文正邦　曹明德

內(nèi)容摘要：生態(tài)文明建設(shè)的順利進行顯然離不開法治的手段和方式來保障和推進，為此就有必要從生態(tài)法治的理論視角和高度來予以深入理解和領(lǐng)會。實行和實現(xiàn)生態(tài)法治須建立和健全完整嚴密的規(guī)則及原則體系。當前則應重點確立種際公正、代際公平、生態(tài)優(yōu)先、污染者付費等基本原則。與此同時，需要重點確立生態(tài)規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、經(jīng)濟調(diào)控制度、自然資源權(quán)屬制度、自然資源恢復制度以及生態(tài)補償制度等。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè) 生態(tài)法治基本原則 生態(tài)法治基本制度

生態(tài)文明是社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重視生態(tài)文明建設(shè)，對于處理好人與自然的和諧相濟關(guān)系，促進經(jīng)濟與社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的各項目標，有著深遠的戰(zhàn)略意義，是造福于子孫后代的百年大計，并已越來越顯出其重要性、緊迫性。而生態(tài)文明建設(shè)的順利進行，離不開法治的手段和方式來保障和推進，尤其是在黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度，在全面推進依法治國的時代背景下更是如此。為此，有必要對生態(tài)法治進行一番探尋。

一、生態(tài)文明建設(shè)及其法治保障的重要意義

文明是人類改造世界的物質(zhì)和精神成果的體現(xiàn)和記載，標識著人類的進步程度和狀態(tài)，〔1 〕通常是把社會文明分為物質(zhì)文明和精神文明兩個方面。然而，隨著社會發(fā)展以及人類認識和實踐領(lǐng)域的擴展，人類社會文明的內(nèi)涵和外延以及人們對它的認識和了解已經(jīng)突破了這種傳統(tǒng)格局而逐漸呈現(xiàn)出其多層次、多形態(tài)、多方面的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)狀態(tài)。就目前人們的認識程度而言，社會文明除了物質(zhì)文明和精神文明之外起碼還存在包括政治文明在內(nèi)的制度文明 〔2 〕以及生態(tài)文明等應予以特別重視和認真研究的文明形態(tài)，它們均是人類社會文明結(jié)構(gòu)中不可缺少的有機構(gòu)成，應納入人類社會文明的整體結(jié)構(gòu)和科學體系。

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的一個新的階段和形態(tài)，是人類對傳統(tǒng)工業(yè)文明通過理性反思而實現(xiàn)超越的結(jié)果，以摒棄人類中心主義，弘揚生態(tài)中心主義，達致人類與自然的和諧共處。所謂生態(tài)文明，簡單說來是指，人類在改造客觀世界的同時又主動保護客觀世界，積極改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系所取得的物質(zhì)、精神及制度成果的體現(xiàn)和記載；那么生態(tài)文明建設(shè)，就是把人類在改造客觀世界的同時又主動保護客觀世界，積極改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系所取得的物質(zhì)、精神及制度成果保持下來并予以不斷推進和發(fā)展。可見，之所以要稱“生態(tài)文明建設(shè)”，而不直接稱“生態(tài)建設(shè)”，就是需要強調(diào)把這種物質(zhì)、精神及制度成果保持下來并發(fā)揚光大，以推進社會全面進步和發(fā)展。從哲學的意義上說，生態(tài)是一種自然而然的客觀存在，生態(tài)文明和生態(tài)文明建設(shè)就加入了人類改造和保護客觀世界，改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系的主觀能動性，并使這種活動和過程持續(xù)進行，得以不斷推進和發(fā)展。因此它們都有其特有的規(guī)律性，必須以科學的態(tài)度來對待和進行。

人與人之間的社會關(guān)系的存在和發(fā)展，是以人與自然的關(guān)系的存在和發(fā)展為前提和首要條件的。因此重視生態(tài)文明，開展生態(tài)文明建設(shè)，處理和協(xié)調(diào)好人與自然環(huán)境之間這種根本關(guān)系，才能為社會的存在和發(fā)展提供必不可少的前提和首要條件。重視生態(tài)文明，開展生態(tài)文明建設(shè)，就必須重視對自然資源和生態(tài)環(huán)境的合理利用和有效保護，使人與自然環(huán)境和諧相處、良性互動，才能促進經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展。這就要求，進行經(jīng)濟和社會建設(shè)，必須從所處的自然環(huán)境和實際情況出發(fā)，揚長避短，合理地利用并有效地保護自然資源；而不可竭澤而漁、殺雞取卵，以犧牲生態(tài)環(huán)境來片面地追求經(jīng)濟效益和發(fā)展速度——這乃是一種片面、短視的物質(zhì)文明觀，是世界各國近代化歷程中、實現(xiàn)工業(yè)化、城市化過程中所充分暴露出來的嚴重弊端。顯然，它是與可持續(xù)發(fā)展觀完全背道而馳的。重視生態(tài)文明，開展生態(tài)文明建設(shè)，才能采取“既滿足當前需要又不危害子孫后代前景”的方式來保障經(jīng)濟、社會永續(xù)地發(fā)展。這就表明，生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展與科學發(fā)展觀是存在內(nèi)在有機聯(lián)系的?？梢姡鷳B(tài)文明是人類文明發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物，它不僅是在于改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，使人與自然協(xié)調(diào)和諧發(fā)展，而且還在于改善和優(yōu)化人與人、人與社會的關(guān)系，使人與人、人與社會協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

