李曉霞

摘要：新疆墨玉縣是國家扶貧開發(fā)重點縣。導(dǎo)致這里貧困的原因，宏觀地看與自然環(huán)境、人口素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育水平有關(guān)，具體到個體家庭，則缺少勞動力、病殘拖累、個人努力不足等都是原因。國家和自治區(qū)的扶貧開發(fā)已十多年，目前這里居民收入持續(xù)增長，但總體仍相對較低；收入來源多元化但持續(xù)增長困難。為了盡快改變這里的落后面貌，文章建議：進一步提高社會保障水平，改善公共服務(wù)，扶助弱勢群體；要提高教育和就業(yè)水平，促進群體間正常流動；要加強培訓(xùn)工作，拓展勞務(wù)輸出渠道；要科學(xué)有序的進行水土開發(fā)，讓農(nóng)牧民從水土開發(fā)中受益。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民收入狀況；貧困問題；調(diào)查；墨玉縣

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：

墨玉縣位于昆侖山北麓，塔克拉瑪干大沙漠南緣，總面積2.5萬平方公里，其中山地占8.5%，沙漠占85.6%，平原綠洲僅占5.9%。全縣總?cè)丝?3.11萬人，耕地面積53.38萬畝，人均占有耕地1畝。長期以來，墨玉縣因自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、交通閉塞，加之縣域內(nèi)可開采的礦產(chǎn)資源并不豐富，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)居經(jīng)濟主導(dǎo)地位，人多地少的矛盾突出，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，社會發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入相對較低，貧困人口比重大。1986年墨玉縣被列入新疆11個國家核定扶貧專項貸款扶持貧困縣之一，此后在1994年、2006年都被列入國家扶貧開發(fā)工作重點縣。帶領(lǐng)全縣人民脫貧致富一直是墨玉縣黨委和政府不懈努力的目標。

2012年8月，新疆社會科學(xué)院對墨玉縣進行了一次社會發(fā)展和社會穩(wěn)定情況調(diào)查，本報告是該調(diào)查的一個分報告。

一、城鄉(xiāng)居民收入狀況及存在的問題

（一）居民收入水平持續(xù)增長，但總體仍處于相對較低水平

墨玉縣人均生產(chǎn)總值由1978年的150元增至2011年的4053元，翻了4.7番，年均遞增10.5%；農(nóng)民人均純收入由1978年的50.9元增至2011年的3067.5元，翻了6番，年均遞增13.2%；2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達14289.1元，比2005年增長了2倍。單位從業(yè)人員數(shù)由1978年的5673人增加到2011年的14027人，單位從業(yè)人員平均工資由1978年的671元增加到2011年的37177元，翻了近6番，年均遞增12.9%。農(nóng)民人均純收入明顯變化是進入本世紀后，2003年達到906元，2008年達到1994元，2011年達到3068元。單位從業(yè)人員工資水平增長較快是在1995年后，近幾年增速再提，達到3.75萬元，由此帶動了城鎮(zhèn)居民可支配收入的提高。城鎮(zhèn)居民收入的快速增長也導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入水平差距的進一步擴大，2011年農(nóng)村人均純收入是城鎮(zhèn)居民可支配收入的21.5%，這個比例在2009年為28.3%。

作為國家級貧困縣，墨玉縣城鄉(xiāng)居民的收入水平雖然有了很大提高，但與全疆平均水平相比，仍有較大差距。2011年新疆農(nóng)村居民人均純收入為5442元，比上年增長17.2%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15514元，比上年增長13.7%。與全疆平均水平相比，2011年墨玉縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長幅度高（高出15.1個百分點，達到28.8%），農(nóng)民人均純收入增長幅度低（低了6.3個百分點，為10.9%），農(nóng)牧民增收問題是墨玉縣改善民生工作中最大的問題。

（二）農(nóng)牧民收入來源多元化，但實現(xiàn)持續(xù)增長目標仍面臨諸多不確定因素

2011年，墨玉縣總?cè)丝?3.11萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占到89.5%，為47.53萬人。提高農(nóng)牧民收入水平是墨玉縣脫貧致富道路中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。近年來，墨玉縣農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加強，勞務(wù)輸出、林果業(yè)、畜牧業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、手工地毯業(yè)等成為拉動農(nóng)民增收的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均純收入得到了大幅度的提升，2011年農(nóng)民人均純收入3067.54元，比2010年增加10.9%。從收入來源構(gòu)成看，收入多元化的趨勢更為明顯，傳統(tǒng)的農(nóng)作物種植已經(jīng)退居次要，林業(yè)、外出勞務(wù)收入分別占35%和30%，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)占近30%，工業(yè)和服務(wù)業(yè)各占3%。

