◎周其仁

改革的力量不會(huì)停

◎周其仁

所謂改革就是兩個(gè)東西：一是民間基層自發(fā)的活動(dòng)，碰到困難，碰到不適應(yīng)的地方總要把它“拱”開(kāi)；這個(gè)層面的改革天天都有，但光有這個(gè)層面的改革不行，還要被吸納成為國(guó)家政策和制度，沒(méi)有這個(gè)過(guò)程就不是完整的改革。

改革很難，不改行不行

改革很難，那不改行不行？現(xiàn)在看來(lái)不改也麻煩：一是社會(huì)矛盾越來(lái)越大，某種程度上比1980年代經(jīng)歷的社會(huì)矛盾還要嚴(yán)重。任何社會(huì)都有矛盾，但若沒(méi)有恰當(dāng)解決這些矛盾的辦法，GDP總量全球第二也不一定能讓大家很踏實(shí)。不改，很多社會(huì)矛盾就解決不了。像土地問(wèn)題，如果沒(méi)有一套好的機(jī)制，政府、民間、開(kāi)發(fā)商、城市的發(fā)展幾方面利益就找不到平衡的平臺(tái)來(lái)處理。再如貪腐現(xiàn)象，像劉志軍、薄熙來(lái)等大案，批一個(gè)條、打一個(gè)電話、交代幾句話，幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)元就沒(méi)了。這跟體制有很大關(guān)系，權(quán)力在市場(chǎng)中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有被裝進(jìn)籠子里去，這個(gè)問(wèn)題不解決，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再快，大家心里的感覺(jué)也不會(huì)太好。

再有，我觀察到生活中法律以外的現(xiàn)象越來(lái)越豐富，法律禁止的事生活中卻到處都有，比如，有“黑車”，有小產(chǎn)權(quán)房，有“黑戶”……如果很多人生活在法律不承認(rèn)、不保護(hù)的空間里，社會(huì)將來(lái)會(huì)怎樣？我有點(diǎn)擔(dān)心。所以一個(gè)國(guó)家的制度化能力是要把這些現(xiàn)象解決，把大多數(shù)人口吸納到法治的框架里。這有兩個(gè)途徑：一是要守法；二是法要合理，法要容易執(zhí)行。這兩方面都要做，如果制定的很多東西難以做到，那么他干脆就在法外了。如果不通過(guò)進(jìn)一步改革來(lái)提高這種制度化能力，社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以后有很多矛盾是難以解決的。所以什么叫改革的邏輯？就是改很難，不改又不行，要在這當(dāng)中去找。

什么是改革的邏輯

這個(gè)邏輯是什么呢？我看到的邏輯，從我1980年代參與改革研究到現(xiàn)在，所謂改革就是兩個(gè)東西：一是民間基層自發(fā)的活動(dòng)，碰到困難，碰到不適應(yīng)的地方總要把它“拱”開(kāi)。比如包產(chǎn)到戶，最早并不是北京有誰(shuí)寫(xiě)了一個(gè)文件就包產(chǎn)到戶了，而是農(nóng)民覺(jué)得以前那個(gè)辦法不合適，吃大鍋飯多勞不多得，所以就把地分了，但當(dāng)時(shí)是不合法的。這是改革的第一個(gè)組成內(nèi)容，用過(guò)去的語(yǔ)言說(shuō)，就是當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力時(shí)，生產(chǎn)力會(huì)“拱”，不會(huì)善罷甘休。這樣的事情天天在發(fā)生，在每個(gè)領(lǐng)域都在發(fā)生，這個(gè)層面的改革天天都有。但光有這個(gè)層面的改革不行，這個(gè)層面的改革還要被吸納成為國(guó)家政策和制度，沒(méi)有這個(gè)過(guò)程就不是完整的改革。

所以我認(rèn)為改革有兩方面：第一有沒(méi)有冒出芽；第二冒出來(lái)的東西能不能吸納到政策制定和法律制定過(guò)程中，即制度化。這是改革的過(guò)程。

