林江 曹越

（中山大學，廣東 510275）

一、引言

地方財政，作為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，其改革與發(fā)展和地方經(jīng)濟增長、人民生活水平提高、公共服務均等化的推進均有著密切的聯(lián)系。黨的十八大報告指出：“要加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度?！笨梢?，如何實現(xiàn)理想的公共財政模式，構建公平有效、科學現(xiàn)代的地方財政體系，已經(jīng)成為目前我國地方財政改革與發(fā)展的核心問題與基本思路。

1994年分稅制改革之后，我國財政體制改革朝著正確的方向邁進了一大步，初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政框架，有效的發(fā)揮了財政的職能作用。目前，我國已經(jīng)建立起了“以流轉稅為主、所得稅為輔”的稅制體系，地方財政規(guī)模不斷壯大。2011年，我國財政收入首次突破10萬億元，2012年，公共財政收入達到11.7億元。其中，中央財政收入56133億元，增長9.4%；地方財政收入61077億元，同比增長16.2%。與此同時，財政支出規(guī)模亦逐年增長，2012年達到12.6萬億元，同比增長15.1%。伴隨著地方財政實力的不斷加強，人民群眾對公共產品及服務的需求也在不斷增長，這不僅為地方財政支出帶來壓力，也使地方財政事權與財權之間的矛盾更加突出。另外，我國目前推行的政府層級改革、結構性減稅、“營改增”，以及未來可能會逐步推開的房產稅、環(huán)境稅征收等財政與稅收政策都會對地方財政造成不同程度的影響。因此，地方財政改革的實施不僅要著重解決制約我國地方財政發(fā)展的各項問題，還需要使地方財政改革的發(fā)展方向與國家其他財稅政策改革相適應。本文從我國地方財政運行中存在的問題入手，提出了進一步推進我國地方財政改革與發(fā)展的對策建議，著重探討了我國地方財政體制的改革和完善，具有一定的現(xiàn)實意義。

二、我國地方財政改革與發(fā)展中存在的問題及成因分析

（一）地方財政體制有待完善

1.地方政府財權與事權存在不對稱問題。1994年我國實施的分稅制財政體制改革，主要是調整了中央與地方政府之間的事權和財權范圍，但對省以下各級地方政府之間的事權和財權劃分沒有做出統(tǒng)一規(guī)定，各地在推行分稅制時出現(xiàn)了事權下移、財權上收的問題。一方面，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅。以增值稅為例，部分省規(guī)定，如果省級財政征收到增值稅，省級財政的邊際留成率為25%；如果縣級財政征收到增值稅，縣本級財政只可留成10%，省級財政提走15%。財權財力層層上收導致基層財政困難，嚴重制約了基層政府的財力壯大，繼而影響其職能作用的發(fā)揮。另一方面，省市縣之間的事權劃分模糊、籠統(tǒng)，重疊交叉明顯，經(jīng)常出現(xiàn)“你中有我，我中有你”的情況。又由于我國正處在經(jīng)濟體制的轉軌時期，事權劃分經(jīng)常處于變動中，導致轉移支付缺乏合理的事權和支出劃分前提，影響了地方各級政府有效發(fā)揮其應有的職能作用。

財權的層層上收與事權的劃分不明還造成我國地方財政事權與財權的嚴重失衡。對比表1和表2可以看到，我國地方財政收入占財政總收入的比重雖然逐年穩(wěn)步增長，從2007年的45.9%增加到2011年的50.6%，然而地方財政支出的比重亦逐年增加，從2007年的77%增加到2011年的84.9%，地方財政收入與支出所占比重之間的差距始終保持在30%以上，并且有擴大的趨勢。這種財權與事權的不均衡不僅會加大地方財政支出壓力，惡化基層財政困難，還可能會導致地方政府對上級轉移支付的依賴更加嚴重，缺乏財政自主權。

2.地方財政轉移支付制度不夠完善。近年來，地方各省份在中央對地方財政轉移支付制度不斷完善的背景下，也相繼建立了省以下的縱向財政轉移支付體系，包括財力性轉移支付和專項轉移支付等。地方財政轉移支付制度雖取得了一定的成效，但仍存在結構不合理、地方依賴程度過高、級次過多等問題。