近幾年農(nóng)牧民人均純收入的提高，主要是第一產(chǎn)業(yè)收入的提高，第一產(chǎn)業(yè)中又主要是林業(yè)收入提高。2000年林果業(yè)收入占農(nóng)民收入的3.8%，2011年已經(jīng)占到近35%（1043元），表現(xiàn)出林果業(yè)迅速發(fā)展帶來的明顯收益；畜牧業(yè)收入也有增長，由2000年占收入的10.2%提高至2011年的16%（491元）；與此同時種植業(yè)收入比重在降低，由2000年占收入的41%降至2011年的13%，而且糧食收入值在下降，2010年為198.19元，2011年為127.85元，這是受農(nóng)林兼作的影響，林果業(yè)的發(fā)展直接影響農(nóng)作物收入，糧食安全問題將日益凸現(xiàn)。與2010年相比，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的收入值均有明顯下降，說明農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)在收縮，墨玉縣工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程遲緩。

農(nóng)牧民勞務(wù)輸出收入持續(xù)增加，由2000年的人均26元增加到2011年的922元（參見表1），占農(nóng)牧民當(dāng)年純收入的30.5%。2007年，墨玉縣勞務(wù)輸出首次突破10萬人，2011年已達到13.3萬人，創(chuàng)收4.2億元，其中9月至11月棉花采摘季節(jié)大量農(nóng)民去阿克蘇等地采摘棉花在墨玉縣勞務(wù)輸出方面占重要地位。

數(shù)據(jù)來源于《2009墨玉年鑒》《墨玉縣統(tǒng)計年鑒2011》

2011年墨玉縣農(nóng)民人均純收入不僅遠低于自治區(qū)的平均水平（5442元），也低于和田地區(qū)的平均水平（3443元），農(nóng)民增收工作任重道遠。就目前農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)看，雖然林果業(yè)價格水平高、發(fā)展后勁大，勞務(wù)輸出已經(jīng)成為城鄉(xiāng)居民認可和接受的增收方式，但其持續(xù)發(fā)展都面臨著一些問題。林果業(yè)受氣候、蟲害影響較大，同時也有市場價格波動的風(fēng)險。目前墨玉縣核桃的品質(zhì)受到一些質(zhì)疑，如果不能及時在產(chǎn)品質(zhì)量、品質(zhì)上下功夫，其市場需求及價格預(yù)期將受到嚴重影響，而林果業(yè)發(fā)展已經(jīng)影響到糧食產(chǎn)量，如果林果產(chǎn)品產(chǎn)量或價格明顯下降，糧食又不能自足，其社會風(fēng)險將急劇上升。在勞務(wù)輸出方面，墨玉縣居民文化程度普遍較低，大部分務(wù)工人員工種僅限于干工序較簡單、勞動強度較大、收入較低的體力勞動，收入效益低下。目前勞務(wù)人員及收入構(gòu)成最多來自于采摘棉花，而近兩年隨著人工采摘棉花成本的提高，機械采棉的面積在擴大，人工采棉市場的勞動力容量和增收空間在逐年萎縮。大力培訓(xùn)務(wù)工人員的技能、提高其就業(yè)能力，擴大轉(zhuǎn)移就業(yè)范圍和工種，促進農(nóng)民進一步增收便成了墨玉縣一項十分緊迫的任務(wù)。

（三）機關(guān)事業(yè)單位人員工資水平仍相對較低，對提高收入水平有較高期望

2011年，墨玉縣單位從業(yè)人員1.39萬人，占全縣總?cè)丝诘?.6%，其中機關(guān)事業(yè)單位人員最多，達到1.27萬人，企業(yè)人數(shù)較少。與2010年相比，單位從業(yè)人員的平均工資從28919元提高到37495元。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)（《2011年墨玉縣統(tǒng)計年鑒》）看，工資提高的主要是國家機關(guān)和事業(yè)單位職工，達到39516元和38615元。城鎮(zhèn)集體單位（96人）平均工資未升反降了3.65%，為26234元。國有企業(yè)職工（1121人）的工資上漲幅度較小，工資水平較低， 2011年工資水平是機關(guān)公務(wù)人員的49%。