我們現(xiàn)在從哪個(gè)領(lǐng)域都能看到有改革的因素、改革的元素、改革的自發(fā)沖動(dòng)，但，某種程度上今天的吸納能力不是那么強(qiáng)，因?yàn)橛幸庖?jiàn)分歧，因?yàn)槔镱^的利益分析、平衡遇到困難，在很多事情上是老有自發(fā)的活動(dòng)，卻沒(méi)能夠提煉上來(lái)，要適當(dāng)加快這一過(guò)程。是否要重新設(shè)計(jì)什么東西？我的看法是，在制定政策、制定法律時(shí)需要有廣闊的視野，需要參照整個(gè)人類文明，看看其他國(guó)家的做法，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、歷史、理論，這些元素都要有，否則今天把有些東西匆匆忙忙立了，明天不合適又改，那也很混亂?？偟恼f(shuō)來(lái)，現(xiàn)在第二個(gè)過(guò)程比較慢，所謂加快改革，是要加快這個(gè)層次的改革。

土地問(wèn)題的改革邏輯

農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要問(wèn)題是糧食問(wèn)題，所以要找到土地怎么跟勞動(dòng)力結(jié)合以產(chǎn)出更多的糧食，這個(gè)問(wèn)題農(nóng)村改革基本解決了，剩下的是怎么加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)、加強(qiáng)管理、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)支撐后發(fā)展。

但城市化一起來(lái)就遇到了新問(wèn)題。土地被城市、被工業(yè)利用，它產(chǎn)生的價(jià)值會(huì)更高，于是，這塊地是種糧食，還是搞工業(yè)、搞城市，在市場(chǎng)上有不同的價(jià)。這些年我們最大的沖突就是這個(gè)沖突。

新的機(jī)會(huì)來(lái)了，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始“聚”，“聚”到一個(gè)地方就會(huì)提高相對(duì)價(jià)，這是城市的魅力。城里人聚在一起，分工變細(xì)，可以大大提高生產(chǎn)率，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)非常重要的閥門(mén)，像物理力量一樣，你只要適應(yīng)它，允許人們自由流動(dòng)和積聚，就可以釋放它的潛能。相對(duì)聚起來(lái)，繼而產(chǎn)生分工，然后就產(chǎn)生知識(shí)的流動(dòng)、信息的流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就豐富起來(lái)了。于是就需要有些土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)成城市用途，就這么簡(jiǎn)單的一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，跟我們過(guò)去的體制就發(fā)生了沖突。

過(guò)去多少年都是國(guó)家控制所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一塊地要轉(zhuǎn)成工業(yè)、城市用途，就先要國(guó)有化，把這塊地征成國(guó)家的，然后由政府把這塊地向市場(chǎng)拍賣。這個(gè)體制也是逐步形成的，在此之前土地都不能流轉(zhuǎn)，1988年之前，土地買(mǎi)賣和租賃是要入刑法的。后來(lái)啟動(dòng)修憲，把憲法中關(guān)于土地不得買(mǎi)賣和租賃的條款作了巧妙的修訂，重申土地所有權(quán)不得買(mǎi)賣和租賃，但土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。這樣就形成了一套政府可以把土地向市場(chǎng)、外商、個(gè)人和公司轉(zhuǎn)讓的體制。這對(duì)我國(guó)后來(lái)的城市化起了很重要的作用，有了今天大家討論的土地財(cái)政，土地可以融資了，把未來(lái)收益的權(quán)利拿出來(lái)就可以找到現(xiàn)金，用來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是一個(gè)進(jìn)步。