由此可見，生態(tài)文明科學概念的提出，生態(tài)文明建設(shè)的切實開展和深入進行，有其深刻的歷史必然性和社會必然性，是我們社會主義現(xiàn)代化建設(shè)所面監(jiān)的光榮任務和不可回避的重大課題，它將會引起我國社會發(fā)展戰(zhàn)略的重要調(diào)整和完善，從而促進我國經(jīng)濟和社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會全面進步、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行。不僅如此，它將促進自然科學以及社會科學從“人類中心主義”向“人與環(huán)境和諧發(fā)展”的價值觀的轉(zhuǎn)換，從而把人與自然的和諧相處和相濟作為指導我們行為的世界觀和方法論的理論基礎(chǔ)，形成尊重自然、理解自然、保護自然的生產(chǎn)方式和生活方式，使人與自然的關(guān)系經(jīng)過否定之否定回歸到更加和諧的良性發(fā)展階段?！? 〕這對于人類文明和社會發(fā)展都具有不可估量的價值和意義。

因此，加強生態(tài)文明建設(shè)，重視對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護，不僅是百年大計，而且是千年大計、萬年大計，應作為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的一個恒定的重心，并成為越來越多人所深切關(guān)注和普遍共識，尤其在當前更顯出其重要性、緊迫性和嚴峻性。這不僅是由于需要對我們以往經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性失誤進行及時彌補和矯正，也不僅是由于應充分注意到世界各國在經(jīng)歷近代化、實現(xiàn)工業(yè)化過程中已顯露出嚴重弊端的片面短視的物質(zhì)文明觀的前車之鑒，還在于我們應深刻反思在發(fā)展市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的那種單純追求經(jīng)濟效益，盲目追逐近期、眼前利益的非理性化傾向所付出的沉重代價，當然也包括因忽視生態(tài)和環(huán)境保護所造成近些年來頻發(fā)的各種自然災害的慘痛教訓。

特別是黨的十八大宣示將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列，“五位一體”地建設(shè)中國特色社會主義，并把生態(tài)文明建設(shè)寫進了黨章；黨的十八大報告用專章來系統(tǒng)論述必須“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，向全黨全民提出了“努力建設(shè)美麗中國”的振奮人心的號召。黨的十八大報告指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”這不僅把生態(tài)文明建設(shè)提升到了新的戰(zhàn)略高度，從而使全面建成小康社會以及把我國建設(shè)成富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家有了更充足的條件和更可靠的保證，而且強調(diào)了加強生態(tài)文明建設(shè)的必要性、緊迫性和重要意義。因為強調(diào)加強生態(tài)文明建設(shè)直接關(guān)系到增進人民的福祉，是與黨以人為本、改善民生、科學發(fā)展的理念是一脈相承的。

同我們開展的任何建設(shè)事業(yè)一樣，順利地建設(shè)生態(tài)文明顯然也離不開法治的手段和方式。黨的十八大報告在把生態(tài)文明建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度的同時，又特別指出要全面推進依法治國，完善中國特色社會主義法律體系，弘揚和樹立社會主義法治精神和法治理念，提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式的能力等等。這就更加凸顯了用法治的手段和方式來保障和推進生態(tài)文明建設(shè)的必要性、緊迫性和重要意義。否則，我們開展生態(tài)文明建設(shè)不僅會阻礙重重，達不到應有的效果和目的，而且還會給一些官員在生態(tài)文明建設(shè)大潮中濫用權(quán)力甚至搞新的一輪腐敗以可乘之機，以致加重這些地方的生態(tài)危機。這是應該引起高度注意和警惕的。

二、生態(tài)法治的法理及其要義初探

因此，在黨的十八大要求全面推進依法治國，并把生態(tài)文明建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度的時代背景下，筆者認為，很有必要從生態(tài)法治的理論視角和高度來更好地理解和整合運用法治的手段和方式來保障和推進生態(tài)文明建設(shè)的系列問題，以使其順利進行和卓有成效，也才能與把我國建設(shè)成富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標相適應，而且便于完整準確地把握法律與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系。

筆者認為，所謂“生態(tài)法治”，簡言之，就是對生態(tài)文明建設(shè)實行法治化的狀態(tài)和過程，是生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范化、制度化、法律化，是社會主義法治建設(shè)新的重要組成部分。它是以環(huán)境和自然資源保護及污染防治法這一重要的法律和法學部門為基礎(chǔ)并予以進一步深化、發(fā)展和體系化，要求把法治的精神、原則和要求貫徹到關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的立法、執(zhí)法、司法、守法以及護法等各個環(huán)節(jié)。實行生態(tài)法治需要注意以下幾點：其一，實行生態(tài)法治其重點不是用來管理老百姓，而是在于規(guī)制公職機關(guān)和公職人員必須依法行使權(quán)力，強調(diào)在生態(tài)文明建設(shè)中政府的職責，既不能懈怠、不作為，更不能擅權(quán)、越權(quán)和濫用權(quán)力，才能通過“善政”走向“善治”。因為法治的重點和難點均在于“治官”、“治權(quán)”、“治政”，而不在于“治民”。其二，實行生態(tài)法治不能把廣大人民群眾作為客體，他們乃是權(quán)利主體，必須充分調(diào)動和發(fā)揮人民群眾和民間組織在保護生態(tài)、維護自身合法權(quán)利及權(quán)益的積極性、主動性和創(chuàng)造性。所以應注意不僅要發(fā)揮法律的懲戒功能，還應重視發(fā)揮法律的鼓勵、獎勵功能。其三，順利地建設(shè)生態(tài)文明和實行生態(tài)法治，有效地保護生態(tài)、維護各類主體的生態(tài)權(quán)利及權(quán)益需要全社會都參與，因此其責任范圍是極其廣泛的，包括個人責任、單位責任、社會責任、國家責任以及全球責任。所以還應注意加強區(qū)域性治理和國際合作。其四，順利地建設(shè)生態(tài)文明和實行生態(tài)法治不僅要靠加強法治建設(shè)，還要靠加強道德建設(shè)?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)不是項目問題、技術(shù)問題、資金問題，而是核心價值觀問題，是人的靈魂問題”?！? 〕因此，必須把依法治國與以德治國有機結(jié)合起來，加強對各級干部和廣大人民群眾關(guān)于生態(tài)文明和生態(tài)法治觀念的宣傳教育。