與企業(yè)從業(yè)人員相比，機關(guān)事業(yè)單位人員收入水平較高且很穩(wěn)定，月均工資水平達3200-3300元。墨玉縣屬艱苦邊遠地區(qū)類別中的五類地區(qū)，津貼補助水平相對較高，但到筆者調(diào)查時的2012年8月，自治區(qū)財政支持的津補貼平均一年只有12000元，遠低于自治區(qū)21000元的標準。而墨玉縣的物價相對較高。調(diào)查中，不少干部反映在墨玉縣這樣地處偏遠、自然環(huán)境和社會環(huán)境均不佳的區(qū)域工作，目前的工資水平仍較低，吸引不了外來人才，也留不住本地人才。據(jù)統(tǒng)計，全縣每年都有100人左右調(diào)離、考錄到其他地方工作或辭職。干部們普遍對提高工資收入，主要是津補貼收入抱有較大的期望。另外，不屬于機關(guān)事業(yè)單位范圍的村級基層干部報酬更低，致使村干部選人用人難度大。

二、貧困狀況及致貧原因分析

墨玉縣農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，農(nóng)民收入水平不高，貧困人口主要分布在農(nóng)村。貧困人口的數(shù)字是動態(tài)變化的，受到扶貧標準界定與脫貧工作的雙重影響。這些年，貧困認定標準越定越高①，因此雖然大力度的脫貧工作使許多人提高了收入水平，改善了生活狀況，但貧困人口的數(shù)字并未明顯減少，脫貧工作已日漸由維持基本生存的溫飽型向改善生活的發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

1996年，墨玉縣362個行政村中有205個村是貧困村，列入自治區(qū)百萬人溫飽計劃的貧困戶2.64萬戶，占全縣農(nóng)村總戶數(shù)的33.2%；貧困人口11.61萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%。

2000年底，墨玉縣有特困人口1.79萬戶、8.12萬人，占和田地區(qū)特困總?cè)丝诘娜种唬甲灾螀^(qū)特困總?cè)丝诘慕宸种?；有低收入貧困人?.28萬戶、30.76萬人，當(dāng)年農(nóng)民人均純收入666元，低于全國865元的低收入標準。

2009年貧困認定標準提高后，墨玉縣重新核實確定貧困人口為4.61萬戶、19.18萬人。全縣農(nóng)村特困人口群體已總體過渡到低收入人口群體，2006～2009年累計使低收入戶2.4萬戶、10.39萬人穩(wěn)步越線。2009年，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、農(nóng)經(jīng)局和民政局進行城鄉(xiāng)低收入群體調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示全縣農(nóng)村人均年純收入1000元以下貧困群眾19.14萬人，城市月收入188元以下貧困群眾1.33萬人。（《2009年墨玉縣年鑒》）

2011年貧困認定標準提高到2300元后，墨玉縣經(jīng)重新核實，確定貧困人口為6.03萬戶、26.01萬人，貧困人口占全縣農(nóng)村總?cè)丝诘?4.73%。扶貧開發(fā)重點村358個，占全縣總村數(shù)的98%。新的貧困認定標準使扶貧政策覆蓋到更多的低收入人群，促進剛越過溫飽線的貧困農(nóng)民盡快實現(xiàn)脫貧致富，也加大了政府對扶貧工作的投入。

貧困狀況的另一組數(shù)據(jù)是享有最低生活保障人群。自上世紀90年代末建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和2007年實施農(nóng)村最低生活保障制度后，隨著保障水平的不斷提高，被保障人群也在不斷擴大（參見表3）。2011年，墨玉縣家庭成員人均月收入低于157元持非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，家庭人均年純收入低于700元的農(nóng)村居民，可分別申請城市低保和農(nóng)村低保。當(dāng)年，墨玉縣有城市低保對象6468戶11643人，占城市人口的22%；農(nóng)村低保對象32138戶86279人，占農(nóng)村人口的20%，還有農(nóng)村五保戶2688戶3850人（按每人每月160.6元的標準供養(yǎng)）。其貧困面由此可見。

