金田

摘 要：水是生命之源。自日本熊本水俁病事件發(fā)生后，飲用水源的保護問題受到廣泛的關注。對于我國來說，“青草沙”的水質危機等，不僅反映出我國緊張的飲用水源問題，更反映出我國現(xiàn)行的飲用水源法律保護制度的不足。從這一問題入手提出合理建議如下：完善飲用水法律體系；完善飲用水源的協(xié)調糾紛調解機制；完善水源保護獎懲制度。

關鍵詞：飲用水源；管理體制；糾紛解決

中圖分類號：D920.0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0124-03

一、問題的提出——“青草沙”水質危機

“青草沙”，是位于長江口崇明島和長興島之間的優(yōu)質水源地，目前已成為上海市內接近50%人口的自來水來源地，亦是上海逐漸擺脫對黃浦江上游水依賴的重要工程。上海的黃浦江雖被譽為“母親河”，但早已被水質惡化的陰影所籠罩。而被稱為“百年戰(zhàn)略”的青草沙水庫，在其建成的第三年就引起了水務系統(tǒng)人士對其水質惡化的擔憂。有專家學者提出，長江口水質目前氮、磷含量偏高，青草沙水庫存在富營養(yǎng)化。如果“青草沙”一旦遭受水質污染，那么，人口眾多的上海則不得不采取海水淡化等高成本方式取水[1]?！笆臀C之后，下一個危機是水”、“照現(xiàn)在這樣對待它，它只能成為被人們所糟蹋的骯臟的奴仆?！盵2]從青草沙水質危機中不難看出淡水資源的重要性，可淡水飲用水源所面臨的危機也使我們不得不重新審視飲用水源的法律體系，從而維護我們的生存之根本。

二、我國飲用水源的現(xiàn)狀

（一）飲用水源的界定及與相關概念的區(qū)分

要想對飲用水源做出界定，就必須區(qū)分水源、水資源及飲用水源的概念[3]。目前許多學者，對三者之間的概念很少做區(qū)分，有時甚至是交叉使用。對于水源，《英國大百科全書》稱“水源為自然界全部所有形態(tài)的水體。”《中國百科大辭典》認為“水源是地球表面可供利用的水，包括水量、水域、水能資源?！币虼?，水源主要是指水的來源，既包括可以利用的水，也包括不可以利用的水。水資源則是指在目前經(jīng)濟技術條件下，具有實際利用價值的水，包括地表水和地下水。顯而易見，水資源的顯著特點就是實際利用價值，對于那些不具有實際利用價值的水，則不屬于水資源。而對于飲用水源的定義，學者可謂眾說紛紜，筆者贊同這一觀點：飲用水源是指可供人們飲用的，并逐年可更新的水源，即大陸上由大氣降水所補給的各種地表、地下淡水的儲藏量和動態(tài)水量[3]。飲用水源的顯著特點是可供人飲用，對人身體健康無害的淡水資源。綜上，水源涵義最廣、水資源次之、飲用水源最后。

（二）我國飲用水源現(xiàn)狀

1.我國飲用水源不足

飲用水源十分重要且特殊，但由于飲用水源在時間、空間上分配的不均衡，造成了世界上許多國家和地區(qū)缺水。①對于我國來說，北方地區(qū)旱季多、河流少，淡水資源相對不足；而南方地區(qū)，雨季多、河流多，淡水資源相對充足。據(jù)調查，全國地下水資源量多年平均為8 218億立方米，其中，北方地區(qū)（占全國總面積的64%）地下水資源量2 458億立方米，約占全國地下水資源量的30%；南方地區(qū)（占全國總面積的36%）地下水資源量5 760億立方米，約占全國地下水資源量的70%。從總體上看，全國地下水資源量由東南向西北逐漸降低。②由此也可得知，我國飲用水源儲量明顯不足。

2.我國飲用水源污染嚴重

由于我國環(huán)保事業(yè)起步晚，公眾對環(huán)境保護的意識不強，因此對飲用水源的污染比較嚴重。在我國，對于飲用水源的污染主要來源于生產(chǎn)生活污水。以2009年1月全國地表水水質為例，地表水水質月報的范圍是長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河共七大水系213條河流的418個國控斷面和太湖、滇池、巢湖等28個（座）重點湖庫的264個點位（斷面），其中，在該月，中國環(huán)境監(jiān)測總站組織監(jiān)測了七大水系（含國界河流）183條河流的376個斷面。其中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占54%，Ⅳ、Ⅴ類占25%，劣Ⅴ類占21%?？傮w上呈中度污染，主要污染指標為氨氮、高錳酸鹽指數(shù)和五日生化需氧量。①由于飲用水源污染嚴重，使得我國的飲用水供求關系更加緊張。