生態(tài)法治的精神、原則和要求必須體現(xiàn)到生態(tài)文明建設(shè)的立法、執(zhí)法、司法、守法以及護法等各個環(huán)節(jié)。例如，在立法環(huán)節(jié)，就應從憲法開始，在憲法中明確規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)及其基本原則；同時，社會主義法律體系的建立和健全應包括生態(tài)立法的建立和健全，使法律、法規(guī)及規(guī)章，中央立法與地方立法，國內(nèi)立法和國際立法構(gòu)成體系；而且應注重生態(tài)立法的科學性、民主性，強調(diào)任何組織和個人都必須嚴格遵守和切實貫徹執(zhí)行。在執(zhí)法環(huán)節(jié)就應該通過嚴格的依法行政和努力建設(shè)法治政府來加強生態(tài)文明建設(shè)中的權(quán)力制約機制，防止公職機關(guān)和公職人員擅權(quán)、越權(quán)和濫用權(quán)力甚至在生態(tài)文明建設(shè)大潮中乘機搞新的一輪腐敗。在司法中就應強化行政訴訟、司法審查，重視公益訴訟、法人犯罪等，以便給“民告官”以及侵害公眾利益的行為提供有效的制度保障和救濟，并及時懲處那些造成生態(tài)破壞的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的違法犯罪，為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的法治環(huán)境。在守法中就應努力培育和樹立各級干部和人民群眾的生態(tài)文明和生態(tài)法治觀念，加強這方面的宣傳教育，學會和養(yǎng)成運用法律的手段和方式來愛護生態(tài)、保護生態(tài)的能力和生活方式、工作方式及習慣。在護法中就應堅決查處生態(tài)文明建設(shè)中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的各種行為和現(xiàn)象，著重加強對權(quán)力行使的法制監(jiān)督，并通過健全包括社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督在內(nèi)的各種民主監(jiān)督來行使權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督制約。

生態(tài)法治的法哲學基礎(chǔ)是生態(tài)本位主義的法律觀。它與傳統(tǒng)法律觀強調(diào)“人類利益”至上，在立法上把自然界及其生物作為權(quán)利客體、作為人類役使的對象來對待不同，要求法律制度應圍繞人與自然的和諧相處而精心設(shè)計，既要體現(xiàn)人的權(quán)利，也要反映生態(tài)自然的權(quán)利，從而與可持續(xù)發(fā)展法律的要求相吻合。它有以下幾個要點：首先，生態(tài)本位主義法律觀主張以生態(tài)為中心、以生態(tài)利益為本位，而非以人類為中心、以人類利益為本位，強調(diào)人類利益與生態(tài)利益的協(xié)調(diào)一致，人類與自然的和諧共存而非相互對立。其二，生態(tài)本位主義法律觀主張，人類應當善待自然，順應自然，以與自然和諧相處的方式來均衡人類利益與生態(tài)利益。人類的行為應以不破壞生物圈的生態(tài)平衡為限度，人類應與其他生命形式互惠共生、共同發(fā)展。這種法律觀強調(diào)，為了人類和生態(tài)的共同利益，應保持生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性和生物圈運作所必不可少的生態(tài)進程，并在利用現(xiàn)存自然資源和生態(tài)系統(tǒng)時遵守最合適條件可持續(xù)獲得收益原則，而不是最大限度的對其進行開發(fā)利用。換言之，當人類利益與生態(tài)利益發(fā)生沖突時，人類利益的實現(xiàn)應以不滅絕其他生物種群和不破壞生態(tài)進程為限度。其三，生態(tài)本位主義法律觀主張以保持整個生物圈的完善和健康作為權(quán)利的基礎(chǔ)，強調(diào)不僅要將當代人納入法律規(guī)范的范疇，而且必須將尚未出生的后代人和其他生物也納入法律規(guī)范的范疇，以消解人與自然之間的對立關(guān)系。因此，生態(tài)本位法律觀要求，解決當今生態(tài)危機需要全體人類的共同努力，不僅要突破國家與地區(qū)的界限，而且還要突破代際之間的界限。應當將尚未出生的后代人視為與當代人一樣，擁有平等地享有地球上的資源與舒適的生存環(huán)境的權(quán)利，當代人作為后代人的托管人以及前代人的受托人，應當為后代人肩負起更多的維護生態(tài)環(huán)境的義務，其目的在于追求人類共同體與生態(tài)自然之間的共存共榮。

構(gòu)建生態(tài)法治還需要明確生態(tài)法律關(guān)系、生態(tài)法律責任、生態(tài)法律行為及其特征等重要問題，這需要進一步深入研究和探析。例如，生態(tài)法律關(guān)系，即人們在生態(tài)保護活動中依法形成的生態(tài)權(quán)利與生態(tài)義務關(guān)系，它既包括人與人之間的社會關(guān)系，又包括人與自然（生態(tài)環(huán)境）之間的相互關(guān)系。生態(tài)法律關(guān)系的主體甚為廣泛，包括國家及國家機關(guān)、企事業(yè)單位和社會團體以及公民。生態(tài)法律關(guān)系的內(nèi)容不是指一般的權(quán)利與義務，而是指生態(tài)法律關(guān)系的主體依法所享有的生態(tài)權(quán)利與承擔的生態(tài)義務。其中公民的生態(tài)權(quán)利尤其值得重視。公民的基本生態(tài)權(quán)利，即憲法性生態(tài)權(quán)利或基礎(chǔ)性生態(tài)權(quán)利，如享有良好的環(huán)境的權(quán)利、獲取環(huán)境狀況信息的權(quán)利、因生態(tài)破壞導致身體健康和財產(chǎn)損失的損害賠償權(quán)、土地和其他自然資源的使用權(quán)等；同時公民還有由其他部門法和法規(guī)所確認和規(guī)定的其他各種更具體的生態(tài)權(quán)利。又如生態(tài)法律責任，即行為人因為實施了生態(tài)違法行為而應承擔的不良法律后果，它除了具有一般法律責任的特點之外還有其自身的特點，其中尤其值得注意的是，生態(tài)法律責任是一種綜合性的法律制度，由諸如民法、土地法、森林法、水法、勞動法、行政法、刑法等許多法律部門組成，因此綜合性特征十分突出。