但這個(gè)進(jìn)步跟原來(lái)的體制之間就構(gòu)成一種沖突，因?yàn)樗鼜霓r(nóng)民那兒拿地不是買(mǎi)賣關(guān)系，而是強(qiáng)征關(guān)系。和農(nóng)民的關(guān)系緊張是從這個(gè)背景下開(kāi)始的。還有一個(gè)因素，開(kāi)始誰(shuí)也不懂土地能賣出這么高的價(jià)錢(qián)，這是城市化的魅力，當(dāng)然也跟我們的貨幣環(huán)境有關(guān)系，大量的流資最后總要落地，一落地就是天價(jià)。最后很多地方政府就多從農(nóng)民那里拿地，然后高價(jià)賣，中間的差價(jià)用于土地財(cái)政，用于發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施。這個(gè)功能也不能一概否認(rèn)，若沒(méi)有的話就沒(méi)有今天這么大的城市發(fā)展。但這個(gè)體制下有些問(wèn)題現(xiàn)在看后遺癥越來(lái)越大——

一是和農(nóng)民的關(guān)系。農(nóng)民也會(huì)學(xué)習(xí)，你賣地賺錢(qián)，我能不能賣？他們也慢慢“醒”過(guò)來(lái)了。沒(méi)“醒”的時(shí)候，他們是拿這塊地在他自己手里時(shí)的收益跟征地給他的收益作比較，合算就行。他原本種一畝地一年也就幾百塊錢(qián)凈收入，你給他的貼現(xiàn)率只要高于這幾百塊錢(qián)，他就挺高興。但等到你賣高價(jià)后，參照系變了，他不再跟土地在他手里種苞米的收益比，而是跟你賣出去的收益相比，他們會(huì)想，如果由我來(lái)賣呢？我在蘇州調(diào)查，那里建工業(yè)園區(qū)，臺(tái)商都想要地建廠，但劃定的開(kāi)發(fā)區(qū)供應(yīng)不上，廠商就跑到周圍農(nóng)村問(wèn)農(nóng)民能不能給土地蓋廠房。有個(gè)村的村支書(shū)說(shuō)得很精彩，他說(shuō)：地就在我們腳下，錢(qián)就在我們門(mén)口，我怎么就換不來(lái)錢(qián)？小產(chǎn)權(quán)就是這么產(chǎn)生的，其實(shí)都是對(duì)城市化土地增值過(guò)程的一個(gè)反應(yīng)。土地世世代代是農(nóng)民的，他能不能在這個(gè)過(guò)程中分享一塊，能不能參與進(jìn)來(lái)？這個(gè)問(wèn)題就提出來(lái)了。

城市方面肯定不干：那還得了，農(nóng)民要是敲竹杠、抬價(jià)，國(guó)家建設(shè)怎么辦？他們有他們的道理。但他們不知道，如果制度妥當(dāng)以后，農(nóng)民數(shù)量多，他們競(jìng)爭(zhēng)賣的話價(jià)格就不會(huì)高，鼓勵(lì)他們互相競(jìng)爭(zhēng)賣，就跟賣白菜、蘿卜、糧食的邏輯是一樣的。但沒(méi)試之前誰(shuí)也不知道，所以一征再征，最后的結(jié)果是征地成本越來(lái)越高。這是新的現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)在的問(wèn)題是怎么解這個(gè)扣？一方面，土地是財(cái)政的重要組成部分，是城市化基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要來(lái)源，你可以批判它，但這是現(xiàn)實(shí)；另一方面，征地成本越來(lái)越高，農(nóng)民越來(lái)越不干，而有些地方政府在財(cái)政困難的情況下，會(huì)過(guò)度使用政府手里的權(quán)威和強(qiáng)制力，造成很多沖突性事件。這個(gè)問(wèn)題怎么解決？我不認(rèn)為我們坐在這里能想出辦法，要去各地第一線看能不能找到苗頭。

