yán)格的水資源管理為目標(biāo)導(dǎo)向，以流域與省(區(qū))自愿合作為基本前提，以提高流域

尤其是省(區(qū))水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力為重點(diǎn)，以完善流域(片)水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系為核心，目的是為了保質(zhì)保量地完成國家提出的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核目標(biāo)要求，使水質(zhì)監(jiān)測(cè)更好地服務(wù)于流域水資源保護(hù)和管理。

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中，任何領(lǐng)域的合作都源于已有的分工，而分工又是為了更好的合作。流域與省(區(qū))共建共管實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，是以原有流域與省(區(qū))相結(jié)合的流域水資源管理體制下的分工為基礎(chǔ)而建立的一種創(chuàng)新型合作方式。在共建共管實(shí)驗(yàn)室這一構(gòu)想正式提出之前，黃河流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)是在原有體制下，按各自的職責(zé)和功能展開水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作，而且在以往黃河流域水資源保護(hù)和管理中發(fā)揮了很好的基礎(chǔ)性作用。目前，為了貫徹實(shí)施國家最嚴(yán)格的水資源管理制度，很有必要進(jìn)一步整合流域與省(區(qū))水質(zhì)監(jiān)測(cè)現(xiàn)有資源，以共建共管實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)方式，提高黃河流域重要水功能區(qū)監(jiān)測(cè)的覆蓋率。加快推進(jìn)共建共管實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，以及形成的由流域直測(cè)、省(區(qū))監(jiān)測(cè)、共建共管實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)多元化的水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，就能在很大程度上緩解目前各省(區(qū))實(shí)驗(yàn)室存在的問題，有助于改善省(區(qū))實(shí)驗(yàn)室條件，為其提供資金和相關(guān)的設(shè)備，并能定期對(duì)省(區(qū))實(shí)驗(yàn)室的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)。通過這些措施，可以提升黃河流域整體水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核目標(biāo)提供了一條有效的途徑。在黃河流域水資源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作中，實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府合作的共建共管實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，最終應(yīng)納入國家及地方監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃的水環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室。因此，共建共管實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的管理目標(biāo)，應(yīng)在流域機(jī)構(gòu)與省(區(qū))地方政府共同努力下，建成一批配置標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范、質(zhì)量可靠、數(shù)據(jù)可信、區(qū)域先進(jìn)的水環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室，在不斷完善流域與區(qū)域相結(jié)合的水環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的同時(shí)，全面提高黃河流域水資源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力，為建設(shè)美麗中國作出新的貢獻(xiàn)。

［1］黃強(qiáng)等.江河流域水資源統(tǒng)一管理理論與實(shí)踐［M］.北京:中國水利水電出版社，2008.

［2］吳長(zhǎng)劍.公共管理研究的新視角:區(qū)域公共管理的若干思考［J］.理論觀察，2008，(5).

［3］崔會(huì)敏.整體性治理:超越新公共管理的治理理論［J］.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(7).