這些都是對生態(tài)法治的法理及其要義的初步探析；不僅如此，構(gòu)建生態(tài)法治還需要進一步確立生態(tài)法治的基本原則和基本制度。關(guān)于這些方面學界已有比較成熟的類似研究和詳細論述，〔5 〕在此亦有必要概括性地作一番闡析。

三、關(guān)于生態(tài)法治的基本原則

實行和實現(xiàn)生態(tài)法治是一項復雜而宏大的系統(tǒng)工程，須建立和健全完整嚴密的規(guī)則及原則體系，而首先就應確立生態(tài)法治的基本原則，這些基本原則在整個生態(tài)法治體系中具有普遍的指導作用，以其為先導才能進而確立生態(tài)法治的基本制度，因此需要先進行闡釋和認真領(lǐng)會。當前則應重點確立種際公正、代際公平、生態(tài)優(yōu)先、污染者付費等基本原則。

（一）種際公正原則

開展生態(tài)文明建設(shè)和實行生態(tài)法治首要的要求是必須堅持公正原則，包括人與自然界其他生物物種之間的公正（種際公正）、當代人之間的公正、當代人與后代人之間的公正（代際公平）。這里著重講種際公正與代際公平。

種際公正原則是指生物圈內(nèi)的不同物種之間在環(huán)境資源利益分配方面體現(xiàn)的公平和正義，人類應當尊重其他生物生存與存在的權(quán)利，所以這實際上是強調(diào)在生態(tài)社會中人類與其他物種之間的公平和正義關(guān)系。生物平等主義倫理學的代表人物史懷澤提出，應當敬畏和關(guān)心一切生命，因為所有生命都是神圣的，包括那些從人的立場看來是低級的生命。他認為：善的本質(zhì)是保持和促進生命，使可發(fā)展的生命實現(xiàn)其最高的價值；惡的本質(zhì)是傷害甚至毀滅生命，阻礙生命的發(fā)展。人的生命只是地球生物圈自然秩序的一個有機部分，人的存在的一個最基本的特點就是其是一個生物物種的成員，作為地球生命共同體的平等成員，與其他生物共享地球這個所有生物的家園。土地倫理學的創(chuàng)始人奧爾多·萊昂波德主張，應把道德權(quán)利主體、道德關(guān)懷的范圍擴大到包括土地、水、植物、動物乃至整個生態(tài)系統(tǒng)，人類應當是土地共同體中的一個好公民，應當從土地的征服者轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓餐w中的普通公民。動物解放者也主張動物具有某些天賦的或不可剝奪的權(quán)利，他們批判那種認為人類優(yōu)越于動物的觀點，認為這是“物種歧視主義”和人類沙文主義。

種際公正原則不僅為當代的生態(tài)運動提供了理論指導和精神力量，而且也在生態(tài)法的立法上得到了肯定。一些國家的國內(nèi)立法就對其他生命形式的生存權(quán)利提供了前所未有的法律保護。如美國1973年的《瀕危物種法》適用于所有動物、昆蟲和植物，只有那些嚴重威脅人類的細菌、病菌和蝗蟲被排斥在外。該法案把物種的傷害不僅理解為對該物種成員的殺害，而且理解為對它們所依賴的環(huán)境的破壞。該法還把“重要的棲息地”一詞引入美國的野生生物保護法中。這在很大程度上承認，不僅有機體擁有合法的生存權(quán)利，而且生態(tài)系統(tǒng)也擁有合法的存在權(quán)利。同時，已有越來越多的國際法律文件承認物種的內(nèi)在價值。1979年《歐洲保護野生生物和自然界的伯爾尼公約》指出：“野生動植物構(gòu)成具有美學、科學、文化、創(chuàng)造性、經(jīng)濟和內(nèi)在價值的自然遺產(chǎn)，必須保存它們并將之傳給后代。”1992年的《生物多樣性公約》在其序言中也承認：“締約國意識到生物多樣性的內(nèi)在價值，和生物多樣性及其組成部分的生態(tài)、遺傳、社會、經(jīng)濟、科學、教育、文化、娛樂和美學價值，還意識到生物多樣性對進化和保持生物圈的生命維持系統(tǒng)的重要性，確認生物多樣性的保護是全人類的共同關(guān)切事項?！?982年10月28日聯(lián)合國大會通過的《世界自然憲章》則更明確地指出：“每種生命形式都是獨特的，無論對人類的價值如何，都應得到尊重，為了給予其他有機體這樣的承認，人類必須受行為道德準則的約束?！薄叭祟愂亲匀坏囊徊糠?，生命有賴于自然系統(tǒng)的功能維持不墜，以保持能源和養(yǎng)料的供應。”所以人類“應尊重大自然，不得損害大自然的基本過程”?？梢姡谶@些法律文件中，人類不再被視為自然界之上或之外，而是與自然界相互聯(lián)系、相互依賴的一部分。