我國現(xiàn)行的財政體制創(chuàng)下了“兩個世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方財政支出對中央的轉移支付依賴程度最高。尤其是對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政支出中有一半以上都要依靠中央轉移支付。這種現(xiàn)象在省以下的地方財政格局中同樣存在，經(jīng)濟欠發(fā)達的市縣對上級轉移支付依賴程度很高，自主財權財力相當有限，只有依靠上級轉移支付才能正常運行，保障民生支出。另外，省級財政對市縣的轉移支付多為?？顚ｍ?，一般性轉移支付規(guī)模較小，這種轉移支付方式雖然能更有效引導地方政府的支出行為，但如果?？顚ｍ椀谋戎剡^大，分類過細，將會極大地限制基層政府根據(jù)自身發(fā)展實情進行財政支出和公共服務供給的行為，反而影響了資金的使用效率。專項轉移支付所帶來的資金配套壓力更使本就困難的市縣財政局面雪上加霜。

與此同時，轉移支付的層級過多，鏈條過長，導致財政撥款不夠及時，效率較低，且在轉移支付資金下放的過程中，層層截留、雁過拔毛的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些都會對轉移支付資金發(fā)揮其效用產生不利的影響。

3.地方財政中收費制度不規(guī)范。我國現(xiàn)行的地方稅大多呈現(xiàn)征管難度大、收入不穩(wěn)定、稅基較窄、稅源較分散的特點，地方稅制的建設缺乏明確的方向和目標，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。這種現(xiàn)狀迫使地方政府將收費作為收入的主要渠道。然而由于缺乏規(guī)范的標準，收費種類多而繁雜，難于管理，費政管理部門職權分散，導致亂收費現(xiàn)象日益嚴重，不僅降低了政府的公共服務質量和資源的有效配置，對稅基的拓寬、稅制的簡化亦會產生不良影響，使地方稅制改革更為緩慢。

4.我國地方財政體制存在問題的成因分析。第一，我國分稅制改革不夠完善。1994年我國實施的分稅制財政體制改革，只是重新界定了中央與地方政府之間的財政關系，但對省以下各級地方政府之間的財政關系沒有做出確切的規(guī)定。由于地方財政體制改革涉及到政治經(jīng)濟權力的重新分配，在缺乏明確規(guī)定與目標的情況下，地方財政關系的調整必然會受到政治體制的影響和制約。當前政治體制的集權色彩仍然非常濃重，與分權化的經(jīng)濟體制改革之間產生矛盾。中央政府為達到經(jīng)濟調控的目的，需要掌握大部分財權，以促使地方政府的支出劃分滿足國家政策的需要。同樣地，在地方財政關系當中，省級政府為了完成中央所下達的各項任務，需要對市縣的財政支出劃分予以干預，這就形成了我國現(xiàn)行的由上級政府順次決定下級政府的支出劃分，通過考核評比的方式來要求下級政府按上級政府意圖行事的財政體制，繼而導致事權下移、財權上收，兩者嚴重失衡的結果。

第二，我國政府層級過多。20世紀80年代進入經(jīng)濟改革時期之后，隨著“分灶吃飯”的財政體制的實施，我國開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政。這種財政體制在追求經(jīng)濟的快速增長時期體現(xiàn)了一定的優(yōu)勢，通過實行垂直控制和層層節(jié)制，達到了保證GDP增速，維持了發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展以及公共建設方面的領先地位的目的。但同時，政府層級過多增加了政府之間事權界定與財權財力劃分的難度，使事權界定容易產生交叉和重疊，形成一級財政雙重乃至多重領導，不僅不能提高效率，不利于政府事權的規(guī)范和界定，而且可能產生相互推諉等情況。另外，政府的層級過多直接導致轉移支付層級過多，使財政資金截留的現(xiàn)象更為嚴重，一方面中央政府逐年增加轉移支付力度，另一方面基層政府得到的支持不足以減輕其財政支出壓力，財政狀況并沒有得到明顯改善。

