劉小兵 劉博敏

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433）

一、民生財(cái)政的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)條件

在2008年3月提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議的《關(guān)于2007年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2008年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，政府首次提出了“民生財(cái)政”概念，以表達(dá)政府在今后較長(zhǎng)一段時(shí)間里的執(zhí)政理念與追求的目標(biāo)。顯然，這一概念的提出，與共同富裕、代表最廣大人民的利益和以人為本的理念是一脈相承的，其基本內(nèi)涵是以改進(jìn)民生、提高人民福利水平為政府追求的目標(biāo)，并希望通過(guò)財(cái)政這只看得見(jiàn)的手來(lái)予以實(shí)現(xiàn)。盡管目前在學(xué)術(shù)界和政府層面都沒(méi)有對(duì)民生財(cái)政概念的統(tǒng)一解釋和定義，但無(wú)論從理論還是實(shí)踐來(lái)看，將財(cái)政支出的重點(diǎn)傾向于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、就業(yè)、住房、環(huán)境等領(lǐng)域，使國(guó)民普遍享受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益，已成為民生財(cái)政的題中之義并基本能夠達(dá)成共識(shí)。

我們暫且不去討論財(cái)政的基本職能是不是民生財(cái)政，以及民生財(cái)政的目標(biāo)是否一定能夠通過(guò)財(cái)政手段予以實(shí)現(xiàn)，但政府如果希望通過(guò)財(cái)政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其提出的民生目標(biāo)，其基本的邏輯必然是：

1.市場(chǎng)在解決民生水平提高方面存在問(wèn)題，需要通過(guò)政府借助財(cái)政這只看得見(jiàn)的手來(lái)予以矯正與配合。

2.市場(chǎng)存在的問(wèn)題表現(xiàn)在國(guó)民無(wú)法普遍享受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益，民生水平在沒(méi)有政府的介入時(shí)在人際間、行業(yè)間、地區(qū)間和城鄉(xiāng)間存在較大的差異。

3.為了消除這種差異，使國(guó)民均能享受到一定程度的基本公共服務(wù)和私人消費(fèi)品，政府首先必須從富裕的個(gè)人、行業(yè)、地區(qū)和城市籌集到一筆收入，然后再投向諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等政府認(rèn)定的基本公共服務(wù)和私人消費(fèi)品，如此才能在一定程度上消除民生水平的差異，實(shí)現(xiàn)政府提高人民福利水平的目標(biāo)。

由此看來(lái)，民生財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)條件可以從政府的財(cái)政收支活動(dòng)兩個(gè)方面分析。從上述邏輯中可以看出，在財(cái)政收入方面，民生財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件是，政府必須保證收入更多地是從富裕的一方籌集到的；而在財(cái)政支出方面，民生財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件是，政府還必須保證支出的利益更多地是讓貧窮的一方獲得的。只有這兩個(gè)條件滿足了，民生財(cái)政的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

我們假設(shè)政府做到了財(cái)政支出的利益更多地是讓貧窮的一方獲得的，只就收入方面的民生財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)條件進(jìn)一步開(kāi)展分析。

政府籌集收入的手段多種多樣，但主要的、且對(duì)民生財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響最大的是稅收手段?？梢哉f(shuō)，一個(gè)合理的稅收制度有助于民生財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而一個(gè)不恰當(dāng)?shù)亩愂罩贫瓤赡芊炊械K于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。顯然，一個(gè)有助于民生財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的稅收制度一定是一個(gè)能夠更多地是從富裕的一方籌集到稅收收入的制度。