（二）代際公平原則

代際公平原則是指人類的不同世代之間應公平地享有環(huán)境資源權(quán)利并承擔相應的環(huán)境資源義務。代際公平原則已被許多國際文件和國際條約所確認。早在1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》中，國際社會就已初步認識到世代之間的公平問題。該宣言指出，為這一代和將來的世世代代，保護和改善人類環(huán)境已經(jīng)成為人類一個緊迫的目標，這個目標將同爭取和平、全世界的經(jīng)濟與社會發(fā)展這兩個既定的基本目標共同和協(xié)調(diào)地實現(xiàn)。1980年發(fā)表的《世界自然資源保護大綱》在其前言中指出：“為了我們的生存及為了我們是肩負著作為子孫后代的自然資源托管者的責任，發(fā)展與保護資源均具有同樣的必要性?！?992年在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的4個法律文件，都不同程度地提及了代際公平原則。代際公平原則更是1992年地球峰會所關(guān)注的主題，國際法院的法官多次論及這一問題。不僅一些國際文件包括法律文件已提及了世代間的公平，而且有些國家已經(jīng)賦予未來世代人的訴訟主體資格，并且代際公平原則已被很多判例所肯定。在1993年的丹麥訴挪威（Denmark V. Norway）的海洋劃界案件、1995年的核試驗案（New Zealand V. France）中，國際法院的威倫莫特（Weeramantry）法官認為，國際法院有義務保護未來世代的權(quán)利。

代際公平原則有其廣泛的倫理學基礎(chǔ)。國內(nèi)外的生態(tài)倫理學家分別從環(huán)境倫理、資源生態(tài)倫理、人口生態(tài)倫理、消費生態(tài)倫理、戰(zhàn)爭生態(tài)倫理等不同維度進行了深入的探討，其取得的研究成果為在法律上確立這一原則提供了深厚的理論依據(jù)，這些學說的傳播打下了廣泛的民眾基礎(chǔ)，這一原則對從倫理準則向法律原則的轉(zhuǎn)化產(chǎn)生了重大影響。

（三）生態(tài)優(yōu)先原則

生態(tài)優(yōu)先原則是指在處理經(jīng)濟增長與生態(tài)保護關(guān)系問題上，確立生態(tài)保護優(yōu)先的法律地位，以作為指導調(diào)整生態(tài)社會關(guān)系的法律準則。我國生態(tài)法理應確立生態(tài)優(yōu)先原則，理由如下：

首先，生態(tài)優(yōu)先原則是當今世界上生態(tài)法的發(fā)展趨勢。例如美國1969年通過的《國家環(huán)境政策法》第1條就宣布：“聯(lián)邦政府將與各州和地方政府以及有關(guān)的公共和私人團體進行合作，采取一切切實可行的手段和措施……創(chuàng)造和保持人類與自然得以在一種建設(shè)性和諧中生存的各種條件……這乃是聯(lián)邦政府一如既往的政策?！钡?條又寫道：“履行其每一代人都要做子孫后代的環(huán)境保管者的職責。保證為全體美國人創(chuàng)造安全、健康、富有生產(chǎn)力并在美學和文化上優(yōu)美多姿的環(huán)境?！睆亩_立了生態(tài)優(yōu)先原則。

其次，現(xiàn)行環(huán)境基本法所確立的協(xié)調(diào)發(fā)展原則實施效果不理想，實際上讓位于經(jīng)濟優(yōu)先原則。

再次，目前我國經(jīng)濟增長屬于全球快速增長的國家之一，經(jīng)濟多年持續(xù)增長但是忽視生態(tài)環(huán)境的保護由此導致其遭到嚴重破壞，且嚴峻的形勢尚未得到有效遏制，這已是眾所矚目。考慮到將來污染治理和生態(tài)恢復的成本，我們要為此付出沉重的代價，包括沉重的經(jīng)濟代價，這的確是不可取的。在傳統(tǒng)的評價方法中，環(huán)境損失（包括污染造成的損失、治理污染的費用）、資源消耗和環(huán)境效益未納入經(jīng)濟發(fā)展水平的評價體系中；如果納入其中，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和效益必然大打折扣。

因此，我國生態(tài)法在基本原則和立法目的上，應作重大調(diào)整和修改。我國環(huán)境基本法——《環(huán)境保護法》在基本原則和立法目的上既強烈保護生態(tài)環(huán)境、防治污染，又強調(diào)促進經(jīng)濟發(fā)展，事實上含有平衡和協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系之意。固然是需要協(xié)調(diào)，但僅注意協(xié)調(diào)是不夠的。這樣，在法律實施過程中，經(jīng)濟發(fā)展自然就占據(jù)了明顯的優(yōu)勢，保護生態(tài)環(huán)境、防治污染處于弱勢地位。所以，應該修改或刪除其中不利于體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先原則的內(nèi)容，明確地確立生態(tài)優(yōu)先原則。

（四）污染者付費、受益者補償原則

污染者付費、受益者補償原則，是指污染者有責任對其污染源以及被其污染的環(huán)境進行治理，開發(fā)利用自然資源者或從其生態(tài)效益中受益者應當對自然資源所有人或為生態(tài)效益付出代價者給予相應的經(jīng)濟補償。污染者付費、受益者補償原則在國際上得到廣泛承認。西方國家原先對污染治理大多采用政府財政援助的措施，實際上是把污染者的治理責任轉(zhuǎn)移至全體納稅人。這種方法不僅違背了社會公平原則，也未能有效地遏制生態(tài)資源的污染和破壞。1972年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）理事會首先提出了“污染者付費”，提出由污染者承擔治理的費用。該原則一經(jīng)提出，很快為國際社會普遍接受，很多國家將其確定為環(huán)境法的一項基本原則。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則13要求：“各國應制定關(guān)于污染和其他環(huán)境損害的責任和賠償受害者的國家法律”，該宣言原則16規(guī)定：“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促使內(nèi)部負擔環(huán)境費用，并且適當?shù)卣疹櫟焦娎?，而不歪曲國際貿(mào)易和投資。”