數(shù)據(jù)來源：2009年《墨玉年鑒》、2011年《墨玉年鑒》墨玉縣民政局提供資料

在墨玉縣，農(nóng)村居民貧困面大，雖然通過抗震安居工程、義務(wù)教育減免政策、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等社會事業(yè)的實施，貧困群眾的住房、就醫(yī)、子女就學(xué)問題基本得到保障，但仍存在貧困家庭收入水平低、生活質(zhì)量差等問題。人均純收入中政策性收入所占比例大，廣大農(nóng)戶的收入對國家補助政策的依賴性較強。城鎮(zhèn)貧困人口普遍因下崗或失業(yè)喪失勞動能力而致生活困難。當(dāng)然，就全縣而言，城鄉(xiāng)居民收入也有高有低，與其他地方一樣，這里貧富差距也在不斷加大，經(jīng)濟大戶掩蓋貧困戶的現(xiàn)象在各村普遍存在。

導(dǎo)致貧困的原因，宏觀地看與自然環(huán)境、人口素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育水平等有關(guān)，具體到個體家庭，缺少勞動力、病殘拖累、子女高等教育支出、個人努力不足等都可能導(dǎo)致家庭貧困。

墨玉縣域經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)居主導(dǎo)地位，2011年，全縣農(nóng)業(yè)人口占人口總數(shù)的89.5%，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均收入的62.9%。農(nóng)業(yè)發(fā)展較多地受到自然環(huán)境制約：地處沙漠邊緣，沙漠占85.6%，平原綠洲僅占5.9%，春夏季綠洲多沙塵暴浮塵天氣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受風(fēng)沙的影響；水資源短缺，耕地面積縮小，加之人口自然增長率持續(xù)較高，縣人均占有耕地僅1畝，人地矛盾日益突出，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入形成制約。貧困人口往往收入來源單一，更多地依賴種植業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動大，低收入者脫貧后返貧率也較高。

導(dǎo)致貧困的原因也與當(dāng)?shù)氐纳鐣幕h(huán)境有關(guān)。墨玉縣域內(nèi)單一民族聚居，語言及文化的獨特性使其外向交流難度大，在商品經(jīng)濟迅速發(fā)展、資金和勞動頻繁流動、技術(shù)和產(chǎn)品快速更新的當(dāng)代社會，本地農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)難度大，即使轉(zhuǎn)移就業(yè)也大多從事低技能、低收入的體力勞動，自我發(fā)展困難。農(nóng)村居民離婚率、再婚率高，婚姻家庭不穩(wěn)定，家庭資產(chǎn)聚居有限，生產(chǎn)積累受到制約，失偶家庭多也給家庭生產(chǎn)生活帶來嚴重影響。上世紀80年代，新疆社會科學(xué)院在墨玉縣扎瓦鄉(xiāng)夏合勒克調(diào)查，已婚人員中平均結(jié)婚3.5次左右，三分之一左右的家庭為不完全家庭和老人家庭（家庭主要成員男60歲以上，女55歲以上）[1]。這種離婚率較高的現(xiàn)象至今未得到明顯改變。

人均耕地面積少，一直是制約墨玉縣農(nóng)民增收的重要因素之一，提高單位面積農(nóng)作物產(chǎn)量和品質(zhì)、發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，都是解決人均耕地面積少這個發(fā)展瓶頸的有效方式。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況不同，2011年墨玉縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人均純收入3000元以上的有11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最高的卡瓦克鄉(xiāng)，3963元；3000元以下的有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最低的阿克薩拉鄉(xiāng)，2769元。從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況看，人均純收入高低并未明顯受人均耕地面積大小的影響，相反，人均耕地少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力轉(zhuǎn)移收入相對較高，如忙來鄉(xiāng)；耕地較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)獲得收入多，但林業(yè)收入比重并不決定人均收入水平，如阿克薩拉鄉(xiāng)人均收入水平低，但其林業(yè)收入的比重很高。

墨玉縣貧困戶中因病致貧、返貧的較多。近幾年醫(yī)療衛(wèi)生條件有了很大改善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和民政醫(yī)療救助制度使農(nóng)民能夠及時看病、看得起病，但農(nóng)村居民衛(wèi)生保健意識較差，傳染病、地方病的發(fā)病率仍較高，大病醫(yī)療救助仍需完善。據(jù)縣衛(wèi)生局領(lǐng)導(dǎo)說，墨玉縣癌癥病人較多，乳腺癌、子宮癌發(fā)病率高。新農(nóng)合一年支付6萬元封頂，一些病人住院治療無錢化療，延誤病情，因病返貧的家庭較多。