中國(guó)的好處是大，底下有很多優(yōu)秀的人，逼得不行會(huì)想出各種辦法來(lái)，試這個(gè)辦法，試那個(gè)辦法。對(duì)抗是一種辦法，小產(chǎn)權(quán)是一種辦法。比如，我們?cè)诔啥伎吹降霓k法就不錯(cuò)，慢慢把征地制變成一個(gè)買(mǎi)賣制，留一塊地允許農(nóng)民自己參加交易，開(kāi)出這個(gè)口子來(lái)了。北京郊區(qū)、廣東、江蘇都有類似情況，因?yàn)檎鞯乩鲜呛堋盎鸨保瑘?zhí)行者也會(huì)想辦法減輕代價(jià)。各地也都有一些通行辦法，在征地中進(jìn)行“留地開(kāi)發(fā)”模式。在這當(dāng)中你會(huì)看到有新的芽子長(zhǎng)出，但困難在于這新的芽子怎么跟已有的法律體系咬合，這很麻煩。

這次國(guó)務(wù)院批上海的自貿(mào)區(qū)，我覺(jué)得很有意思，規(guī)定在一個(gè)區(qū)域一定時(shí)間內(nèi)，中華人民共和國(guó)的某些法律停止執(zhí)行。就是可以經(jīng)過(guò)一個(gè)程序以后，在某個(gè)區(qū)域內(nèi)把已有的不適應(yīng)的法規(guī)停止執(zhí)行，在一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行另外一套也合法的體制。我相信這一招對(duì)大國(guó)的進(jìn)一步改革會(huì)幫上忙，比如在土地問(wèn)題上就可能幫上忙。例如，要讓農(nóng)民的集體土地入市，就跟全國(guó)法律沖突，全國(guó)法律還沒(méi)開(kāi)這個(gè)口子。但你可以試，承認(rèn)它合法，因?yàn)樗舶淹恋亟o城市化、工業(yè)化用。而政府可以在里頭抽稅，農(nóng)民也可以從中分享利益。而且，由于都是市場(chǎng)原則，就更服從市場(chǎng)的邏輯，即任何土地資源都要講成本和收益，不能胡來(lái)，不能少數(shù)官員想怎樣著就怎樣著，想給誰(shuí)就給誰(shuí)，而要按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則、出價(jià)高者得的原則，讓資源用到利用效率最高的方面去。同時(shí)可以緩解社會(huì)矛盾，不要讓官民沖突那么厲害，也防止官員由于權(quán)力過(guò)大而進(jìn)入腐敗的巢穴。這完全可以走出一條新的路子來(lái)。

變革的力量不會(huì)減弱

我們?nèi)サ紫伦髡{(diào)查，不是聽(tīng)想法，而是看做的事。這些事不一定有什么明確的綱領(lǐng)，但這些現(xiàn)象里可能就有進(jìn)一步推動(dòng)變革的積極因素。目前我進(jìn)行的調(diào)查，包括土地問(wèn)題、戶籍問(wèn)題，包括大家在北京熱烈討論的一些問(wèn)題，到底下去看都有一些解的因素。比如金融，你看底下有多少種金融形式？問(wèn)題是它怎么能夠合法化。什么叫改革？改革是把能解決問(wèn)題的辦法合法化。

總能找到解決問(wèn)題的辦法，不可能由于這個(gè)那個(gè)就會(huì)憋死，但合法化很難，這就涉及意識(shí)形態(tài)、過(guò)去的觀念、既得利益，怎么妥協(xié)，怎么形成新的共識(shí)，這是難點(diǎn)。而我們這些年這個(gè)變量是滯后的。

我相信改革的力量不會(huì)停。因?yàn)樵陂_(kāi)放的環(huán)境下，全球的技術(shù)變動(dòng)的沖擊非常大，現(xiàn)在不是關(guān)起門(mén)來(lái)成本收益很穩(wěn)定的年代。我不相信變革的力量會(huì)減弱，但合法化的動(dòng)力是弱了，求穩(wěn)的思想這些年大了，所以躲事情。而已經(jīng)上了門(mén)的事情其實(shí)是機(jī)會(huì)啊。所以為什么叫“紅利”呢？就是說(shuō)改革跟投資一樣，你不投將來(lái)就沒(méi)有收益。

（摘自《中國(guó)青年報(bào)》）