摘 要：我國(guó)外商投資管理體制曾經(jīng)歷過(guò)幾次重大改革，但改革僅停留在政府機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術(shù)層面，沒(méi)有逃脫部門(mén)審批的老思路，管資格優(yōu)先于管行為，他律優(yōu)先于自律，并沒(méi)有真正解決涉及政府使命與職能的改革。目前外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，下一步的改革重點(diǎn)是從根本上改革傳統(tǒng)的政府部門(mén)體制，建立起適應(yīng)服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門(mén)體制。創(chuàng)新外商投資管理體制，完善外商投資監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：外商投資；管理體制；改革；大部門(mén)體制

中圖分類(lèi)號(hào)：F8326 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

2095-3283（2016）09-0035-04

[作者簡(jiǎn)介]郝紅梅（1967-），副主任，副研究員，研究方向：外國(guó)投資。

近年來(lái)，我國(guó)行政管理體制改革有所推進(jìn)，政務(wù)公開(kāi)制度、政府績(jī)效管理制度、專(zhuān)家咨詢(xún)制度等正在逐步建立和完善，但是深層次矛盾并沒(méi)有解決，主要表現(xiàn)在：政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)仍比較多，公共服務(wù)比較薄弱；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，職能劃分過(guò)細(xì)，部門(mén)職責(zé)交叉，導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難，權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題仍比較突出；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。從改革實(shí)踐看，即便是針對(duì)同一改革措施，各部門(mén)的認(rèn)識(shí)、態(tài)度甚至文件表述都不同。行政管理體制存在的這些問(wèn)題同樣體現(xiàn)在外商投資管理工作中。

“十二五”期間，我國(guó)外商投資管理體制改革主要圍繞著三個(gè)方面進(jìn)行：繼續(xù)削減和調(diào)整審批事項(xiàng)，下放審批權(quán)限，簡(jiǎn)化審批程序，并提高透明度；依法管理外商投資活動(dòng)，強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管職能；進(jìn)一步提高外商投資的自由、便利程度。但從現(xiàn)實(shí)看，當(dāng)前制約外商投資水平提高的體制性障礙仍然存在，公平和可預(yù)見(jiàn)的法制環(huán)境尚未真正形成，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和有效監(jiān)管的體制仍然缺位。我國(guó)外商投資管理體制的健全還需要繼續(xù)探索。

一、我國(guó)外商投資管理體制改革歷程

1979年7月30日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)設(shè)立外國(guó)投資管理委員會(huì)，任命谷牧副總理兼委員會(huì)主任，歸口管理的單位包括外貿(mào)部、外經(jīng)部、海關(guān)總署、外匯管理局、商檢局、中國(guó)銀行、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家建委、財(cái)政部等。各省、區(qū)、市也很快建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，形成了從中央到地方較為完整的外資管理體系。外資委作為組織實(shí)施對(duì)外開(kāi)放政策歸口的部門(mén)，在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了應(yīng)有的作用。一些重大事項(xiàng)在委員會(huì)上集體討論，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成決議，再由歸口的各單位根據(jù)自身職責(zé)分工去執(zhí)行，相關(guān)單位配合支持，這樣就容易形成合力，協(xié)調(diào)行動(dòng)，提高效率。

1982年1月，為統(tǒng)籌對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的全面工作，鄧小平指示，率先進(jìn)行外經(jīng)貿(mào)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)家進(jìn)出口委、外資委、外貿(mào)部、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部合并組建對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，統(tǒng)一歸口管理我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易、利用外資、對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助等工作。《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》及有關(guān)的涉外經(jīng)濟(jì)法規(guī)規(guī)定由外國(guó)投資管理委員會(huì)行使的批準(zhǔn)權(quán)相應(yīng)由對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部行使。

1992年初，鄧小平南巡發(fā)表重要講話(huà)，中國(guó)的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。為了滿(mǎn)足提高決策層次、從最高層統(tǒng)一配置資源，迅速推動(dòng)工作的需要，1994年國(guó)務(wù)院決定成立全國(guó)外資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，任命國(guó)務(wù)院副總理李嵐清為組長(zhǎng)，成員單位包括國(guó)家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家體改委、財(cái)政部、勞動(dòng)部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家土地管理局、海關(guān)總署、國(guó)務(wù)院法制局、國(guó)務(wù)院特區(qū)辦、國(guó)家外匯管理局。全國(guó)外資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各部門(mén)的意見(jiàn)，主任由外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)鄭斯林擔(dān)任，辦公室的日常工作班子設(shè)在外經(jīng)貿(mào)部外資司。

