吳 丹 馬常斌

作者：吳丹，中共南寧市委黨校公共管理教研部教師；馬常斌，中共南寧市委黨校哲學(xué)教研部講師，郵編：530007

行政績效是衡量政府行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，向公眾提供有效服務(wù)效率高低的重要標(biāo)尺，對政府機(jī)關(guān)進(jìn)行績效考評是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、提高行政機(jī)關(guān)工作效率、改進(jìn)工作作風(fēng)、樹立正確政績觀的必然要求，對于提高政府執(zhí)行力和公信力有十分重要的作用。

一、南寧市機(jī)關(guān)績效考評概述

南寧市機(jī)關(guān)績效考評是以中共南寧市委常委會年度工作要點(diǎn)中確定的目標(biāo)任務(wù)、民辦實(shí)事工程目標(biāo)任務(wù)等市委招商引資目標(biāo)任務(wù)、市政府重大決策、重大部署、重大改革和重要工作等相關(guān)文件作為績效目標(biāo)及考評體系設(shè)置依據(jù)，對各縣（區(qū)）、開發(fā)區(qū)、市直黨群機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、市直屬和管理的單位（含派出機(jī)構(gòu)、雙管單位）共117個單位，采用過程督查與日?？荚u、年度績效指標(biāo)考評、公眾評議、領(lǐng)導(dǎo)評價、察訪核驗(yàn)、績優(yōu)績差考評以及績效考評系統(tǒng)自動監(jiān)督與考評等方式進(jìn)行年度績效考評。

南寧市作為廣西第一批績效考評試點(diǎn)城市，從2008年起在各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)和全市黨政機(jī)關(guān)全面推行績效考評工作。五年來，不斷探索領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的構(gòu)建、制度機(jī)制的完善、指標(biāo)體系的科學(xué)、察訪核驗(yàn)力量的整合、信息化管理手段的建立、動態(tài)管理以及績效成果的運(yùn)用等，建立了集決策、執(zhí)行、評價、監(jiān)督“四位一體”的南寧市績效綜合管理信息平臺，提高了績效管理工作規(guī)范化與科學(xué)化水平。

2010年，南寧市在全國首創(chuàng)機(jī)關(guān)績效綜合管理信息平臺，全力打造“數(shù)字績效南寧”。2013年7月，首次對全市重點(diǎn)工作重大項(xiàng)目進(jìn)行了在線監(jiān)督檢查，對全市116家使用單位發(fā)出網(wǎng)絡(luò)“督查令”并進(jìn)行績效扣分，標(biāo)志著南寧市績效綜合管理信息平臺“問責(zé)問效”功能模塊正式上線運(yùn)行。每年的考評數(shù)據(jù)主要來源于該信息平臺的“部門績效管理考評系統(tǒng)”、“重點(diǎn)項(xiàng)目督查管理專項(xiàng)考評系統(tǒng)”、“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考評系統(tǒng)”、“群眾滿意度培育系統(tǒng)”等，此外還有來自自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心的問卷調(diào)查、電話評議及網(wǎng)絡(luò)評議等結(jié)果。依托機(jī)關(guān)績效綜合管理信息平臺，南寧市實(shí)現(xiàn)了對各被考評責(zé)任單位完成工作任務(wù)的動態(tài)監(jiān)督和管理，深化了“大督查”、“大網(wǎng)絡(luò)”的監(jiān)督格局，建立了規(guī)范、科學(xué)的監(jiān)督管理機(jī)制。

二、南寧市機(jī)關(guān)績效考評存在的問題

目前，南寧市機(jī)關(guān)績效考評機(jī)制尚不完善，仍然存在一些問題，導(dǎo)致考評有效性不足，導(dǎo)向性不強(qiáng)，激勵性不夠，約束性不嚴(yán)，長效性難以實(shí)現(xiàn)。