第三，缺少地方財政相關法律法規(guī)的有效約束。長期以來，我國各級政府間的財政關系，包括財權財力分配、轉移支付制度、政府債務管理等都缺乏有效的規(guī)范和約束。下級服從上級，幾乎成為我國各級財政關系所遵循的唯一準則，導致違反政府預算和財政規(guī)定的行為得不到懲罰，權大于法，人大代表的監(jiān)督權得不到保障的現(xiàn)象普遍存在。這些不僅會阻礙我國進一步深化分稅制改革，而且對我國地方財政體制實現(xiàn)財權事權相匹配，轉移支付制度的完善都會產生不利影響。

（二）地方財政收支結構有待優(yōu)化

一方面，地方財政收支幾乎年年赤字，這表明預算內收入短缺，無法滿足正常的財政資金需要，而預算外收入成為地方財政平衡的“蓄水池”。這種預算內收入短缺與預算外非規(guī)范性財政活動大量并存的矛盾導致我國目前的地方財政收支結構嚴重不合理。地方財政對預算外收入的過度重視不僅容易使預算內收入進一步短缺，并且由于非規(guī)范性財政活動的難于監(jiān)督和管理，使政府運行的嚴謹性、科學性得不到保障。

另一方面，一些地區(qū)特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢，缺乏可靠稅源，出現(xiàn)了“資源型財政”和“土地財政”現(xiàn)象，財政收入對資源和土地的過度依賴不僅會影響財政收入的可持續(xù)性，并且當?shù)胤疆a業(yè)應國家政策需要進行遷移或轉型升級，資源稅及環(huán)境稅得以進一步推行時，削弱了政府在財政收入數(shù)量及結構發(fā)生變化時調整自身行為的能力。這種能力包括改變財政支出結構；尋找更持續(xù)、穩(wěn)定的稅源；通過稅收優(yōu)惠政策、稅式支出等方式加快產業(yè)升級，縮短財政收入受到消極影響的時間等。

除此之外，目前我國地方政府在基本公共服務支出方面同樣存在結構不合理的情況?；竟卜盏墓┙o模式分為兩種：供給導向型模式與需求導向型模式。前者指政府依據(jù)其財政能力大小，提供基本公共服務，基本公共服務的供給結構由政府安排；后者指政府依據(jù)公眾對基本公共服務的需求多少及結構偏好，調節(jié)其服務供給結構，為公眾提供均等化的公共服務。不難看出，需求導向型的基本公共服務支出更符合我們所強調的基本公共服務均等化的目標。然而目前，我國地方政府大多采用供給導向型模式，在教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等方面以完成指標為主，較少考慮公共需求。這也導致了地方政府在財政支出，尤其是基本公共服務支出方面存在質量不高的問題。

造成我國地方財政收支結構不合理的原因有很多：一是計劃經(jīng)濟影響猶存。我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉軌時期，計劃經(jīng)濟“慣性”依然存在，下級服從上級指令，完成上級下達的指標依然是大多地方政府工作的重點，缺乏以公眾需求作為支出導向的意識；二是長期以來我國將GDP作為政府官員的績效考核標準，造成地方政府對GDP過于看重從而偏向生產性支出。

（三）地方財政運行缺乏績效評價體系及科學有效的監(jiān)督

無論是政府預算編制，還是地方財政根據(jù)預算組織財政收入，執(zhí)行支出計劃，都需要科學合理的績效評價機制以及人大和公眾的有效監(jiān)督。然而績效評價機制在我國的財政體系中還沒有得到建立，地方財政在運行過程當中由于缺乏科學合理的評價機制，很難達到規(guī)范預算編制、優(yōu)化財政收支結構、改善財政資源配置效率的目的，不利于我國地方財政朝向民主化、法治化、科學化的方向發(fā)展。一直以來建立績效評價體系的呼吁從未間斷，然而由于所需成本較高，地方政府又缺少足夠動機，我國長期以來對GDP的過分強調也使地方政府對績效評價的認識不足，致使這一機制遲遲未能得到建立。

