邱志斌

作者：邱志斌，中共南寧市委黨校黨史黨建教研部教師，郵編：530007

十六大以來，黨的工作報告多次強調(diào)指出“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用”，要“以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主”，凸顯了黨內(nèi)民主的重要性。黨的十八大報告重申了“黨內(nèi)民主是黨的生命”這一科學(xué)論斷，并首次提出要“健全黨內(nèi)民主制度體系”。完備的制度是保證黨內(nèi)民主健康發(fā)展的根本，只有零散的制度要素，缺乏要素之間有機連接的黨內(nèi)民主制度是不完整的。只有使制度要素之間有機連接形成系統(tǒng)，這才是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的靈魂。因此，必須加快構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)民主制度體系[1]。

一、健全黨員民主權(quán)利保障制度

黨內(nèi)民主制度體系包括黨員民主權(quán)利保障制度、黨的代表大會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等。但這些制度并不是平行的，這里有一個邏輯起點或核心，就是黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來特別是改革開放以來，黨內(nèi)民主有了長足發(fā)展，黨員的民主權(quán)利得到了較好的保障。2004年中共中央頒布了《黨員權(quán)利保障條例》，黨的十七大報告中提出了“尊重黨員主體地位”，黨的十八大在黨章還增加了“尊重黨員主體地位”這一內(nèi)容，但在實踐中，一些地方和部門并沒有把黨員看成是黨的權(quán)利的主體，黨員的民主權(quán)利沒有得到很好的保障，突出表現(xiàn)就是黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境遭到了一定程度的破壞。

蘇共垮臺的一個重要原因就是忽視了基層黨組織作用和廣大黨員民主權(quán)利的發(fā)揮。我們要吸取這個教訓(xùn)，切實保障黨員主體地位，真正落實黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在黨內(nèi)生活中，充分尊重和體現(xiàn)黨員的意志，實現(xiàn)人人平等、共同參與和管理黨內(nèi)事務(wù)[1]。

（一）增強黨內(nèi)生活透明度，保障黨員的知情權(quán)

黨員享有知情權(quán)是行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)，擴大黨員知情權(quán)的基本途徑是增加黨內(nèi)事務(wù)的透明度。一些本該公開、讓全體黨員知曉的內(nèi)容，有些領(lǐng)導(dǎo)干部總是以“黨內(nèi)秘密不能公開”等借口，不愿意公開，或者是有選擇的公開那些無關(guān)痛癢的內(nèi)容，而對于廣大黨員密切關(guān)注的、涉及他們切身利益的內(nèi)容卻一筆帶過，這實際上已經(jīng)侵犯了黨員的知情權(quán)，也不利于黨內(nèi)監(jiān)督，導(dǎo)致有些領(lǐng)導(dǎo)干部不講原則，肆意侵犯公共利益，損壞黨的形象，影響干群關(guān)系?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與?！笔舜髨蟾婷鞔_提出要“增強黨內(nèi)生活原則性和透明度”。因此，除涉及黨和國家的機密外，各級黨組織應(yīng)不斷拓寬信息通報渠道，及時通報黨內(nèi)信息，使普通黨員“應(yīng)知盡知”，知全面的情，知真實的情；建立健全相關(guān)制度和改革相關(guān)程序，如建立健全黨內(nèi)情況通報制度、黨委新聞發(fā)言人制度和黨員信息質(zhì)詢制度等，通過具體制度和程序的建立健全來保障黨員的知情權(quán)。

（二）進一步健全體制機制，保障黨員的參與權(quán)

黨員參與黨內(nèi)事務(wù)，是發(fā)展黨內(nèi)民主最基本的要求，也是黨員主體地位最直接、最主要的體現(xiàn)。要進一步完善黨的代表大會制度和地方委員會工作機制，實行黨的代表大會代表任期制、黨代會常任制，使黨的代表大會成為黨代會代表或黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、行使民主權(quán)利最為權(quán)威、寬廣的平臺，讓黨員在參與中提高參與素質(zhì)，發(fā)揮主體作用[2]。進一步拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，擴大普通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)范圍，使黨員在更深程度和更廣范圍內(nèi)參與黨內(nèi)選舉、決策、管理、監(jiān)督。黨組織要盡可能創(chuàng)造條件，保障黨員參加其應(yīng)參加的各種會議和黨支部的民主生活會，鼓勵黨員對黨的工作提出建議或批評；對黨員提出的建議或要求進行認(rèn)真研究，合理的應(yīng)予采納，不合理的也要及時將研究結(jié)果告知提建議的黨員。制定有關(guān)法規(guī)，落實黨員政治參與程序。大力推進黨員議事會制度，激發(fā)基層黨員廣泛參與民主管理黨內(nèi)事務(wù)和社會事務(wù)的熱情；積極探索建立健全黨員平等參與黨內(nèi)事務(wù)管理的一系列制度，調(diào)動黨員參與黨內(nèi)活動的積極性和主動性。同時，健全信訪制度，建立黨員來信來訪處理反饋機制，使黨員和黨組織之間有良性互動。要特別警惕黨員隊伍中出現(xiàn)的“黨務(wù)冷漠”現(xiàn)象。