（一）沒有樹立正確的績效理念

一是個別部門沒有正確認(rèn)識績效考評，本位主義明顯與短視效應(yīng)嚴(yán)重導(dǎo)致價值取向偏失，認(rèn)為考評只是走過場，應(yīng)付了事便可，造成了考評流于形式。二是把考評作為升遷的工具，使績效考評表面化，忽略經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有效結(jié)合。三是被考評單位專業(yè)性不強(qiáng)，表現(xiàn)在一些單位內(nèi)部還沒有建立工作臺賬，沒有將任務(wù)項(xiàng)目化、指標(biāo)化，沒有層層分解到各科室、各崗位。這些錯誤的理念及價值取向都直接阻礙著績效考評的深入、長遠(yuǎn)推進(jìn)，不利于考評作用的有效發(fā)揮，更是滋長不正之風(fēng)和腐敗行為的毒瘤。

（二）公眾參與率低

目前，南寧市績效考評存在主體較為單一的問題，從考評的發(fā)動者、組織者、實(shí)施者等主要集中在機(jī)關(guān)內(nèi)部，雖也有公眾參與，但參與性不強(qiáng)，考評的結(jié)果也主要在系統(tǒng)內(nèi)部消化吸收，缺乏有效的全面監(jiān)督。參與南寧市機(jī)關(guān)績效考評的公眾包含市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員、市特邀監(jiān)察員、社會團(tuán)體代表、重點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主、群眾代表等群體，然而公眾評議權(quán)重只占考評總成績的20%。公眾參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)沒有得到有效發(fā)揮。

（三）指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

一是績效指標(biāo)不全面，以上級下達(dá)的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，而服務(wù)指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)、公眾評議等指標(biāo)較少。二是指標(biāo)的評價性不高。在定量指標(biāo)中，多以總量指標(biāo)為評價標(biāo)準(zhǔn)，時間、比率、成本費(fèi)用等指標(biāo)較少。

（四）考評方式單一

一是在考評總分中，年度績效指標(biāo)占了60%-65%，導(dǎo)致一些被考評單位往往在臨近年終考評時才組織相關(guān)工作人員突擊整理考評資料，考評方式仍以結(jié)果管理為導(dǎo)向。二是在績效考評系統(tǒng)自動監(jiān)督與考評中，被考評單位未能及時上報(bào)數(shù)據(jù)，考評者對所上報(bào)的數(shù)據(jù)也不能達(dá)到全程監(jiān)控，對被考評單位完成工作任務(wù)真實(shí)性的判斷有一定局限性。

（五）結(jié)果運(yùn)用性不強(qiáng)

一是考評結(jié)果權(quán)威性不強(qiáng)，造成一些部門沒有認(rèn)真重視考評結(jié)果，沒有系統(tǒng)地對自身工作進(jìn)行剖析和改進(jìn)。二是考評結(jié)果的應(yīng)用性不強(qiáng)，缺乏有效的激勵與約束，考評的獎懲機(jī)制有待進(jìn)一步完善，考評結(jié)果還未影響到具體業(yè)務(wù)部門或個人。三是考評結(jié)果的運(yùn)用缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)和相應(yīng)的制度、法規(guī)，缺乏法律保障。

三、科學(xué)架構(gòu)，確?？冃Э荚u長效化發(fā)展

績效考評的最終目的是提高行政效率，而影響行政效率的因素包括政治的民主化與法制化、黨風(fēng)政風(fēng)及公民意識、組織機(jī)構(gòu)合理高效、行政人員與行政手段以及科學(xué)技術(shù)等。因此要進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)關(guān)績效考評的有效性與長效發(fā)展，必須用“蓋樓”的方式，科學(xué)、穩(wěn)固的架構(gòu)起考評這棟“大樓”。首先要夯實(shí)地基，從理念、制度與人員方面加強(qiáng)考評基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次要打牢立體架構(gòu)，從目標(biāo)、過程和結(jié)果完善考評每一環(huán)節(jié)，層層推進(jìn)。最后要走服務(wù)型、創(chuàng)新型道路，確保這棟樓鞏固、長久，堅(jiān)不可摧。

（一）著力夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)