三、我國飲用水源法律體系的不足

（一）飲用水源立法的不足

法律是利益博弈的結果，是社會生活的反應，是糾紛解決的重要手段。我國飲用水源的法律法規(guī)數(shù)量少，對其進行調控主要有《憲法》、《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》及其實施細則、《飲用水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》以及一些國務院部門做出的標準②等。此外，對于農村飲用水源的保護更是不足，由于我國農業(yè)人口多，人均耕地面積少，為了獲得單位面積上糧食的高產(chǎn)量，許多農民不得不求助于化肥、農藥等化學物質，而這些有毒的化學物質極易造成飲用水源的污染。這些農藥、化肥等，正如殺蟲劑一般，是死神的特效藥，是“殺生劑”[4]。

（二）對法律責任規(guī)定的不足

這種不足主要表現(xiàn)如下：首先，對于環(huán)境行政機關來說，許多法律法規(guī)未規(guī)定環(huán)境行政主管機關在違法作出行政行為的情況下應負的法律責任，如違規(guī)批準排污許可證，而多是規(guī)定了補救措施，這不利于對環(huán)境行政機關形成有效的約束機制；其次，對于公民、企業(yè)來說，根據(jù)審批許可證的審批范圍，砍伐了水資源保護區(qū)的森林后，需完成更新造林任務的任務，但對于森林砍伐后生態(tài)效益的喪失卻缺乏相關責任的承擔，或者說更新造林的補償遠不能彌補森林的含蓄水源[5]等生態(tài)效益，此時，行政機關的執(zhí)法不力更是缺少應該承擔責任的規(guī)定。此外，對于第三人導致飲用水污染后追究責任應依據(jù)《水污染防治法》第85條解決還是依據(jù)《侵權責任法》第68條來解決，學術界尚存在分歧。

（三）對公眾環(huán)境權益保護的不足

公眾的環(huán)境權益主要包括公眾環(huán)境的知情權、參與權及訴訟權利[6]。據(jù)此，公眾有權要求水質監(jiān)測機構公布飲用水源的質量、價格、監(jiān)測力度、監(jiān)測方法等。此外，對于侵犯公民飲用水源權益的行為，還有權提起行政訴訟或民事訴訟。由于飲用水源具有公有性，如果對飲用水源不進行有效地保護，不引入第三方環(huán)境保護公益組織的力量，放寬民事訴訟的立案資格，允許第三方主體提起公益訴訟，就容易陷入公有地的悲劇。目前我國已經(jīng)進行了《民事訴訟法》的修改，但立法機關卻拒絕了環(huán)境公益訴訟的草案，只是在訴訟的主體資格有所擴大。③

（四）飲用水源管理體制的不足

首先，我國《水法》第12條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制?！眹鴦赵核Y源行政部門負責水資源的全國統(tǒng)一管理，而對于重要的江河湖泊設立流域管理機構。目前，我國存在著七大江河的流域管理機構。④對于此種體制，不免令人質疑，流域之間與區(qū)域機構之間沒有服從關系，他們之間的權力配置如何設置與分配？[7]其次，對于飲用水源的管理權力相對分散，涉及的行政部門較多，如環(huán)保部門、水利部門、礦產(chǎn)部門等，這種管理模式容易出現(xiàn)交叉、無序管理等，如對于地下水源，是否歸于礦產(chǎn)部門管理就存在理論爭議。⑤

（五）飲用水源糾紛解決機制的不足

環(huán)境侵權是一種特殊侵權，采取無過錯責任原則，中國環(huán)境立法最早規(guī)定“無過失責任制”是1982年的《海洋環(huán)境保護法》中[8]。然而隨著社會的發(fā)展，水源環(huán)境糾紛日益復雜化，除了采用“無過錯責任原則”外，對于飲用水源糾紛的處理還需要統(tǒng)一的綜合治理機構，這尤其以跨行政區(qū)域飲用水源的糾紛最為典型。由于跨行政區(qū)域的水流可以把一個地方的污染轉移到其他地方，如果沒有綜合決策和管理政策，就容易產(chǎn)生區(qū)域間的飲用水源糾紛[9]。因此，在跨區(qū)域的水污染中，急需一個強有力的統(tǒng)一機構，以便能順利地解決飲用水污染糾紛。

四、我國飲用水源法律體系的完善

（一）完善飲用水法律體系

1.制定《流域管理綜合法》

每一條河流因其水文特征、流域特征等，都可以單獨立法。借鑒國外的立法經(jīng)驗⑥，根據(jù)我國的具體國情，我國也應建立以流域管理為主的法律法規(guī)。中國《21世紀議程》提出“建立和完善以河流流域為單元的飲用水源統(tǒng)一管理體制”，而我國現(xiàn)存的流域管理法律數(shù)量少、效力低、內容散亂，如《太湖流域管理條例》、《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法》、《松遼流域水污染防治暫行辦法》等，多屬于行政條例、規(guī)章，因此應制定一部綜合性的流域管理法，成為我國重要的江河湖泊流域立法的指導，也可以有效地避免我國流域立法的無規(guī)劃和盲目。