污染者付費、受益者補償原則在我國生態(tài)立法上得到充分的反映。1979年《環(huán)境保護法（試行）》第6條規(guī)定了“誰污染誰治理的原則”，并建立了排污收費制度。1989年通過的《環(huán)境保護法》通過具體規(guī)定貫徹了“污染者負擔”原則。在各環(huán)境污染單行法中，這一原則也得到充分體現(xiàn)。同樣，我國自然資源立法上也確立了這一原則。1990年國務院在《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的規(guī)定》中，要求按照“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”和“開發(fā)利用與保護增殖并重”的方針，認真保護和合理利用自然資源，加強資源管理和生態(tài)建設(shè)，做好自然保護工作。1996年發(fā)布的《國務院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》，進一步規(guī)定了“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復”的原則，從而全面確立了污染者付費、受益者補償原則。

污染者付費、受益者補償原則在西部開發(fā)中尤其顯現(xiàn)出重大的現(xiàn)實意義。我國眾多大江、大河發(fā)源于西部地區(qū)，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接影響到中部、東部地區(qū)和長江、黃河等重要水系的中、下游區(qū)域乃至全國，西部地區(qū)為生態(tài)資源的保護付出了很大的經(jīng)濟代價，中東部地區(qū)和中、下游區(qū)域是主要的生態(tài)效益受益者，從公平原則出發(fā)，中下游地區(qū)理應對上游地區(qū)給予適當?shù)纳鷳B(tài)補償。特別是三峽工程建設(shè)，重慶是主要的代價付出區(qū)，百萬生態(tài)移民的安置以及三峽水庫建成后對水質(zhì)的更高要求，重慶的工業(yè)發(fā)展將受到更多的制約，而中、下游區(qū)域?qū)⒚庠饬饔蛐缘暮闉?，享受航運的便利，三峽大壩每年的旅游收入相當可觀，對地方經(jīng)濟的發(fā)展會產(chǎn)生積極的影響。長江上游的天然林停伐禁運后，整個流域的生態(tài)環(huán)境將會有明顯改善；但是，生態(tài)效益不能進行市場交易，未能轉(zhuǎn)化為上游區(qū)域的經(jīng)濟效益，上游依賴木頭財政的貧困縣、森工企業(yè)、國營林場和其他森林所有者面臨著嚴重的經(jīng)濟困難，因此理應得到相應的經(jīng)濟補償。中央政府應當是生態(tài)效益的主要購買者；中東部地區(qū)和中、下游區(qū)域作為主要的生態(tài)效益受益者，也應當提供相應的經(jīng)濟補償。所以，應盡快終止自然資源的生態(tài)效益無償使用的狀況。

四、關(guān)于生態(tài)法治的基本制度

生態(tài)法治的基本制度是國家生態(tài)制度在法律上的體現(xiàn)，是法律形式的生態(tài)制度。黨的十八大報告指出，要加強生態(tài)文明制度建設(shè)，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，并提出了一系列制度建設(shè)要求，它們多是確立生態(tài)法治應該加強的制度建設(shè)，需要群策群力深入研究和不斷健全。而基于我們目前的研究能力和研究水平，則就需要重點確立生態(tài)規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、經(jīng)濟調(diào)控制度、自然資源權(quán)屬制度、自然資源恢復制度以及生態(tài)補償制度等。

（一）生態(tài)規(guī)劃制度

生態(tài)規(guī)劃制度是指國家根據(jù)各地區(qū)的生態(tài)條件、自然資源狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對自然資源的開發(fā)利用、城市及村鎮(zhèn)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，在一定時期內(nèi)所作的總體安排，以便達到其預定的生態(tài)目標。目前我國的生態(tài)規(guī)劃制度包括土地利用規(guī)劃制度、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度、自然資源規(guī)劃制度、城市規(guī)劃制度、村鎮(zhèn)規(guī)劃制度。

1.土地利用規(guī)劃制度。土地是最重要的自然資源和生態(tài)要素之一，人類的一切活動均在土地上開展，都須占用一定范圍的土地。土地的利用狀況對其他生態(tài)要素和整個生態(tài)系統(tǒng)均會產(chǎn)生重要影響。因此，必須合理規(guī)劃土地的利用，通過土地所有權(quán)和使用權(quán)等權(quán)屬制度，從總體上控制各項生產(chǎn)、生活行為，全面規(guī)劃、合理布局，從而達到預期的生態(tài)保護目標。我國《土地管理法》對土地利用規(guī)劃制度用整整一章的篇幅進行詳細的規(guī)定，該法第3章“土地利用總體規(guī)劃”規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃制度、建設(shè)用地總量控制制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計制度、土地信息管理制度。此外，該法還規(guī)定了土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度、土地用途管理制度、耕地占用補償制度、基本農(nóng)田保護制度。

2.生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度。保護生態(tài)環(huán)境必須重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，其成效如何，往往直接決定生態(tài)環(huán)境的狀況；而生態(tài)環(huán)境建設(shè)不能盲目進行，必須重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃。1998年國務院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》對全國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有長期的指導作用，并被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。該規(guī)劃涉及全國陸地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一些重要方面，如天然林等自然資源保護、草原建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、水土保持、防治荒漠化等。

3.自然資源規(guī)劃制度。自然資源 〔6 〕具有重要的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值。自然資源的生態(tài)價值大大高于其經(jīng)濟價值。對自然資源進行規(guī)劃，以便科學、合理地對其開發(fā)利用，具有重要意義。自然資源規(guī)劃是根據(jù)自然資源自身的特點和社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，在一定時期內(nèi)對特定區(qū)域或地區(qū)的自然資源進行開發(fā)利用、保護、恢復和管理等所作的總體部署。我國自然資源法對此作了明確規(guī)定。例如，《水法》規(guī)定：“開發(fā)利用水資源和防治水害，應當按照流域或者區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。規(guī)劃分為綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃?！?/p>

4.城鄉(xiāng)規(guī)劃制度。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！背青l(xiāng)規(guī)劃的制定必須符合國情，正確處理近期建設(shè)和遠景發(fā)展之間的關(guān)系；城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧，綜合部署；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃還應當與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