1.樹立正確意識，為績效考評提供思想保障。正確的績效考評理念直接關(guān)系到績效考評的開展與實(shí)施，因此，必須要樹立科學(xué)的效率觀與正確的政績觀，提高對績效考評重要性的認(rèn)識。首先，各級領(lǐng)導(dǎo)及單位一把手要高度重視親自抓，通過至上而下的宣傳和教育等形式，使人們認(rèn)識到績效考評的重要意義和作用，將正確的績效理念根植于人心。要堅(jiān)決杜絕考評過程中出現(xiàn)的本位主義與短視效應(yīng)，端正態(tài)度，避免“考評就是走過場”的錯誤思想蔓延。要加大內(nèi)部培訓(xùn)，讓每個人都清楚了解考評的內(nèi)容、過程、方式及結(jié)果運(yùn)用，形成良好的績效考評文化氛圍。其次要轉(zhuǎn)變固有的發(fā)展理念，以片面追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注民生與生態(tài)循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展觀。再次，要明確“為誰創(chuàng)造政績”，牢固樹立服務(wù)型執(zhí)政黨理念。要把績效作為自我管理、自我評估、自我診斷和自我改進(jìn)的工作機(jī)制，而不是把績效考評作為顯政績的平臺、升遷的工具。要進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)，實(shí)事求是，真抓實(shí)干，將科學(xué)發(fā)展理念貫徹落實(shí)到績效考評始終。只有從思想上正確樹立績效觀，才能從源頭上將考評工作持續(xù)、有序地深入進(jìn)行。

2.完善考評機(jī)制，為績效考評提供制度保障?？冃Э荚u的有效性和持續(xù)性需要法律、政策、機(jī)制的支持，需要有穩(wěn)定的考評制度環(huán)境為保障。一方面要加強(qiáng)政府績效評估的法制化建設(shè)。要盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，通過立法來規(guī)范績效考評各環(huán)節(jié)，解決考評與其他制度間的矛盾，維護(hù)考評機(jī)構(gòu)、組織與人員的合法權(quán)益與地位，形成政策依據(jù)和制度保障。另一方面要建立一系列保障機(jī)制。一是運(yùn)行機(jī)制，建立、健全考評機(jī)構(gòu)與體系，完善相關(guān)制度、辦法，完善考評流程。尤其要進(jìn)一步加強(qiáng)過程管理機(jī)制，保證及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，有效避免信息不報(bào)、漏報(bào)或誤報(bào)。二是民主監(jiān)督機(jī)制，通過擴(kuò)大黨內(nèi)外干部、群眾等參與范圍，多渠道、多形式進(jìn)行全面性的考評，擴(kuò)大考評的民主性。通過運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、媒體等手段，加強(qiáng)考評信息的公開透明，接受公眾的監(jiān)督。三是申述機(jī)制，設(shè)立專門申述部門，對考評過程存在問題或?qū)荚u結(jié)果不滿意的申述進(jìn)行受理。四是激勵與問責(zé)機(jī)制，通過綜合考評過程與結(jié)果、定性與定量指標(biāo)為依據(jù)，對被考評單位或個人進(jìn)行獎勵或問責(zé)，并向各部門和公眾公布。五是績效文化機(jī)制，廣泛宣傳與灌輸績效考評價值觀，營造正確的文化氛圍，增強(qiáng)公共責(zé)任意識。

3.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為績效考評提供人才保障。提高人員隊(duì)伍素質(zhì)和業(yè)務(wù)是提高行政效率、有效推動績效考評發(fā)展的基礎(chǔ)，從績效考評業(yè)務(wù)人員到績效研究專家，都直接影響考評的規(guī)范化與專業(yè)化實(shí)施。因此組建專業(yè)化、高素質(zhì)的績效考評隊(duì)伍，建立、完善考評隊(duì)伍的管理制度，是開展績效考評的關(guān)鍵。一要不斷加強(qiáng)對考評人員業(yè)務(wù)與素質(zhì)的培訓(xùn)。要建立完善的考評人員工作機(jī)制，對考評人員的準(zhǔn)入、資質(zhì)、技能水平、職業(yè)道德、獎勵懲罰等有明確要求。二要建立專家隊(duì)伍，對考評過程進(jìn)行專業(yè)的理論與技術(shù)指導(dǎo)，對考評結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的分析，并探索出符合南寧市情與本土特色的考評體系。