除此以外，人大及公眾在地方財政運行中的監(jiān)督作用也沒有得到充分的重視和保障，主要體現(xiàn)在幾個方面：一是預算信息不完整，財政透明度較低。預算中只有公共預算部分較為完整，缺少國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算的相關信息；預算編制、執(zhí)行、審批等環(huán)節(jié)缺少公眾參與，難以確保預算內容符合群眾利益。二是缺少相關法律法規(guī)對人大及公眾的監(jiān)督權予以保障。政府在公開財政信息方面有很大的選擇性和隨意性，而在拒絕公開財政信息時又不會受到法律處罰，導致公開的財政信息不完整、不具體、可讀性較低，人大及公眾在監(jiān)督地方財政運行時處于明顯的劣勢地位，很多監(jiān)督活動淪為形式。這些都將阻礙我國地方財政收支活動滿足以人民的利益為出發(fā)點，以公眾的需求為導向的要求，阻礙地方政府發(fā)展成為現(xiàn)代、高效的服務型政府。

長期以來，我國預算信息處于保密狀態(tài)，預算公開的法制建設嚴重滯后，《保密法》與《政府信息公開條例》、《預算法》之間的矛盾也使我國地方財政信息遲遲得不到有效公開。另外，人大及公眾對財政運行的監(jiān)督意識較弱，一方面由于我國的預算可讀性較低，難以讀懂，另一方面地方人大代表處于弱勢地位，很多本應由人大行使的權力被交由國務院及相關行政部門來行使，人大在監(jiān)督地方財政運行中處于被動地位。

三、推進地方財政改革與發(fā)展的對策建議

（一）完善地方財政體制

1.合理劃分地方各級政府間稅收收入。稅收劃分，必須以事權劃分為前提，結合稅收的具體特點進行。就中央與地方兩者而言，從數(shù)據(jù)上看，地方政府承擔著大部分財政支出責任，因此應考慮在保障中央財政宏觀調控職能的前提下，適當降低中央財政收入的劃分比例，緩解地方財政的財權與事權嚴重失衡的情況；就地方政府內部來看，省級稅收應一方面保證省本級財政需要，一方面還要保證省級政府在經(jīng)濟調控、收入分配、市場監(jiān)管和社會管理等職能作用。因此企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅和資源稅可作為省與市縣共享稅，但劃分比例要充分考慮市縣的財政支出需要，對經(jīng)濟欠發(fā)達的市縣可適當減少提取比例，增加這些市縣政府組織財政收入的積極性。在契稅、遺產稅、土地增值稅等稅種方面，由于市縣政府具有轄區(qū)內的信息優(yōu)勢，因此這些稅種可作為市縣財政收入，還可以考慮將房產稅作為市縣的主體稅種。

通過上述安排，將稅收劃分與事權相關聯(lián)，逐步建立動態(tài)調整的地方政府間收入分享機制，達到解決基層財政困難，使各級財政收入與財政支出相吻合的目的。

2.優(yōu)化轉移支付制度，促進財政能力均等化。為提高財政轉移支付資金的使用效率，同時又確保轉移支付的使用途徑符合地方經(jīng)濟發(fā)展和公共服務的需求，一方面應適當放寬專項資金利用范圍，并且對類別相近的專款專項資金進行適當整合，給予縣財政一定程度的專項資金分配權力。另一方面，要依據(jù)不同縣的財力狀況實行區(qū)別的配套比例。

此外，在以縱向轉移支付為主的同時，地方政府還應繼續(xù)加強對橫向轉移支付的支持力度，致力于減少區(qū)域間經(jīng)濟合作的限制，還可以考慮從省級財政層面進行調控，促進財政資金在經(jīng)濟發(fā)達但污染較為嚴重的市或縣與經(jīng)濟發(fā)展落后的生態(tài)保護區(qū)之間的流動，改善區(qū)域內財力和基本公共服務不均等的局面。

3.加快推進省直管縣財政體制改革。完善公共財政，加快地方財政體制改革與發(fā)展的基本目標就是實現(xiàn)公共服務均等化。這要求財政體制改革應以有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的省以下財政體制建設為中心，從易到難，推進自下而上的基層財政體制改革。與市管縣財政體制不同，省直管縣財政體制的核心在于縣財政享有市一級財政管理權限，提高基層財政對財政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地進行經(jīng)濟建設和基本公共服務建設，更適應市場經(jīng)濟的發(fā)展特點。除此之外，省直管縣不僅有助于提高行政效率，幫助緩解縣級財政困難，而且可以通過一定的鼓勵政策促進縣域之間的產業(yè)合作，為從根本上解決縣域經(jīng)濟不平衡、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展提供契機。