（二）環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度，是環(huán)境法上的一項重要法律制度。其宗旨是為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成的不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。該制度是實施“預防為主”的環(huán)境法基本原則，避免“先污染、后治理，先破壞、后恢復”的有效武器，被認為是預期性環(huán)境政策的支柱。

環(huán)境影響評價制度作為一項環(huán)境法的基本制度，最早為1969年的美國《國家環(huán)境政策法》所確立，此后，瑞士、瑞典、法國、澳大利亞、加拿大、英國、德國、日本等國也通過立法采納了這一制度。我國1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》就引進了該項制度，在繼后的多項法律、法規(guī)中都作了具體規(guī)定。因此，我國已確立了這一制度。尤其是2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，與以往的法律、法規(guī)相比，環(huán)境影響評價法最大的成功之處是要求政府對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。近幾十年我國經(jīng)濟發(fā)展的歷史表明，相對于具體的建設(shè)項目而言，政府及其有關(guān)部門制定的某些經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃如果出現(xiàn)失誤，實施后對環(huán)境的影響范圍更大。如果不從政府的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)活動的源頭預防環(huán)境問題的產(chǎn)生，我國的現(xiàn)代化進程中還將付出更大的環(huán)境代價和經(jīng)濟代價。因此，《環(huán)境影響評價法》將環(huán)境影響評價的范圍從建設(shè)項目擴大到政府規(guī)劃，即戰(zhàn)略環(huán)境評價。所謂戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）是指對政策、規(guī)劃、計劃及其替代方案的環(huán)境影響進行規(guī)范、系統(tǒng)綜合的評價過程。它是近年來國際上環(huán)境影響評價的新發(fā)展，是一種識別、分析、評估人類活動可能對環(huán)境造成影響的技術(shù)方法。作為一種預測性和參與性的環(huán)境管理手段，在提高決策質(zhì)量方面它正在被廣泛接受。

應當認識到，政策特別是經(jīng)濟政策對生態(tài)環(huán)境有重大影響，我國生態(tài)環(huán)境的惡化，與實行不當政策有直接關(guān)系，這已為實踐所證明。政策的失誤給生態(tài)環(huán)境帶來的危害是難以估量也是難以挽回的。因此，對政策特別是對環(huán)境有重大影響的經(jīng)濟政策進行環(huán)境影響評價，是非常必要的。同時，政府及有關(guān)部門制定的某些發(fā)展規(guī)劃，相對于具體建設(shè)項目來說，對環(huán)境的影響更加巨大和持久。比如，新疆塔里木河流域和內(nèi)蒙古、甘肅境內(nèi)黑河流域上游的水資源開發(fā)和利用規(guī)劃，由于只注重局部利益，造成了大范圍生態(tài)環(huán)境的急劇惡化，現(xiàn)在不得不采取措施糾正決策的過失。又如，沿長江的一個縣城搬遷，將城址選在滑坡的山體上，后來造成重大損失。如果事先進行環(huán)境影響評價，這種情況是可以避免的。因此，制定對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價制度，是防止發(fā)展帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要措施。總之，國際和國內(nèi)的經(jīng)驗教訓反復證明，為了防止在經(jīng)濟發(fā)展中造成重大生態(tài)環(huán)境污染和破壞，對有關(guān)政策和規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，實行“先評價，后建設(shè)”是十分必要和重要的。

（三）經(jīng)濟調(diào)控制度

經(jīng)濟調(diào)控制度，是指國家運用經(jīng)濟杠桿刺激或者抑制生產(chǎn)活動或消費活動，以支持生態(tài)保護行為、抑制生態(tài)破壞行為的法律制度。經(jīng)濟杠桿包括財政援助、稅收、收費、信貸、擔保、押金、基金等手段和措施，而主要是稅費制度，所以有人稱之為“環(huán)境資源稅費制度”。它包括環(huán)境資源稅和環(huán)境資源費兩大類，目的是促使生態(tài)的開發(fā)利用者合理利用環(huán)境和資源，減少排污和有效治理污染，節(jié)約利用、綜合利用自然資源，并為生態(tài)保護工作籌集資金。一些國際文件對這些制度作了規(guī)定。例如，《21世紀議程》要求各國制定鼓勵非持續(xù)消費模式的國家政策和戰(zhàn)略，鼓勵提高能源和資源的使用效率，建議“政府應同工業(yè)部門合作，加強努力，以經(jīng)濟有效和環(huán)境無害化方式使用能源和資源”，并指出，各國“在利用適當經(jīng)濟手段來影響消費者的行為方面，已開始取得一些進展。這些手段包括環(huán)境費和環(huán)境稅、退還押金或退款制度等等。應當根據(jù)國家的具體情況推動這個進程?！薄吨袊?1世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》也指出，要“有效利用經(jīng)濟手段和市場機制”，其目標是“將環(huán)境成本納入各項經(jīng)濟分析和決策過程，改變過去無償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的作法，”并“有效地利用經(jīng)濟手段和其它面向市場的方法來促進可持續(xù)發(fā)展”。

1.環(huán)境資源稅。稅收是國家財政收入的最主要來源，也是國家對經(jīng)濟活動進行宏觀調(diào)控的主要經(jīng)濟杠桿之一。目前，世界上大多數(shù)國家都已采取稅收政策來促進生態(tài)環(huán)境的保護。我國已開征的環(huán)境資源稅主要有：城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅、林特產(chǎn)品稅、水產(chǎn)品稅等等。1993年12月25日國務院發(fā)布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》對資源稅進行了較為系統(tǒng)的規(guī)定。該條例對資源稅的稅目、稅額、納稅人、應納稅額、減稅、免稅的條件、納稅期限等均作出了具體規(guī)定。1993年12月13日國務院發(fā)布的《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，對土地增值稅的納稅義務人、增值額、稅率、免征條件、納稅期限等均有相關(guān)規(guī)定。