（二）著實(shí)打牢立體架構(gòu)

1.科學(xué)制定指標(biāo)?？茖W(xué)的指標(biāo)體系是將考評作用發(fā)揮到實(shí)處的關(guān)鍵。在制定指標(biāo)體系時，要始終堅(jiān)持實(shí)事求是、以人為本、突出效率、兼顧公平的原則，注重把握數(shù)量與質(zhì)量的結(jié)合，長期與短期的結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的結(jié)合，收入與支出的結(jié)合，過程與結(jié)果的結(jié)合，普適性和個性化的結(jié)合，客觀性與主觀性的結(jié)合等。首先，指標(biāo)要全面。指標(biāo)中既要有數(shù)量、質(zhì)量、比率等要素，又要考量時間、成本和速度；要適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比重，增加民生、生態(tài)等指標(biāo)比重，增加民意表達(dá)的比重；既要被考評單位能充分發(fā)揮自己的職能特點(diǎn)和優(yōu)勢，又要激發(fā)其潛在能力；既有一般事務(wù)性指標(biāo)，又有公共服務(wù)性指標(biāo)。其次，要優(yōu)化指標(biāo)結(jié)構(gòu)。將總量型指標(biāo)逐步優(yōu)化為比率型指標(biāo)，如將“完成項(xiàng)目投資4000萬元”改為“完成項(xiàng)目投資率”，這樣既能體現(xiàn)量的增長，又能實(shí)現(xiàn)與橫向、縱向的比較，達(dá)到定量指標(biāo)與比率指標(biāo)相結(jié)合。

2.完善考評方式?？荚u的方式方法是實(shí)現(xiàn)考評目的的重要保證，是實(shí)施績效考評的工具手段。一要運(yùn)用科學(xué)的方法加大平時考評力度，堅(jiān)持過程管理與結(jié)果管理相結(jié)合?？冃Э荚u不僅要重視年終考核，更要注重年中和平時考核，以便對被考評單位進(jìn)行有效指導(dǎo)，跟蹤檢查、監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，避免事后管理，也避免了年終被考評單位忙于應(yīng)付考評的現(xiàn)象。二要運(yùn)用多種管理方式，加大考評的靈活度。如標(biāo)桿管理法、AHP層次分析法、平衡記分卡、360度考評、成本—效益分析、關(guān)鍵績效指標(biāo)、卡諾模型等，根據(jù)不同部門、不同對象靈活綜合運(yùn)用于績效考評中。三要改進(jìn)民意測評方法，擴(kuò)大民意評價的深度，使測評結(jié)果準(zhǔn)確、有效，促使被考評對象真正地提高工作水平和服務(wù)水平。要不斷完善公眾滿意度調(diào)查平臺，多渠道、分類別、分層次進(jìn)行調(diào)查，提高績效考評的可信度。

3.加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用。績效考評結(jié)果反映了各被考評單位一年的最終成績，與各部門、單位，各行政公務(wù)人員的切身利益息息相關(guān)?？冃ЫY(jié)果的有效利用將影響其權(quán)威性及公眾的認(rèn)可度，同時又是推動下一個績效周期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著考評是否能繼續(xù)有效開展。一要正確運(yùn)用考評結(jié)果進(jìn)行激勵，嚴(yán)格按照客觀、公正的原則進(jìn)行獎懲。要將考評結(jié)果運(yùn)用到個人層面，把結(jié)果作為組織人事部門進(jìn)行人事考察、晉升、調(diào)整等的重要依據(jù)。二要靈活運(yùn)用精神激勵、物質(zhì)激勵和政治激勵等多維激勵方式，改變結(jié)果運(yùn)用單一的模式，有效激發(fā)被考評單位的參與熱情。三要將考評結(jié)果及時反饋，一方面反饋給被考評單位，以便于發(fā)現(xiàn)自身不足，并有針對性地進(jìn)行整改和提高。另一方面反饋給公眾，讓考評結(jié)果得到群眾監(jiān)督，確保結(jié)果公正、客觀、有效。