稅收制度，是由各種不同的具體稅種所構(gòu)成，包括增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等對(duì)銷售額征收的間接稅，也包括個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、遺贈(zèng)稅等對(duì)所得和財(cái)產(chǎn)征收的直接稅①我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅由于規(guī)定個(gè)人擁有的非營(yíng)業(yè)用房不論面積大小一律免稅而失去了直接稅的性質(zhì)，變成了一個(gè)更具間接稅性質(zhì)的稅種。。不同的稅制結(jié)構(gòu)具有不同的收入再分配功能。以間接稅為主體稅的稅制結(jié)構(gòu)，收入再分配效果較弱，甚至存在反向調(diào)節(jié)的效果。因?yàn)殚g接稅的負(fù)擔(dān)易通過(guò)商品和服務(wù)的價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，且收入越低的人，因其消費(fèi)支出占總收入比重越大，因而承擔(dān)的間接稅負(fù)擔(dān)也就越重。所以，間接稅無(wú)法做到更多地讓富裕的一方來(lái)承擔(dān)稅收的負(fù)擔(dān)。以直接稅為主體稅的稅制結(jié)構(gòu)，收入再分配效果較強(qiáng)，能較好地確保稅收更多地是從富裕的一方取得。所以，在財(cái)政收入方面，民生財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件要求稅收制度必須是以直接稅為主體。

二、現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政目標(biāo)方面存在的問(wèn)題

既然實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政的目標(biāo)要求政府征稅必須以直接稅為主，那么，我國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)是否符合這一要求呢？答案顯然是否定的。

以2012年的情況為例（見(jiàn)下表），2012年我國(guó)稅收總收入100600.88億元，直接稅的比重只有25.32%，而可以計(jì)入商品和勞務(wù)價(jià)格之中轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的各種間接稅合計(jì)要占到總收入的63.6%②一般的稅收分類僅將增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅和關(guān)稅列為間接稅或流轉(zhuǎn)稅，但本文采取的標(biāo)準(zhǔn)還兼顧了會(huì)計(jì)核算的方法，既凡是在企業(yè)會(huì)計(jì)核算中計(jì)入“銷售稅金及附加”會(huì)計(jì)科目的稅種，我們也將其列入間接稅。因此，本文所指的間接稅除了增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅之外，還包括了土地增值稅、資源稅和城市維護(hù)建設(shè)稅。我們認(rèn)為這種分類方法更合理和全面，因?yàn)槠髽I(yè)都已經(jīng)把這些稅都計(jì)入商品與服務(wù)的價(jià)格里轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者了，這等于明白無(wú)誤地告訴你這就是間接稅。至于進(jìn)出口貨物的增值稅、消費(fèi)稅及其退稅也算作間接稅，其道理也非常簡(jiǎn)單：進(jìn)口征的稅與出口退的稅相抵之后的余額必然進(jìn)企業(yè)的成本，從而最終也會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。。可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)并不符合實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政目標(biāo)的要求，間接稅比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于直接稅，這表明我們現(xiàn)在用于民生支出的稅收更多地是來(lái)源于貧窮的一方而不是富裕的一方。

多年來(lái)，我國(guó)政府一直致力于提高人民的生活水平，通過(guò)完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷改善民生。從公共財(cái)政到以人為本的財(cái)政再到如今的民生財(cái)政，無(wú)不體現(xiàn)出政府的這種努力。但是，我們注意到，從官方2000年公布的我國(guó)基尼系數(shù)0.412到最近西南財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的2010年我國(guó)基尼系數(shù)0.61③資料來(lái)源：騰訊網(wǎng)站。http：//news.qq.com/a/20121210/000069.htm。，我國(guó)的收入分配差距遠(yuǎn)高于世界銀行公布的同期全球基尼系數(shù)均值0.44。這表明當(dāng)前我國(guó)的收入差距巨大，這期間實(shí)施的財(cái)稅政策這只有形之手未能很好地解決好改革開(kāi)放中如何讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的利益這一問(wèn)題。這里面雖然存在支出可能并未真正落實(shí)到低收入階層的問(wèn)題，但間接稅過(guò)重、直接稅偏輕的稅制結(jié)構(gòu)毋庸置疑地是造成這一結(jié)果的重要原因。