1998年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)調(diào)整方案，撤銷(xiāo)全國(guó)外資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作改由外經(jīng)貿(mào)部承擔(dān)。外資企業(yè)法第六條規(guī)定：設(shè)立外資企業(yè)的申請(qǐng)，由國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。但事實(shí)上此后我國(guó)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的外資管理專(zhuān)責(zé)部門(mén)，涉及外資的管理職能分散在政府的幾乎所有部門(mén)，政府部門(mén)之間有各自的管理權(quán)限，外商投資相關(guān)的管理規(guī)定也分散在許多監(jiān)管領(lǐng)域之中，即由多個(gè)行政機(jī)關(guān)，依據(jù)不同的程序性規(guī)范，對(duì)外資進(jìn)行多元行政管理，仍以政府單一主體管制為主。

目前，外商投資企業(yè)設(shè)立前審批主要包括反壟斷審核，國(guó)家安全審核，企業(yè)登記預(yù)先核準(zhǔn)，土地、環(huán)境評(píng)估、規(guī)劃選址，投資項(xiàng)目審批、企業(yè)設(shè)立登記和審批，其他行政登記（稅務(wù)登記、獲得設(shè)立外匯賬戶(hù)許可、海關(guān)進(jìn)出口收貨人登記）等，參與外商投資管理的機(jī)構(gòu)分別是國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理局，當(dāng)外資項(xiàng)目涉及特殊行業(yè)，有單行條例規(guī)定相應(yīng)準(zhǔn)入程序時(shí)，還需增加行業(yè)主管部門(mén)的審批，如印刷業(yè)由新聞出版行政管理機(jī)構(gòu)審批、金融業(yè)由金融管理機(jī)構(gòu)審批等。由于在監(jiān)管什么、如何監(jiān)管、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管等基本問(wèn)題上含糊不清，且限于人力和專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量不足，缺少健全的、程序化的監(jiān)管，政府外資管理部門(mén)往往陷入紛繁復(fù)雜的審批工作之中。由于缺少基礎(chǔ)的法律授權(quán)和監(jiān)管職責(zé)劃分，導(dǎo)致監(jiān)管真空或監(jiān)管重疊，提高了市場(chǎng)主體的進(jìn)入成本，降低了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行效率。

應(yīng)該說(shuō)，成立“外國(guó)投資管理委員會(huì)”和“外資工作領(lǐng)導(dǎo)小組”是具有積極意義的，解決了外資管理“九龍治水各管一段”的弊端，對(duì)內(nèi)而言，作為一個(gè)高于各部委的高層次議事決策機(jī)構(gòu)，便于對(duì)外資進(jìn)行統(tǒng)合管理，提高解決問(wèn)題的效率，同時(shí)也可以更快地與最高決策層直接建立溝通，從最高層統(tǒng)一配置資源，有助于沖破各種利益羈絆，順應(yīng)了政府管理能力提升的需求；對(duì)外而言，也便于國(guó)家在國(guó)際關(guān)系層面實(shí)現(xiàn)對(duì)話(huà)。因此，在此后幾年中，為加強(qiáng)對(duì)外資工作的領(lǐng)導(dǎo)，一些地方省市重新設(shè)置了外資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，如2005年廣東省政府決定成立外資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2008年上海市成立外資工作領(lǐng)導(dǎo)小組。省一級(jí)的外資領(lǐng)導(dǎo)小組配置規(guī)格都比較高，組長(zhǎng)由省委書(shū)記擔(dān)任，屬于規(guī)格最高的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之一，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，一般設(shè)在省商務(wù)委（廳），但組織協(xié)調(diào)權(quán)限要高于商務(wù)委（廳）。