2.加強對飲用水源保護區(qū)的保護力度

縱觀國外關于飲用水源保護的立法，其主要的法律制度有：飲用水源水質標準制度、飲用水源水質監(jiān)測制度、飲用水源保護區(qū)制度等[10]。而我國對于飲用水源保護區(qū)的保護力度明顯不夠，由于飲用水源保護區(qū)多處于農村，當?shù)鼐用竦睦嫒绻貌坏奖Ｕ?，就很容易產(chǎn)生污染飲用水源的行為。此外，農村人民環(huán)境保護意識相對較低，容易產(chǎn)生污染飲用水源的現(xiàn)象，如固體廢物垃圾、農藥、化肥污染等，因此為了有效地保護飲用水源保護區(qū)，需要制定更加具體、可操作的法律，以及對飲用水源保護區(qū)內居民補償、搬遷等費用[11]。

3.明確規(guī)定違反飲用水源法律的責任

明確規(guī)定違反飲用水源法律的責任，如，當?shù)谌藢е嘛嬘盟廴竞?，公民可以依?jù)《水污染防治法》第85條，即“水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔賠償責任后，有權向第三人追償”，也可以依據(jù)《侵權責任法》第68條，即“因第三人的過錯污染環(huán)境造成損害的，被侵權人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后，有權向第三人追償?！彪m然，根據(jù)《立法法》第85條之規(guī)定，可由全國人民代表大會常務委員會裁決。但顯然應依據(jù)《侵權責任法》為依據(jù)，更有利于公民的權利保護。此外，對于環(huán)境法律責任的科處，還要考慮環(huán)境的生態(tài)效益，從而防止環(huán)境損害的進一步擴大。

（二）完善飲用水源的協(xié)調糾紛調解機制

1.建立跨行政區(qū)域糾紛協(xié)調解決機制

我國淡水資源儲量的充足與否受制于江河湖泊。由于這些江河湖泊多處于省際、市際、縣際等交界處，且我國行政主管機關的強勢、流域管理機關的弱勢，因此容易引發(fā)不同區(qū)域間對飲用水源的權力、利益的爭奪，為此應建立跨行政區(qū)域糾紛解決機制，建立以流域管理機關為主，各相關政府參與的協(xié)調糾紛解決機制，實行預警和緊急處置制度，促進信息交換和情報交流，使我國目前流域行政管理系統(tǒng)化。當然這涉及糾紛解決機制的行政主體的地位問題，為了有效地解決飲用水源糾紛，筆者認為，這一糾紛解決機制的設置應歸屬于上級行政主管部門，如果省際，則歸屬于國務院；如果市際，則歸屬于省級政府；如果縣際，則歸屬于市政府。如目前上海已建成的青草沙、黃浦江上游、陳行及東風西沙四大水源地，其源頭皆來自江蘇管轄內的太湖和流經(jīng)江蘇的長江口，為了保護好上海水源，則可成立一個由水利部為主體、上海和江蘇地方政府為輔助的協(xié)調糾紛解決委員會。

2.選擇性環(huán)境糾紛解決方式的引入

選擇性環(huán)境糾紛解決方式，又稱替代性環(huán)境糾紛解決方式（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR方式），是一種非司法訴訟的環(huán)境糾紛處理方式。美國是ADR現(xiàn)代制度的重要發(fā)源地之一，在20世紀以后，美國成立了眾多的ADR機構，包括各種法院、美國仲裁協(xié)會、近鄰司法中心、全國糾紛解決中心和司法仲裁協(xié)調機構[12]?，F(xiàn)階段，雖然我國在處理飲用水源糾紛時，也引用了此種制度，如行政機關的裁決行為，但都局限于行政機關這一主體，因此我們可將有能力、有資歷的仲裁機構、事業(yè)單位引入，從而使這一制度適用范圍擴大，更具有靈活性和可行性。此外，我們還應該將ADR方式這一處理結果與訴訟活動聯(lián)系起來，從而使其發(fā)揮真正應有的作用。

（三）完善水源保護獎懲制度

在我國目前的飲用水源法律體系中，《水法》等法律文件大多為禁止性規(guī)定，而缺少鼓勵性規(guī)定，在強調對破壞飲用水源者的懲罰力度時，缺少對遵守保護飲用水源者的獎勵力度，因此不能形成“獎懲有度”的社會激勵機制。環(huán)境保護獎勵制度，是指法律形式規(guī)定的，對環(huán)境保護有顯著成績和貢獻者給予的贊許和鼓勵[13]。對于對飲用水源保護、利用有貢獻的公民、企業(yè)和公益事業(yè)單位，可以適當?shù)剡M行物質或者榮譽獎勵；對于對飲用水源保護有所作為的行政機關，可以作為年末行政機關單位人員的考核標準，充分調動他們在保護飲用水源的積極性，從而形成良好的社會風尚。

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（責任編輯：田 苗）