（三）創(chuàng)造良好公平的環(huán)境，保障黨員的選舉權(quán)

選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是黨員的基本民主權(quán)利。落實黨員選舉權(quán)是完善黨內(nèi)選舉的重要保障。黨內(nèi)選舉的過程主要包括候選人提名、投票、計票、公布選舉結(jié)果等，選舉各個環(huán)節(jié)都與黨員選舉權(quán)的落實密切相關(guān)。黨員選舉權(quán)落實的標(biāo)志是選舉過程和結(jié)果體現(xiàn)黨員選舉人的意志，科學(xué)、民主、理性地選出體現(xiàn)黨員意志的代表和領(lǐng)導(dǎo)[3]。黨的十七屆四中全會以來，各地大力推行基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉，更好地體現(xiàn)了選舉人的意志，保證了黨員選舉權(quán)的落實。如南寧市2010年在市委黨校等單位開展“公推直選”試點工作，2012年在全市基層黨組織全面推開，各基層黨組織的書記、副書記和委員在黨組織、黨員和群眾共同推薦的基礎(chǔ)上，全部由黨員大會（黨代表大會）直接選舉產(chǎn)生，改變了以往“候選人由黨組織確定，黨組織書記、副書記由新產(chǎn)生的委員會選舉產(chǎn)生”的方式。但我們也應(yīng)看到，當(dāng)前黨內(nèi)很多職務(wù)還是由組織指定，在實際的黨內(nèi)選舉過程中還不同程度地存在著“內(nèi)定”選舉的現(xiàn)象，這實質(zhì)上是對黨員選舉權(quán)的剝奪。因此，各地應(yīng)在實踐探索的基礎(chǔ)上，進一步健全和完善“公推直選”等制度，切實保障黨員的選舉權(quán)。同時還應(yīng)尊重、保護黨員的表決權(quán)和選舉權(quán)，如選舉時用無記名投票的方式，當(dāng)眾公布每位候選人的票數(shù)。堅決反對和防止侵犯黨員選舉權(quán)利而使選舉流于形式，防止妨礙選舉人體現(xiàn)自己意志的現(xiàn)象，嚴(yán)懲運用非組織活動拉票、打招呼等破壞選舉的行為。

（四）加強作風(fēng)制度化建設(shè)，保障黨員的監(jiān)督權(quán)

當(dāng)前一些地方的“一把手”變成了“一霸手”，“一把手”權(quán)力過大，“一把手”用權(quán)不當(dāng)，這實際上是對黨內(nèi)民主監(jiān)督制度的破壞，很容易出現(xiàn)“一把手”腐敗、專權(quán)問題。要建立健全黨內(nèi)批評制度，把批評與自我批評這一黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)制度化、法規(guī)化，使每一個黨員可以及時地?zé)o所顧忌地批評上級機關(guān)工作中的錯誤和缺點。各級黨組織應(yīng)敢于接受黨員的批評，尤其是上級組織更應(yīng)該正確對待下級組織和黨員的批評，要本著言者無罪聞?wù)咦憬涞脑瓌t，虛心接受，有則改之無則加勉。建立“便利、安全、高效”的舉報機制，對黨員的檢舉、申訴和控告應(yīng)認(rèn)真及時辦理并給予滿意的答復(fù)，對那些刁難、打擊、壓制、報復(fù)檢舉人的行為要嚴(yán)懲，對誣告者要嚴(yán)肅處理，讓廣大黨員愿意監(jiān)督、敢于監(jiān)督、樂于監(jiān)督、善于監(jiān)督。真正確立黨內(nèi)罷免制度，對于犯了嚴(yán)重錯誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權(quán)建議罷免或調(diào)換，要在目前黨員罷免權(quán)的原則規(guī)定基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的實施細(xì)則，明確彈劾和罷免的程序，并為彈劾權(quán)和罷免權(quán)的形式提供相應(yīng)的保障，使黨員的要求罷免權(quán)落到實處。

二、完善黨的代表大會制度

黨的代表大會制度是黨內(nèi)民主的基本實現(xiàn)形式和重要制度保證。近些年來，各地在黨中央的支持下進行了一些大膽的嘗試和探索，在黨代表直選、黨代表任期制、黨代會年會制、黨代會常任制、黨代會代表提案制等方面，有了一些突破和進展，取得了較好的效果。但是還需要在黨代表比例結(jié)構(gòu)、黨代表作用的有效發(fā)揮等方面，加強研究，積極探索，不斷創(chuàng)新。