對(duì)外商投資管理體制改革歷程的回顧可以看出，我國(guó)的外資管理體制曾經(jīng)歷過(guò)幾次重大改革，總體上是伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革步伐進(jìn)行的，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是不斷調(diào)整政府管理機(jī)構(gòu)，使其能夠與一定階段的經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，但改革僅停留在政府機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)調(diào)整的技術(shù)層面，著眼于解決部門(mén)之間互相掣肘導(dǎo)致效率低下等問(wèn)題，沒(méi)有逃脫部門(mén)審批的老思路，管資格優(yōu)先于管行為，他律優(yōu)先于自律，并沒(méi)有真正解決涉及政府使命與功能的改革。實(shí)踐證明，對(duì)部分投資項(xiàng)目的審批權(quán)限、審批方式的調(diào)整是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要對(duì)現(xiàn)行外資管理體制進(jìn)行大的改革。

二、我國(guó)外商投資管理體制改革的必要性

“十三五”期間，我國(guó)吸收外資面臨的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境將更加嚴(yán)峻。一是發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)政策調(diào)整的不確定性，二是周邊國(guó)家的崛起給我國(guó)吸收外資提出了很大的挑戰(zhàn)，競(jìng)爭(zhēng)加劇，三是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性促使跨國(guó)公司行動(dòng)更加審慎。未來(lái)幾年，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境可能有所改善，但世界經(jīng)濟(jì)低增長(zhǎng)、高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)不會(huì)明顯改觀，主要表現(xiàn)在：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力仍較疲弱，一些新興經(jīng)濟(jì)體依賴(lài)能源資源出口、國(guó)際收支失衡等問(wèn)題逐漸暴露，發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)上升，經(jīng)濟(jì)增速在放緩；國(guó)際政治變化、地區(qū)沖突、恐怖主義等因素將影響國(guó)際投資環(huán)境的穩(wěn)定；金融市場(chǎng)波動(dòng)可能引發(fā)國(guó)際商品市場(chǎng)持續(xù)動(dòng)蕩；科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、世界貿(mào)易體制的完善等，使國(guó)際投資在新的平臺(tái)上擴(kuò)張的同時(shí)，也給其發(fā)展帶來(lái)了許多不確定性。受這些因素的影響，全球外國(guó)直接投資難以再現(xiàn)2008年國(guó)際金融危機(jī)前蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

從國(guó)際看，各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家科技實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)體制和政府行政能力與效率的競(jìng)爭(zhēng)。未來(lái)我國(guó)如果要繼續(xù)保持引資優(yōu)勢(shì)，在制度層面建設(shè)上尤其是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的基本制度安排和運(yùn)作機(jī)制領(lǐng)先于其他新興國(guó)家是十分必要的。在營(yíng)造法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境等方面取得突破性進(jìn)展是“十三五”時(shí)期商務(wù)發(fā)展的主要任務(wù)。

從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)要素供求關(guān)系趨緊、成本持續(xù)攀升，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)明顯弱化。對(duì)外開(kāi)放還存在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)不均衡；我國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的分工地位還較低；與開(kāi)放經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制還不完善等問(wèn)題。

投資管理體制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要方面，改革的滯后在很大程度上制約了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相關(guān)改革的實(shí)際進(jìn)程，而由于外商投資的特殊性，對(duì)外商投資管理體制的改革就更為必要而且迫切了。

外資管理體制是我國(guó)吸收外資發(fā)展戰(zhàn)略與政策順利實(shí)施的制度保證。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)要求進(jìn)一步提高對(duì)外開(kāi)放水平，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展變化對(duì)外資管理體制的完善提出了更高的要求，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際通行規(guī)則的外資管理體制對(duì)真正提高外商投資水平至關(guān)重要。外資管理體制改革不到位，是影響外資質(zhì)量和效益的深層次問(wèn)題，已成為一項(xiàng)繞不開(kāi)也拖不起的重大改革。統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，整合對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)，需要一個(gè)綜合性的外資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作戰(zhàn)略謀劃。

著眼于我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，加快培育國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了形成對(duì)外開(kāi)放新體制的新要求和新任務(wù)。構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，其中一個(gè)任務(wù)就是創(chuàng)新外商投資管理體制，完善外商投資監(jiān)管體系?！督ㄗh》提出，“全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)”，指明了外商投資管理體制改革的方向。