以間接稅為主體稅的稅制結(jié)構(gòu)，不僅無(wú)法公平地籌集到用于民生支出所需的財(cái)政資金，反而使得商品與服務(wù)的價(jià)格居高不下（國(guó)外的國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格比國(guó)內(nèi)便宜就是一個(gè)很好的例子），導(dǎo)致收入分配的差距越拉越大。以這種稅制結(jié)構(gòu)來(lái)籌集收入，實(shí)際上意味著政府實(shí)施的民生財(cái)政實(shí)際上是先向低收入階層收稅，然后再將收來(lái)的稅花到他們身上去。姑且不論這些錢是否能夠真的花到他們身上，就這個(gè)花錢邏輯本身就有問(wèn)題：難道他們有錢自己不會(huì)花而要政府來(lái)替他們花嗎？因此，要實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政的目標(biāo)，必須改革現(xiàn)行以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，使得稅收能夠更多地向高收入階層征收。

三、實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性減稅政策

黨的十八大報(bào)告指出，改善人民生活、增進(jìn)人民福祉是時(shí)代賦予我們的光榮而艱巨的任務(wù)。如何利用好政府財(cái)稅手段這只有形之手，改革現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)，順利實(shí)現(xiàn)切實(shí)改善民生這一艱巨任務(wù)，是學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)十八大精神必須回答的一個(gè)問(wèn)題。

根據(jù)前面的分析，要實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政的目標(biāo)，在民生支出效果既定的條件下，必須改革現(xiàn)行稅制，將現(xiàn)行以間接稅為主的稅制改造成以直接稅為主的稅制，真正深化結(jié)構(gòu)性減稅政策。如此，一方面能利用稅收手段有效地調(diào)節(jié)我國(guó)目前過(guò)大的收入分配差距，另一方面也可以較好地理順民生財(cái)政的邏輯，使稅收從“取之于民用之于民”轉(zhuǎn)向“取之于富用之于貧”，讓民生財(cái)政真正能夠惠及民生。為此建議：

1.在“營(yíng)改增”全國(guó)推行后，通過(guò)立法大幅度降低增值稅稅率（如將稅率調(diào)減至10%或更低），以有效降低間接稅，減少的稅收收入通過(guò)改革房產(chǎn)稅來(lái)彌補(bǔ)。這樣做的好處是多方面的：（1）間接稅負(fù)的降低可以降低商品與服務(wù)的價(jià)格，為降低通貨膨脹做出貢獻(xiàn)。（2）間接稅負(fù)的降低可以在一定程度上消除商品國(guó)內(nèi)國(guó)外價(jià)格的巨大反差，避免國(guó)內(nèi)企業(yè)頻繁陷入反傾銷的困擾之中。（3）由于間接稅負(fù)下降的好處更多地是被低收入階層獲得，而且收入越低者獲益越大，因而直接促進(jìn)了民生財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（4）降低稅負(fù)促民生的這種促進(jìn)作用是通過(guò)價(jià)格機(jī)制傳導(dǎo)，直接作用于民生水平的提高，不存在像民生支出那樣被層層截留的隱患，減輕了腐敗的空間。因此，在促進(jìn)民生財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面，財(cái)政活動(dòng)的原則應(yīng)該是，能夠通過(guò)收入手段實(shí)現(xiàn)的絕不采取支出手段。與其先征稅再用于民生，不如不征稅直接促進(jìn)民生。

2.改革現(xiàn)行房產(chǎn)稅，在厘定清晰土地出讓金與房屋計(jì)稅價(jià)格之間的關(guān)系以及規(guī)定適當(dāng)?shù)拿庹鞣课菝娣e的基礎(chǔ)上，取消對(duì)個(gè)人擁有的非營(yíng)業(yè)用房的免稅政策，對(duì)個(gè)人擁有的房產(chǎn)在保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房產(chǎn)稅。在降低間接稅的基礎(chǔ)上進(jìn)行房產(chǎn)稅改革的好處是：（1）對(duì)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)征稅可以有效地從富裕階層籌集到用于民生支出的資金，符合民生財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件。（2）房產(chǎn)稅的增加可以彌補(bǔ)間接稅降低導(dǎo)致的稅收收入減少。（3）能有效防止個(gè)人去大量擁有房產(chǎn)，在一定程度上消除房地產(chǎn)價(jià)格的泡沫。（4）可以幫助理順我國(guó)土地出讓金與房地產(chǎn)價(jià)格之間的關(guān)系，避免政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，賦予地方政府一個(gè)穩(wěn)定的稅源。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)個(gè)人保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房產(chǎn)稅的前提條件必須是降低間接稅，要防止借開(kāi)征房產(chǎn)稅有眾多好處之名而行增稅之實(shí)，偏離結(jié)構(gòu)性減稅的本意。另外，房產(chǎn)稅的開(kāi)征宜授權(quán)地方政府，由各地自行決定是否開(kāi)征以及如何開(kāi)征，以引導(dǎo)地方政府開(kāi)展良性的競(jìng)爭(zhēng)，為人們“用腳投票”提供一個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和取舍依據(jù)。