（一）改善黨代表的結(jié)構(gòu)，提高工人、農(nóng)民代表比例

黨的代表大會應(yīng)該是全體“黨員”的大會，選出的代表應(yīng)該來自不同階層，發(fā)出的應(yīng)該是廣大黨員尤其是普通黨員的聲音，而不是“黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”大會，然而在前幾屆黨的全國代表大會上，領(lǐng)導(dǎo)干部所占的比例超過了70%，普通黨員所占比例還不到30%。十八大報告強調(diào)指出要“提高工人、農(nóng)民代表比例”，這就要相應(yīng)減少黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部的比例，增加生產(chǎn)和工作一線的代表。同時，還要適當(dāng)增加各類專業(yè)技術(shù)人員和新的社會階層的代表，使代表的來源更加多樣，具有更廣泛的代表性，這樣才能集中各階層黨員的智慧，體現(xiàn)廣大黨員的意志。

（二）深化制度試點，有效發(fā)揮黨代表的作用

2008年7月16日，《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》正式公布，明確了黨代表的權(quán)利和職責(zé)，對黨代表發(fā)揮表率、開展工作作出了具體規(guī)定。但既然只是“暫行條例”，就表明還需要在實踐中進行探索，在制度上加以完善。如，黨代表在黨的代表大會閉會期間可以向同級黨的代表大會和黨的委員會提出意見和建議，可以就重大決策、重要事項進行調(diào)查研究，黨的各級委員會召開全體會議前可以邀請有關(guān)代表列席會議，但對于黨代表提出意見建議的方式、調(diào)查研究成果的轉(zhuǎn)化、列席黨委會的頻次等，都沒有做出硬性規(guī)定，這就需要各地黨委在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化，并且在領(lǐng)導(dǎo)和決策體制、黨代表工作機制方面進一步配套完善，使黨代表真正成為參政的模范、議政的楷模、監(jiān)督的表率[4]。

十八大報告第一次提出實行黨代會代表提案制，這是完善黨的代表大會制度的又一重大措施，要抓緊完善黨代表提案的制度機制，成立提案收集整理機構(gòu)、提案審核機構(gòu)、提案督辦機構(gòu)、提案反饋機構(gòu)等，初步形成相對封閉的提案制度運行模式，形成有效運轉(zhuǎn)、相互銜接的完善的制度體系，從而保證提案制的有效性[5]。

三、完善黨內(nèi)選舉制度

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項關(guān)鍵制度。十六大以來，黨的各級組織部門不斷探索和完善干部選拔任用機制，大力推行“公推差選”、“差額直選”等選拔方式，為黨內(nèi)選舉制度的進一步完善提供了現(xiàn)實借鑒。十八大報告進一步提出，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境。

（一）不斷完善差額選舉制度

中共中央黨校黨建部主任王長江教授認(rèn)為，黨內(nèi)競爭性選舉是大勢所趨，早晚的事。為此就要不斷完善差額選舉制度，逐步擴大差額選舉適用的范圍層次?！痘鶎咏M織選舉工作暫行條例》僅對黨的基層委員會委員及以下層次作出了差額選舉的規(guī)定，而對基層委員會的領(lǐng)導(dǎo)班子成員的差額選舉沒有硬性要求。從一些地方的實踐來看，可以適當(dāng)擴大差額選舉的層次范圍，不僅是黨委委員甚至是黨委書記，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級甚至是縣區(qū)一級，都可以實行差額選舉。同時可以適當(dāng)擴大差額選舉的比例，比如在基層黨委委員的差額選舉中，可以將比例擴大為3：1甚至5：1，這樣才能真正選出代表群眾利益、人民滿意的干部。

（二）改革完善候選人介紹方式和內(nèi)容

要通過組織介紹和候選人自我介紹相結(jié)合的方式，對候選人的文化程度、知識水平、政治履歷、以往政績、財產(chǎn)收入、子女就業(yè)等方面情況，進行詳細(xì)、準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)慕榻B和宣傳。這一點可借鑒新華社對新一屆中央政治局常委的介紹，增加家庭財產(chǎn)、配偶子女、個人愛好等方面的內(nèi)容。逐步建立候選人與黨員代表見面交流制度，試行競職演說和政策辯論制度，讓黨員或黨員代表對候選人的參選動機、施政舉措有充分的了解，切實改變目前存在的許多黨員或黨員代表“選前不識人、選后人未識”的局面，也有利于更好的落實黨員或黨員代表的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、完善黨內(nèi)監(jiān)督制度

完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，是發(fā)展黨內(nèi)民主的內(nèi)在要求，也是維護黨風(fēng)黨紀(jì)、反腐防腐的重要手段。要強化黨委會和常委會集體領(lǐng)導(dǎo)作用，在堅持已有監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，不斷完善黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等制度，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，有效防止腐敗發(fā)生。