2015年1月，商務(wù)部公布《外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，對(duì)逐案審批的外資管理制度作出了重大改革，確立了全面報(bào)告加有限許可的管理制度，外國(guó)投資主管部門(mén)僅對(duì)特別管理措施目錄列明領(lǐng)域內(nèi)的投資實(shí)施準(zhǔn)入許可，這樣就縮小了審批、核準(zhǔn)范圍，增加了審批透明度，將管理重心從前期的市場(chǎng)準(zhǔn)入轉(zhuǎn)到準(zhǔn)入后的市場(chǎng)監(jiān)管上來(lái)，更加注重對(duì)外國(guó)投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督檢查。但草案仍沿襲了現(xiàn)有的分段監(jiān)管體制，未對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管格局作大的調(diào)整。

三、外商投資管理制度發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

總體來(lái)看，處于較為成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中的西方國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置具有綜合性、宏觀性和數(shù)量少的特點(diǎn)。美國(guó)、俄羅斯的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)都是15個(gè)，日本僅有12個(gè)。近年來(lái)，許多國(guó)家都在進(jìn)行體制改革，原來(lái)較分散的政府機(jī)構(gòu)不斷合并，使得政府部門(mén)減少，單個(gè)部門(mén)的職能擴(kuò)大，用大部來(lái)協(xié)調(diào)和指揮相關(guān)業(yè)務(wù)，整合行政資源。

大部門(mén)體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家商務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通行做法。多數(shù)國(guó)家的商務(wù)機(jī)構(gòu)不僅是行業(yè)主管部門(mén)，還同時(shí)具有宏觀經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能。從世界趨勢(shì)看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷擴(kuò)展，商務(wù)部門(mén)提供涉外管理、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的職能將強(qiáng)化，在投入與編制方面均予以?xún)A斜?！按笊虅?wù)”的指導(dǎo)思想將宏觀經(jīng)濟(jì)效益、貿(mào)易規(guī)則、投資環(huán)境、全球合作、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)安全、能源政策和環(huán)境保護(hù)等概念有機(jī)融合在一起，實(shí)現(xiàn)了各部門(mén)間的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。把密切相關(guān)的職能集中在一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使，可以減少部門(mén)之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡(jiǎn)化處理公務(wù)的手續(xù)和環(huán)節(jié)，減少橫向協(xié)調(diào)困難，變部門(mén)之間扯皮為部門(mén)內(nèi)部協(xié)同，有利于集中和綜合決策。

從美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)的商務(wù)管理體制以及職能部門(mén)的設(shè)置來(lái)看，國(guó)際上比較流行的政府商務(wù)管理職能多以統(tǒng)計(jì)、研究和服務(wù)為主，為企業(yè)發(fā)展提供資源類(lèi)幫助，在管理方面多以制定法規(guī)為主，管規(guī)劃、管政策、管標(biāo)準(zhǔn)，較少涉及行政審批類(lèi)。在外國(guó)投資管理體制上，管理的基本方向是將政府規(guī)制限定在維護(hù)國(guó)家安全和公共利益的范圍內(nèi)。從相關(guān)國(guó)家外資管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，較有代表性的有兩種模式：

一是委員會(huì)模式，如美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)、俄羅斯外國(guó)投資監(jiān)管委員會(huì)、印度外國(guó)投資促進(jìn)委員會(huì)、韓國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)等。委員會(huì)成員一般涵蓋多個(gè)領(lǐng)域。美國(guó)早在1975年就成立了跨部門(mén)的外國(guó)投資委員會(huì)，主席由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任，秘書(shū)處設(shè)在財(cái)政部國(guó)際投資局，該局牽頭負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常事務(wù)工作。委員會(huì)成員包括國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、行政管理和預(yù)算局長(zhǎng)、美國(guó)貿(mào)易代表和經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席、國(guó)家科技政策辦公室主任、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、國(guó)土安全部成員，另外，總統(tǒng)可視情況指派其他部門(mén)的負(fù)責(zé)人參與外資委員會(huì)的工作。2007年，美國(guó)頒布了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，明確了外資委員會(huì)的架構(gòu)、任務(wù)、工作程序、職能以及進(jìn)行國(guó)家安全審查的程序等一系列重要事宜，以立法的形式確立了外資委員會(huì)的合法性。