3.進(jìn)一步完善現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度，提高個(gè)人所得稅在稅收收入中的比重。（1）改革目前個(gè)人所得稅以個(gè)人為單位申報(bào)的做法，改為以家庭為單位申報(bào)和以個(gè)人為單位申報(bào)相結(jié)合。對(duì)以家庭為單位申報(bào)者制定相應(yīng)的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)并給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。（2）完善目前年所得12萬(wàn)的綜合申報(bào)制度，鼓勵(lì)高層領(lǐng)導(dǎo)帶頭申報(bào)，以起到示范效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上逐步縮小分類課征范圍而擴(kuò)大綜合課征范圍。（3）鑒于證券市場(chǎng)盈利者大多皆為高收入者或特權(quán)階層，為維護(hù)社會(huì)的公平正義，建議取消個(gè)人所得稅中對(duì)股票轉(zhuǎn)讓所得免稅的政策，完善財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得征收個(gè)人所得稅的制度。

4.降低企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)，減輕企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力，擴(kuò)大勞動(dòng)者加薪的空間。雖然一般習(xí)慣將企業(yè)所得稅歸為直接稅之列，但就我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)所得稅而言，其間接稅的成分似乎更大一些，表現(xiàn)在企業(yè)存在將稅負(fù)向前轉(zhuǎn)嫁給勞動(dòng)者的可能，而且我國(guó)實(shí)際情況似乎也支持這種假設(shè)：伴隨企業(yè)所得稅占稅收總收入比例不斷上升的是勞動(dòng)者收入占GDP的比例持續(xù)下降。所以，降低企業(yè)所得稅不僅僅是減輕企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的壓力，更重要的是提升勞動(dòng)者增加勞動(dòng)收入的機(jī)會(huì)與空間。另外，企業(yè)所得稅的減少完全可以通過(guò)個(gè)人所得稅的增加得到彌補(bǔ)；何況對(duì)于國(guó)有企業(yè)，還可以通過(guò)提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)上交比例來(lái)彌補(bǔ)其所得稅的下降。

5.在上述稅收制度調(diào)整逐步到位、我國(guó)實(shí)業(yè)投資環(huán)境日益好轉(zhuǎn)的情況下，研究開(kāi)征遺贈(zèng)稅以及對(duì)實(shí)業(yè)遺產(chǎn)和投資性股權(quán)遺產(chǎn)實(shí)施優(yōu)惠的豁免政策，并將此信息盡早預(yù)先向社會(huì)透露，以鼓勵(lì)和刺激民間投資和居民消費(fèi)。如此，既可以提高直接稅的比重，緩解間接稅下降導(dǎo)致稅收減少的影響，還可以逐步改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)投資拉動(dòng)的依賴，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的有效轉(zhuǎn)變。

〔1〕 堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告.人民出版社，2012年11月第一版.

〔2〕 2013年全國(guó)注冊(cè)稅務(wù)師執(zhí)業(yè)資格考試教材（稅法Ⅰ）.中國(guó)稅務(wù)出版社，2013年1月出版.

〔3〕 高培勇主編.中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2007/2008：財(cái)政與民生.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年1月出版.

〔4〕 胡怡建主編.稅收學(xué)（第三版）.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011年12月出版.

〔5〕 劉小兵，蔣洪主編.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（財(cái)政學(xué)）（第三版）.高教出版社，2012年1月出版.