（一）強化黨委會和常委會集體領(lǐng)導(dǎo)作用

歷史經(jīng)驗證明，集體領(lǐng)導(dǎo)是民主建黨的堅硬基石，是避免專制的重要制度保障。關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)，從《黨章》中民主集中制的有關(guān)內(nèi)容來看，其領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是指黨的各級代表大會和它產(chǎn)生的全委會。然而長期以來，一些地方往往以書記辦公會、常委會代替全委會行使職能，全委會的重大作用沒有得到有效發(fā)揮，在常委會中也經(jīng)常出現(xiàn)書記定調(diào)、“一把手”拍板的情況，不僅削弱了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，使決策的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性打了折扣，還會給個別人搞個人專斷以可乘之機。

因此，一方面要認(rèn)真落實民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，嚴(yán)格規(guī)范書記的權(quán)力，實行重大問題、重要事項“一人一票”、書記“末位發(fā)言”制，堅決杜絕“一把手”壟斷“集中”的現(xiàn)象。另一方面要把書記辦公會和常委會代替全委會行使的部分職責(zé)還給全委會，同時還應(yīng)明確全委會決策范圍，科學(xué)合理地界定全委會、常委會的職責(zé)權(quán)限，既防止把本應(yīng)由全委會集體討論決定的問題交由常委會或其他形式來決定，又防止把所有工作不加選擇地拿到全委會上來討論；完善全委會議事規(guī)則，適當(dāng)增加全委會召開次數(shù)，由“功能性會議”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫刃詴h”；科學(xué)規(guī)范全委會議事決策程序，努力建立一套科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的工作機制，努力克服少數(shù)人“拍腦袋”決策、隨意性較大的弊端。

（二）完善黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度

黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，是有效開展黨內(nèi)監(jiān)督、發(fā)揚黨內(nèi)民主的一項制度。近幾年來，各基層黨組織按照《中國共產(chǎn)黨章程》和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的要求，制定了黨員定期評議黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度，在提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的思想水平和黨性修養(yǎng)方面，發(fā)揮了重要作用。然而在評議的過程中，一些基層黨組織存在著自我肯定多、缺點不足少，一團和氣多、批評建議少，避實就虛多、坦率誠懇少等問題，甚至流于形式，走了過場。

黨的十八大報告提出，要完善黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度。首先要嚴(yán)格規(guī)范評議程序。評議工作應(yīng)由上一級黨組織派出三人以上的黨員組成評議領(lǐng)導(dǎo)小組主持并全程參與，與被評議對象有利害關(guān)系的，應(yīng)主動申請回避；被評議者因故不能參加評議的，須經(jīng)上級黨組織批準(zhǔn)；黨員或黨員代表非經(jīng)評議領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，不得無故缺席；不參加評議投票的黨員，不能委托他人代為投票。對述職內(nèi)容、評議方法、計票方式等，都要做出明確規(guī)定。其次要量化、細(xì)化評議內(nèi)容。不能籠統(tǒng)地從“德”、“能”、“勤”、“績”、“廉”五個方面來評議，應(yīng)結(jié)合單位實際、崗位特點使評議內(nèi)容盡可能的合理化、標(biāo)準(zhǔn)化。再次要及時反饋評議結(jié)果。評議結(jié)束十日內(nèi)，應(yīng)召開黨員大會或黨員代表大會，由領(lǐng)導(dǎo)班子成員對個人的評議結(jié)果向大會作表態(tài)性報告。最后可適當(dāng)增加評議次數(shù)，由每年一次改為年中、年末各一次，必要時還可進行專項評議。

在健全黨內(nèi)民主制度體系中，黨員民主權(quán)利保障制度是基礎(chǔ)，黨的代表大會制度是重點，黨內(nèi)選舉制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度是關(guān)鍵，只有使這幾項制度相互聯(lián)接，協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同構(gòu)成一個有機的制度體系，才能切實推進黨內(nèi)民主[6]。

［1］本書編寫組.十八大報告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2012.

［2］歐陽淞.關(guān)于尊重黨員主體地位的幾點認(rèn)識[J].黨建研究，2008（10）:14.

［3］靳曉霞.完善黨內(nèi)選舉的路徑分析——以落實黨員選舉權(quán)為維度[J].求實，2010（9）:20.

［4］劉濤.關(guān)于完善黨的代表大會制度的幾點思考[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2009（7）:41.

［5］端木婕.實行代表提案制——完善黨代表大會制度的重要舉措[J].北京黨史，2013（1）：14.

［6］孫功，顏杰峰.黨內(nèi)民主制度體系的科學(xué)構(gòu)建[J].安徽理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（3）:7.