三、扶貧成效及其存在的問題

墨玉縣是國家、自治區(qū)重點扶持的貧困縣，扶貧工作持續(xù)多年，成效也頗為突出。2000年，當(dāng)時的地委副書記阿不都熱合曼·庫爾班負責(zé)墨玉縣托胡拉鄉(xiāng)塔什坎特村扶貧試點工作，探索出一靠商品、二靠扶持、三靠科技、四靠基礎(chǔ)、五靠服務(wù)、六靠班子的到村入戶扶貧的一套措施和新辦法，取得明顯成效。2000年全村人均增收268.8元，187戶、829名貧困者解決了溫飽。塔什坎特村到村入戶扶貧試點的成功，為和田地區(qū)扶貧工作樹立了可資借鑒的典范，在全疆范圍內(nèi)產(chǎn)生較大影響。自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)據(jù)此認為，和田地區(qū)有希望“三年解決溫飽十年徹底解決問題”，但事實上，至今貧困問題仍是墨玉縣，乃至和田地區(qū)最為重要的經(jīng)濟和社會問題之一，表現(xiàn)出大面積脫貧工作的復(fù)雜性和長期性。

長期的扶貧工作探索出多種扶貧方式，由最初的送錢、送糧、送衣，彌補貧困人口一時溫飽之需，逐步向制度化、規(guī)范化、長效化發(fā)展；由完全政府推動的扶貧，逐步變化為貧困農(nóng)民要求發(fā)展、主動發(fā)展；由輸血式、給予式扶貧，發(fā)展為造血式、開發(fā)式扶貧，將對口扶貧、異地搬遷、整村推進、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、發(fā)展林果業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)、勞動力轉(zhuǎn)移、富民安居（抗震安居）等措施以及建立和不斷完善貧困人口的生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障制度結(jié)合起來，有力推進了低收入人群脫貧致富的進程，農(nóng)村貧困人口逐步減少，農(nóng)民收入穩(wěn)步提高。

目前墨玉縣扶貧工作存在一些制約和問題：

1.地方財政困難，扶貧力度有限，扶貧項目配套難度大

墨玉縣是貧困縣，財政收入少，近幾年財政收入增長較快，但總體水平仍很低。1978年，墨玉縣財政收入只有211萬元，到“十一五”末達到8166萬元，2011年達到12170萬元，首次突破億元大關(guān)，相比1978年翻了5.8番，年均遞增13.1%。同時，縣級地方財政一般預(yù)算支出增長更快，由1978年的900萬元增至2011年的22.1億元，年均增長18.1%。財政自給率由1978年的23.4%下降到2009年的4%，近三年，財政自給率又呈上升趨勢，2011年達到5.5%（參見表6）。縣級財政困難，中央、自治區(qū)財政投入有限，貧困群眾缺少自有資金，發(fā)展能力弱，實施扶貧項目難度大。目前各類項目較多，但只保證項目主體工程的資金，其他輔助項目需要本地配套，如三通一平（水通、電通、路通和場地平整）、排水、供熱、圍墻等，多則需資金上百萬，少則二三十萬。由于這類項目配套資金的要求，地方財政困難的貧困地區(qū)想拿卻不敢拿項目，拿不到項目。部分扶貧項目由于資金補助過低，貧困戶無力拿出足夠的自籌資金，使得部分項目實施困難。如自治區(qū)實施的針對貧困農(nóng)戶的棚圈改造項目，建60平方米牲畜棚圈，預(yù)計需要投資1萬元左右，自治區(qū)補助標準為3000元，其余讓農(nóng)戶自籌。這給項目戶造成很大壓力，有的項目戶賣了牲畜建棚圈，棚圈建好了牲畜也沒有了，如此不僅沒有達到扶貧的目的，反而造成新的貧困或者更多的扶貧依賴。

2.貧困人口多，貧困面大，財政支持分散，扶貧難有明顯成效

墨玉縣364個行政村中有358個是扶貧工作重點村，貧困人口6.03萬戶26.01萬人，占全縣農(nóng)村總?cè)丝诘?4.73%，貧困人口基數(shù)大。按照當(dāng)前每個村支持100萬元的規(guī)模，每年的財政資金項目很難做到普惠性和廣覆蓋，還有很大一部分貧困農(nóng)戶享受不到扶貧項目的支持。村集體經(jīng)濟薄弱，很難做到對貧困村民進行一些幫扶。墨玉縣村集體收入大多依靠機動地、林帶、果園等，近年來由于人口增加和征地拆遷等因素，部分村集體機動地逐年縮減，村集體收入十分有限。2011年底，全縣364個行政村中無集體收入的村129個，占總數(shù)的35.4%；全縣村集體負債累計3285.6萬元，村均負債達到9.02萬元。