（三）著眼規(guī)劃長效發(fā)展

1.加強(qiáng)公眾參與?？冃Э荚u的目的是監(jiān)督被考評單位是否堅(jiān)持“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，將服務(wù)落實(shí)到群眾中。加大公眾參與權(quán)重能有效避免“自上而下”與“應(yīng)付式”考評，真正讓群眾擁有知情權(quán)、參與權(quán)、發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評判權(quán)，實(shí)現(xiàn)“民評官”的考評模式。一要不斷加大公眾的參與力度，增加民主意見在民意測評中的比重。要研究公眾參與績效考評方式方法的多樣化，如建立公民論壇、座談會、顧客代表小組等。要探索符合公眾特點(diǎn)的績效考評模式。二要培育公眾參與意識，提升公眾參與能力。要營造濃厚文化氛圍，通過宣傳、教育、實(shí)踐及公共管理等活動，依托廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)手段，加強(qiáng)公眾對考評的了解和認(rèn)識，培育公眾的參政、議政意識與熱情。三要加快公眾參與的法律化與制度化建設(shè)。四要充分發(fā)揮其他政黨組織的作用，廣泛聽取意見、建議，接受對政府行為的監(jiān)督與考評。

2.完善績效溝通?？冃贤ㄊ潜Ｕ峡冃Э荚u信息在被考評單位、政府工作人員、公眾和媒體等客體或?qū)ο竽軌蚪涣鱾鬟f的有效措施，考評制度和辦法、考評程序、扣分依據(jù)、考評結(jié)果等信息能夠得到不同客體的反映、參與、監(jiān)督和評價。首先要信息公開化，政府機(jī)構(gòu)的辦事規(guī)程、重大決策過程及服務(wù)，以及考評的各環(huán)節(jié)、各步驟與結(jié)果等，都能通過不同媒介向公共部門和公眾傳遞與反饋，能夠?qū)崿F(xiàn)互相監(jiān)督、及時發(fā)現(xiàn)問題、共同解決問題的效果。評估者通過績效溝通了解掌握被評估單位的績效行為，被評估單位通過績效溝通獲取自身存在的的問題及改進(jìn)的目標(biāo)，公眾通過績效溝通全面了解公共部門動態(tài)并進(jìn)行有效監(jiān)督和評價。

3.發(fā)展現(xiàn)代技術(shù)?，F(xiàn)代管理技術(shù)和工具是實(shí)施績效考評的物質(zhì)技術(shù)保證，技術(shù)手段的現(xiàn)代化程度直接關(guān)系到考評活動的效率與科學(xué)。公共部門的各項(xiàng)工作綜合性強(qiáng)、復(fù)雜度高、涉及范圍廣、作用因素多，加之現(xiàn)代社會生活節(jié)奏加快，網(wǎng)絡(luò)化辦公與數(shù)字化監(jiān)控已占主流，僅靠傳統(tǒng)的文書材料、實(shí)地考察等考評手段已影響了工作效率與質(zhì)量。一方面要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，讓電子政府績效考評成為主要技術(shù)手段。要使績效考評工作編程化，充分利用計(jì)算機(jī)查看各部門信息，處理大量數(shù)據(jù)及重復(fù)性事件，自動進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。要不斷完善電子政務(wù)平臺，規(guī)范績效信息和考評數(shù)據(jù)的收集、整理、傳遞合反饋。另一方面，各被考評單位也要建立本部門、本單位的內(nèi)部電子考評系統(tǒng)，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的臺賬記錄方式，在加強(qiáng)內(nèi)部考評的同時，有利于與考評者、公共部門和公眾進(jìn)行聯(lián)動與溝通。

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