4.完善地方財政體制相關的法律法規(guī)建設。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各級地方政府間的事權劃分、財權劃分、轉移支付制度等政府間財政關系，都有各自比較明確的法律法規(guī)進行規(guī)范，并通過法律的形式確定下來。如日本憲法、地方自治法、地方財政法等明確規(guī)定了各級政府間事權與支出責任劃分，以及各種共同事務的經(jīng)費負擔原則。而我國目前唯一有關財政體制規(guī)定的法律是《預算法》，且該法律本身也存在很多缺點和不足，約束力有限。因此，我國地方財政改革應更加重視立法環(huán)節(jié)，首先應完善《預算法》的修訂，將預算各項工作嚴格納入法律法規(guī)的約束框架下；其次應制定有關政府間財政關系的法律法規(guī)，內容應包括各級政府間事權財權的劃分標準，轉移支付的執(zhí)行方法等，讓地方財政的各項工作有法可依，確保財政運行的嚴謹性和科學性。

（二）提高財政收入質量，合理化財政收支結構

我國公共財政收入在近十年來始終保持著高速增長，2003年到2011年的平均增速為22%，GDP的平均增速為10.6%。按照經(jīng)濟學原理，財政收入來源于經(jīng)濟增長，兩者之間存在非常密切的相關關系，然而我國財政收入跑贏GDP的現(xiàn)象表明，我國的稅負壓力或有不減反增的趨勢。尤其是在經(jīng)濟整體不景氣的時期，各級地方政府為了滿足民生支出等硬性財政支出的要求，找到更有支撐力的替補財源，可能會傾向于相對有彈性的非稅收入，繼而導致亂收費、重復收費等破壞公共秩序的現(xiàn)象發(fā)生。這種做法在短期內可能會達到促進財政收入增長的作用，但由于這種財政收入的質量較低，長期來看不僅不具有可持續(xù)性，還會造成地方財政職能的扭曲，不利于達到通過財政促進地方經(jīng)濟增長，社會資源有效配置的目的。

因此，提高地方財政收入質量，穩(wěn)定地方財政收入基礎成為目前財政改革的當務之急。在這一問題上，首先要充分發(fā)揮地方財政主體稅種的作用，將房產稅作為市縣財政的主體稅種，營業(yè)稅作為省級財政的主體稅種；其次要積極應對國家稅收政策實施所帶來的沖擊，如“營改增”、個人所得稅起征點提高、結構性減稅等政策都會對地方主體稅種的稅基帶來一定影響，地方政府需要通過合理安排財政支出，減少不必要開支，提高政府運作效率，降低稅收的行政成本和遵從成本，來適應國家的各項政策需要；最后，財政收支結構的安排需要充分考慮公眾的需要，建立以需求為導向型的公共財政。

（三）建立公共服務評價機制，充分發(fā)揮人大及公眾監(jiān)督作用

科學的公共服務評價機制，有助于監(jiān)督地方政府公共服務的提供狀況，提高政府的公共服務提供能力，促進基本公共服務均等化。目前我國在評價政府職能履行情況方面，指標較為單一，大多數(shù)時候僅對各項民生支出需占當?shù)谿DP或財政總支出的比例加以規(guī)定，而忽略了財政支出的效果。因此應在指標選取方面加以改進，比如可將就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等作為重點評價項目，并納入政府官員的政績考核，在評價公共政策和公共項目時，通過衡量幾個項目的財政投入、收益以及對居民消費的影響等，衡量政府的公共服務提供能力。這有助于地方政府的財政支出目標由完成上級下達的指標，轉變?yōu)楦纳迫嗣裆钏?，建立現(xiàn)代服務型政府。

在建立公共服務的績效評價機制的同時，還應充分發(fā)揮人大及公眾對地方政府工作的監(jiān)督作用，逐步建立“參與式財政”，不斷增加財政的透明度。財政的資金來源于納稅人，因此納稅人有權也有責任對財政資金的使用是否科學合理進行監(jiān)督。尤其是在財政預算方面，預算的編制、執(zhí)行、審批等都應充分聽取人大及公眾的意見和建議，積極做好溝通工作，為公眾提供更多的參與渠道，使地方政府預算能夠充分體現(xiàn)不同人群的利益要求，這樣才能使地方政府的財政活動在科學的預算指導下進行。

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