貧困人群基數(shù)大，在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面享有的社會保障資源有限。醫(yī)療救助資金總額較少、長年不足，目前農(nóng)村醫(yī)療救助資金缺口達2000余萬元，資金使用分散，救助標準偏低，不能從根本上解決特困戶大病醫(yī)療問題。同時，資助的城鄉(xiāng)低保對象和城鎮(zhèn)居民參加商業(yè)補充醫(yī)療保險后，商業(yè)補充醫(yī)療保險賠償起付線由以前的3萬元提高到目前的5萬元，賠償門檻更高，困難群眾獲賠的幾率更少。少數(shù)特困戶缺乏醫(yī)療保障意識，疾病風(fēng)險意識不強，不愿意參加城市居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。一旦得病，小病不愿治，大病治不起，因病致貧或返貧的現(xiàn)象較多。

3.長期封閉貧困的生活以及輸血型的扶貧模式，形成貧困群體因循保守、自卑依賴的心態(tài)，推動致富難度大

因為貧窮而生活窘困，稱為貧困。貧困不只體現(xiàn)在社會物質(zhì)生活貧窮，也表現(xiàn)在發(fā)展能力的貧乏、未來期望的困惑、基本權(quán)利的困窘，長期的貧困也是一種生活方式，習(xí)慣于滿足既有的低廉的物質(zhì)生活狀況，缺乏發(fā)展和進取的動力。傳統(tǒng)的生活觀念和落后的思想文化深深影響到偏遠貧困山區(qū)的生產(chǎn)力和群眾的創(chuàng)造力。在政府推動的扶貧工作中，不少發(fā)展經(jīng)濟、提高收入的做法最初都經(jīng)歷了較為艱難的過程，如勞務(wù)輸出、設(shè)施農(nóng)業(yè)、節(jié)水灌溉等；新品種、新技術(shù)的推廣，大多數(shù)農(nóng)民都有一個觀望到接受的過程。長期的國家資助、政府推動的生產(chǎn)生活扶貧模式，也使部分農(nóng)民出現(xiàn)了依賴心理，等補助、要補助，主動發(fā)展、開拓發(fā)展意識不強。不少年青人留戀家鄉(xiāng)，愿在本地的公益性崗位臨時就業(yè)不愿去外地做工，同時受教育程度低、不通國家通用語言、很少與外界交往等因素都造成一些人對外界社會的恐懼感，使其走出去發(fā)展的機會少、難度大。

四、建議和對策

由于貧困地區(qū)居民收入水平低，造成人們的生活質(zhì)量差，市場需求極其有限，需求的萎縮造成經(jīng)濟狀況進一步惡化，形成一種惡性循環(huán)。與此同時，貧困農(nóng)牧民的組織能力、新技術(shù)接受能力、勞動就業(yè)技能和市場開拓能力都很弱，自我發(fā)展能力低。底層民眾生活貧困，造成社會心理失衡，影響社會的正常秩序。一些官員以權(quán)謀私、貪污腐化，加劇了人們對社會不公的認識和感受，又對社會穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響。因特殊的地理條件、自然資源、人力資源等原因，可持續(xù)發(fā)展能力弱已成為新疆貧困地區(qū)反貧困的最大難題，而長期貧困或發(fā)展遲緩狀態(tài)所可能激發(fā)的社會矛盾對發(fā)展又有極大制約作用。各級黨委、政府為改善貧困狀況做了許多努力，黨中央大力推動實施的新一輪對口援疆工作也是促進新疆跨越式發(fā)展、盡快改變落后面貌的重要舉措。這些努力和舉措，給了新疆各族人民以巨大鼓舞，極大地推進了新疆的扶貧脫困工作。在此研究報告為墨玉縣扶貧工作提出如下建議：