二是大部門(mén)單一負(fù)責(zé)模式，將外資的監(jiān)管權(quán)限集中到某一個(gè)政府部門(mén)，如加拿大工業(yè)部、澳大利亞財(cái)政部、新加坡貿(mào)工部、巴西工業(yè)外貿(mào)部、印度商業(yè)及工業(yè)政策促進(jìn)部。澳大利亞外國(guó)投資的主管部門(mén)為財(cái)政部下屬的投資審查委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定外國(guó)投資政策、外國(guó)投資審查和管理，并向政府提供咨詢(xún)報(bào)告。新加坡外國(guó)投資的主管部門(mén)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，是隸屬于新加坡貿(mào)工部的法定機(jī)構(gòu)，具體制定和實(shí)施各種吸收外資的優(yōu)惠政策并提供高效的行政服務(wù)。在這些大部制內(nèi)部都設(shè)有相關(guān)的高層機(jī)制確?？绮课膮f(xié)調(diào)工作。

四、我國(guó)外商投資體制改革的總體思路

黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中第一次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，即“通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。我國(guó)行政管理體制改革下一步的重點(diǎn)是要向建設(shè)責(zé)任政府、廉潔政府、法治政府、服務(wù)政府的方向推進(jìn)。外商投資體制改革需從三方面解決當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)。

一是建立統(tǒng)一、高效的核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，消除多重核準(zhǔn)現(xiàn)象。目前外商投資行政管理資源在一定程度上是分散的，管理職能的交叉或脫空，容易引發(fā)部門(mén)間政策的差異或矛盾，形成執(zhí)行上的相互掣肘，在一定程度上造成監(jiān)督主體的缺位或越位，使需要決策的事務(wù)決策緩慢、效率不高，同時(shí)導(dǎo)致審批層次、部門(mén)、程序、環(huán)節(jié)和項(xiàng)目過(guò)多，影響投資環(huán)境。管理機(jī)構(gòu)的分散同時(shí)還導(dǎo)致國(guó)家層面整體外資研究、政策制定的缺失，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)能夠從國(guó)家層面統(tǒng)籌承擔(dān)、深入研究和解決吸收外資的重大政策和超前性、深層次的戰(zhàn)略問(wèn)題。建立統(tǒng)一、高效的核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，才能解決上述問(wèn)題。

二是建立外商投資全周期監(jiān)管體制。過(guò)去我國(guó)的外資規(guī)范是前置性的，外資企業(yè)運(yùn)行規(guī)則很大程度上依賴(lài)于事前的監(jiān)督、控制和審查，由于監(jiān)管措施沒(méi)有全覆蓋，對(duì)外商投資企業(yè)運(yùn)行狀況缺乏準(zhǔn)確的事中和事后掌握。新的監(jiān)管體制要求將管理重心從前期的市場(chǎng)準(zhǔn)入轉(zhuǎn)到準(zhǔn)入后的市場(chǎng)監(jiān)管上來(lái)，關(guān)注外資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為及其市場(chǎng)影響，核心目標(biāo)是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

三是加強(qiáng)監(jiān)管評(píng)價(jià)體系和信用體系建設(shè)。一是提高對(duì)外商投資環(huán)境、吸收外資績(jī)效的評(píng)估能力，建立更加科學(xué)、規(guī)范、細(xì)致的外資評(píng)價(jià)體系，在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)吸收外資的市場(chǎng)潛力及實(shí)際需求、吸收外資的政策導(dǎo)向、境外投資者對(duì)我國(guó)投資意愿等進(jìn)行客觀評(píng)判；二是增強(qiáng)外商投資行業(yè)預(yù)警、審批監(jiān)控、運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)職能，對(duì)各行業(yè)外商投資情況實(shí)時(shí)監(jiān)控，建立外商投資信用體系。

根據(jù)我國(guó)行政體制改革的客觀進(jìn)程，可考慮分三個(gè)階段逐步推進(jìn)：

第一階段大體上保持原有的分段監(jiān)管模式，但在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行的外商投資行政審批項(xiàng)目再進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估論證，進(jìn)一步削減負(fù)面清單。這一階段重點(diǎn)規(guī)范行政審批行為，設(shè)立合理行政審批規(guī)模，建立和完善行政審批的運(yùn)行、管理和監(jiān)督機(jī)制，減少審批環(huán)節(jié)，使行政審批范圍最小化，提高行政效率。