（一）進一步提高社會保障水平，改善公共服務(wù)條件，扶助弱勢群體

扶貧著眼于發(fā)展，社會保障在于保證基本生存權(quán)力和能力。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，社會保障體系是維護社會公正、緩解社會矛盾的重要措施和最后一道防線。隨著改革開放的深入，社會分化加劇，各階層的關(guān)系趨于緊張，尤其是城市貧民、無職業(yè)者、流動無業(yè)人口等，由于生活壓力，容易產(chǎn)生對社會的不滿情緒。社會要長期穩(wěn)定，就必須兼顧社會公平，完善社會保障體系，暢通社會階層的流通渠道。由于在社會保障建設(shè)中，人們往往把社會保障當(dāng)作經(jīng)濟增長的附屬物而不是具有獨立性質(zhì)的社會設(shè)置和制度安排，沒有從社會設(shè)置的完善、人的最基本生存權(quán)益得到保障以及經(jīng)濟社會持續(xù)和諧發(fā)展出發(fā)來發(fā)展社會保障制度，而是從促進經(jīng)濟增長與農(nóng)民工生存、企事業(yè)單位養(yǎng)老保險等具體問題去建立社會保障制度，結(jié)果是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會保障體系進展緩慢，覆蓋面大多僅局限于城鎮(zhèn)居民[2]。目前急需解決的問題是用社會保障中的各項保障措施，幫助最需要幫扶群體的最基本生存需求問題，減少社會排斥與社會對抗，防止脫貧后的再次返貧。通過相關(guān)保障措施的實施讓這些群體能盡快回歸社會，促進經(jīng)濟社會以及人的和諧發(fā)展。因此要向努力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、廣泛覆蓋的社會保障體系方向發(fā)展，使得基本的社會保障項目能覆蓋到城鄉(xiāng)各個階層，促使人人享有基本生活保障。

農(nóng)村最低生活保障制度的實施，在一定程度上解決了貧困地區(qū)部分群眾的溫飽問題，但貧困人口，尤其是南疆三地州的少數(shù)民族貧困地區(qū)的社會福利水平依然很低，農(nóng)村低保的覆蓋面還有限，更要嚴格規(guī)范低保人員的認定及其動態(tài)管理和低保資金的發(fā)放工作，建立完善相關(guān)部門聯(lián)合的低保對象基本信息動態(tài)管理平臺。把農(nóng)村低收入資金補助和醫(yī)療救助、教育救助等項目有機結(jié)合，提高低保水平。

（二）提高教育和就業(yè)水平，促進群體間正常有序流動

教育和就業(yè)通常被認為是社會低層人員向高層社會流動的最主要的兩個因素，憑借這種自致性因素向較高階層流動，會鼓勵更多的底層人樹立起通過提高個人能力實現(xiàn)當(dāng)前地位改善的愿望，從而按照社會現(xiàn)存規(guī)則努力爭取。因此一定要打開上升的渠道。目前各類教育支持政策保障了所有城鄉(xiāng)居民可順利完成基礎(chǔ)教育，但某些人群，如流動人口子女、貧困家庭子女等，按要求完成學(xué)業(yè)的情況并不樂觀，仍需要在完善基礎(chǔ)教育質(zhì)量和能力方面下大功夫。同時，支持和鼓勵更多貧困人口接受各類專業(yè)技能教育、職業(yè)教育，提高就業(yè)能力和就業(yè)水平，并提供上升的空間和機會，促進不同階層群體的正常有序流動。而教育和就業(yè)能力及機會的提高，對人們改變傳統(tǒng)觀念、增強進取心和開拓性都會起到促進作用。

（三）加強培訓(xùn)工作，拓展勞務(wù)輸出渠道，保障外出務(wù)工人員的權(quán)益

墨玉縣農(nóng)村富余勞動力資源豐富，勞務(wù)創(chuàng)收潛力較大，目前農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)已成為農(nóng)民增收的重要渠道。但目前外出務(wù)工人員的總體文化水平不高，真正掌握一技之長的人不多，與勞務(wù)輸入地高素質(zhì)務(wù)工者需求量日益增大的要求相互矛盾，要進一步加大外出務(wù)工人員的素質(zhì)培訓(xùn)，強化多層次、多技能的轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，有針對性地加強“80、90后”人員勞動技能和雙語培訓(xùn)，增強外出務(wù)工人員適應(yīng)能力，鼓勵務(wù)工人員由短期向長期，由低技能向高技能轉(zhuǎn)變。