第二階段從分段監(jiān)管向協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管再邁進(jìn)一步，成立國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外國(guó)投資委員會(huì)。委員會(huì)由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，超脫部門(mén)利益，減少部門(mén)之間程序性的一些事務(wù)，在部門(mén)林立的外商投資監(jiān)管體系中起到綜合協(xié)調(diào)的作用，從更宏觀的層面把握我國(guó)吸收外資戰(zhàn)略方向，窗口單位仍由商務(wù)部負(fù)責(zé)，重大事項(xiàng)實(shí)行票決機(jī)制。外資委比原來(lái)單一部門(mén)處理層次高，將從整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)考慮，結(jié)合國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和各個(gè)部門(mén)具體情況統(tǒng)籌考慮，而不像單獨(dú)處理那樣有局限性。外資委既有權(quán)威性，又有商務(wù)部這個(gè)執(zhí)行平臺(tái)，應(yīng)該能發(fā)揮出預(yù)想的作用，但這種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有臨時(shí)性，其分量不如政府組成機(jī)構(gòu)。

第三階段遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，把政府部門(mén)中職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理。堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，建立健全部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，最大限度地避免職能交叉從而提高行政效率，從根本上改革傳統(tǒng)的政府部門(mén)體制，建立起適應(yīng)服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門(mén)體制。

由于商務(wù)部和發(fā)改委都是部級(jí)單位，而且彼此之間的權(quán)責(zé)有重合的地方，因此有些政策難免會(huì)統(tǒng)籌不佳，產(chǎn)生沖突。作為宏觀調(diào)控部門(mén)，應(yīng)弱化發(fā)改委的外資審批和監(jiān)管職能，更多地發(fā)揮其政策和宏觀指導(dǎo)作用，同時(shí)將有關(guān)外商投資規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)、服務(wù)體系建設(shè)職能和機(jī)構(gòu)劃入商務(wù)部管理，提高商務(wù)部的地位和決策權(quán)，拓寬其職能和覆蓋空間，將外商投資項(xiàng)目管理體系納入國(guó)家安全審查，實(shí)現(xiàn)相關(guān)管理制度有機(jī)結(jié)合，逐步向大部制過(guò)渡。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體趨勢(shì)是橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合更加密切，大部門(mén)體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家商務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通行做法。機(jī)構(gòu)設(shè)置也存在創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題，建立統(tǒng)一的大商務(wù)管理部門(mén)，更加符合現(xiàn)代社會(huì)的需要，有助于化解目前存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)的矛盾以及權(quán)限沖突，有助于減少行政層級(jí)，理順職責(zé)分工，提高政策執(zhí)行效能。因此，外商投資管理體制的改革要放在更大的角度去看，不要因?yàn)槎唐诘摹⒕植康睦_而抵觸改革措施的實(shí)施。

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉向東等.對(duì)外開(kāi)放起始錄[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008：15-26.

[2]谷牧.谷牧回憶錄[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009：310-326.

[3]中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易年鑒[M].北京：中國(guó)商務(wù)出版社，1985-1995.

[4]馬宇.我國(guó)外商投資管理體制亟需改革[J].大經(jīng)貿(mào)，2007（2）.

[5]何穎.中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革30年回顧與反思[J].中國(guó)行政管理，2008（12）.

[6]高小平，沈榮華.推進(jìn)行政管理體制改革：回顧總結(jié)與前瞻思路[J].中國(guó)行政管理，2006（1）.

[7]張力行，黎軍.美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)及其國(guó)家安全審查制度[J].中國(guó)法律，2013（3）.

[8]漆彤.外資國(guó)家安全審查立法中的若干重要問(wèn)題[J].中國(guó)法律評(píng)論，2015（1）.

[9]張琦，孫飛.我國(guó)外資準(zhǔn)入制度亟待改革[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2015-07-25.

[10]廖凡.《外國(guó)投資法》宜完善審查機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2015-01-28.

（責(zé)任編輯：郭麗春）