勞務(wù)輸出方面，充分發(fā)揮勞務(wù)大戶和經(jīng)紀人的帶動作用，抓好外出務(wù)工人員的組織管理，穩(wěn)定現(xiàn)有規(guī)模，提高輸出人員就業(yè)層次和收入水平；穩(wěn)定現(xiàn)有輸入地域，不斷拓寬勞務(wù)輸出渠道。

充分發(fā)揮外出務(wù)工經(jīng)商人員服務(wù)管理工作站的作用，進一步加強與輸入地的合作交流，切實做好務(wù)工人員的服務(wù)管理；加大勞務(wù)糾紛化解力度，維護務(wù)工人員的合法權(quán)益；做好外出務(wù)工人員子女上學(xué)、老人贍養(yǎng)、責(zé)任田管理等服務(wù)工作，解決其后顧之憂。對于由于失地而外出務(wù)工的農(nóng)民工也可以探索“以土地換保障”的機制，那些已經(jīng)在城市里定居的農(nóng)民可以將其納入到城市社會保障體系之中，讓他們放棄農(nóng)村的土地，一方面可以解決農(nóng)村地區(qū)地少人多的矛盾，另一方面也加快了農(nóng)民工融入社會的速度，保障他們在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面享受和城市人相同的待遇。只有農(nóng)民工真正融入到城市社會中，他們的各種社會保障權(quán)利才能真正得到落實。

（四）科學(xué)規(guī)范有序地進行水土開發(fā)工作，讓普通農(nóng)民能從水土開發(fā)中更多受益

人多地少、水資源緊缺是墨玉縣農(nóng)民增收、脫貧的一個主要制約因素。和田地委提出，提高水資源的利用率，開辟新的農(nóng)村發(fā)展空間，用10到20年時間再造一個和田綠洲。墨玉縣委、縣政府也規(guī)劃再造一個墨玉綠洲。2011年開始，墨玉縣積極開展新315國道造林綠化工程、玉西和玉北開發(fā)區(qū)水土開發(fā)工程，進行大規(guī)模的水土開發(fā)建設(shè)。2012年縣政府調(diào)動薩依巴格、扎瓦等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力3.99萬人次歷時2個多月完成新315國道試點綠化工程建設(shè)，計劃在玉北開發(fā)區(qū)完成1萬畝的水土開發(fā)工程，計劃利用5-10年時間在玉西開發(fā)區(qū)完成水土開發(fā)面積20萬畝。在開發(fā)過程中走多形式開發(fā)、多元化投入的路子，以解決無項目資金支撐和工程建設(shè)資金嚴重緊缺的問題。

墨玉縣臨近沙漠，生態(tài)環(huán)境脆弱，必須堅持科學(xué)開發(fā)，在人與自然協(xié)調(diào)、發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上開發(fā)。要吸取歷史上開墾后撂荒，既不能有效利用自然又破壞了自然植被使自然環(huán)境趨于惡劣的教訓(xùn)。要科學(xué)規(guī)劃有序利用地下水資源，避免或減少破壞地表原有自然植被，選擇適應(yīng)當(dāng)?shù)厮镰h(huán)境的樹種和作物。開發(fā)要有長遠眼光，不能只顧眼前收益，避免貪多求快，講速度不講效益。即使是目前已經(jīng)使用較為成熟的滴灌節(jié)水技術(shù)，也應(yīng)不斷吸取相關(guān)的經(jīng)驗教訓(xùn)，使水土開發(fā)成為能夠長久獲益的好項目。

在開發(fā)中，讓農(nóng)民出工保持在合理范圍內(nèi)，不要加大農(nóng)民義務(wù)工負擔(dān)，同時，盡可能讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從水土開發(fā)中獲益。目前是通過政府先導(dǎo)，農(nóng)牧民承包和企業(yè)、大戶承包等多種經(jīng)營管理方式進行開發(fā)，“誰開發(fā)、誰投入、誰受益”。應(yīng)建立以國家或集體控股形式、合作社形式等為主的多種開發(fā)形式，貧困農(nóng)民也可通過投工投勞在開發(fā)中受益，對外商投入應(yīng)控制到一定份額，否則水土開發(fā)與改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活無關(guān)，還可能成為激化外地人與本地人及民族之間矛盾的導(dǎo)火索。

參考文獻：

[1]續(xù)西發(fā).南疆脫貧問題社會學(xué)調(diào)查[J].新疆大學(xué)出版社，1991.

[2]高和榮，景天魁.中國需要自己的社會保障理論[J].光明日報，2007.