2.環(huán)境資源費。征收環(huán)境資源費制度也是我國生態(tài)法中經(jīng)濟調(diào)控制度的一項重要措施。征收環(huán)境資源費制度包括征收資源費制度和征收環(huán)境費制度兩大類。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的資源費主要有：水費、水資源費、育林費、森林生態(tài)效益補償基金、森林植被恢復費、耕地開墾費、基本農(nóng)田保護區(qū)耕地造地費、耕地閑置費、土地復墾費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、國有土地使用費、水土流失防治費、礦產(chǎn)資源勘探費、開采費、補償費、漁業(yè)資源增殖保護費等等。目前，我國征收環(huán)境費制度主要是征收排污費。

（四）自然資源權(quán)屬制度

自然資源權(quán)屬制度是指自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)等財產(chǎn)權(quán)制度，即主要是關(guān)于自然資源歸誰所有、使用以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔的一系列法律規(guī)范的構(gòu)成的體系。其是生態(tài)法治基本制度的重要組成部分。

1.自然資源所有權(quán)。自然資源所有權(quán)，是指所有權(quán)人依法占有、使用、收益、處分自然資源的權(quán)利。按照自然資源權(quán)屬的主體來劃分，我國自然資源法中所規(guī)定的自然資源所有權(quán)，基本有兩類，即：自然資源國家所有權(quán)、自然資源集體所有權(quán)。按自然資源的種類來劃分，可分為：土地資源所有權(quán)、水資源所有權(quán)、森林資源所有權(quán)、草原資源所有權(quán)、礦產(chǎn)資源所有權(quán)、野生動植物資源所有權(quán)等等。

2.自然資源使用權(quán)。自然資源使用權(quán)是指單位和個人依法對國家所有或者集體所有的自然資源進行占有、使用和收益的權(quán)利。我國自然資源使用權(quán)，根據(jù)不同的標準可以進行不同的分類。按照自然資源的主體來劃分，可分為國有資源使用權(quán)、集體資源使用權(quán)兩類。按照自然資源的種類來劃分，又可分為土地資源使用權(quán)、森林資源使用權(quán)、草原資源使用權(quán)、水資源使用權(quán)、灘涂使用權(quán)等等。按照是否向所有權(quán)人支付費用，可分為有償使用和無償使用。

（五）自然資源恢復制度

自然資源恢復制度，顧名思義是指生態(tài)法為保護自然資源而設(shè)立的，要求行為人對其所造成的自然資源的破壞，必須采取恢復措施的法律制度。自然資源恢復制度與一般的民事責任制度有著明顯的區(qū)別。一般民事責任制度的目的，在于填補受害人的損失，其主要方式是以用金錢給付為內(nèi)容的民事賠償。自然資源不僅具有經(jīng)濟價值，而且還具有生態(tài)價值，對自然資源的損害不能以簡單的金錢賠償來解決。例如，長江、黃河上游的森林資源具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、旅游娛樂、美學和科學價值等，同時還是野生生物的重要棲息地，具有重要的生態(tài)服務功能，僅賠償經(jīng)濟損失是無法彌補生態(tài)損失的。自然資源恢復制度的目的是恢復和實現(xiàn)自然資源所具有的生態(tài)功能和生態(tài)價值，從而達到協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

自然資源恢復制度必須明確自然資源恢復義務或責任及其性質(zhì)。自然資源恢復義務或責任，是指自然資源的使用人在利用自然資源時所應承擔的恢復自然資源功能的義務或責任。它與其他法律責任有明顯的區(qū)別：其一，自然資源恢復義務或責任呈現(xiàn)出一種民事責任行政化的趨勢，它既不同于一般的民事責任，也不同于一般的行政責任，而是一種在行政監(jiān)督管理之下的民事義務或民事責任，是帶有行政強制性的民事義務或民事責任。其二，自然資源恢復義務或責任往往帶有懲罰性。例如，根據(jù)我國《森林法》第34條規(guī)定：“濫伐森林或者其他林木，情節(jié)輕微的，由林業(yè)主管部門責令補種濫伐株數(shù)五倍的樹木，并處以違法所得二至五倍的罰款?！薄端ā返?1條規(guī)定：“興建水工程或者其他建設(shè)項目，對原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影響的，建設(shè)單位應當采取補救措施或者予以補償?！?/p>

我國自然資源立法上普遍設(shè)立了自然資源恢復制度。我國《土地管理法》中所設(shè)立的自然資源恢復制度主要有耕地開墾、土地復墾、土地治理、土地資源形態(tài)等的恢復制度?！端ā反_立的水資源恢復制度主要有對影響航運功能的補救、影響漁業(yè)資源的補救、影響用水和水量的補救、影響地下水的補救等制度?！渡址ā?、《草原法》中關(guān)于自然資源恢復制度主要內(nèi)容則有更新造林、林木補種、恢復植被制度。

（六）生態(tài)補償制度

生態(tài)補償，顧名思義就是彌補生態(tài)系統(tǒng)的消耗和損失，恢復生態(tài)平衡和生態(tài)功能。自然生態(tài)系統(tǒng)由于外界的活動而遭干擾、破壞后的自我調(diào)節(jié)、自我恢復，稱為生態(tài)系統(tǒng)的自補償。它屬于生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部補償機制；而我們這里所指的生態(tài)補償制度，是指由人類建立的外部補償機制。那么，就可以把生態(tài)補償制度界定為是關(guān)于在恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)、修復生態(tài)環(huán)境的整體功能、預防生態(tài)失衡和環(huán)境污染綜合治理中發(fā)生的成本費用實行經(jīng)濟補償?shù)闹贫?。如對天然林保護工程、退耕還林（草）、小流域治理等生態(tài)系統(tǒng)恢復和重建工程的成本和費用實行的補償，都屬于生態(tài)補償。生態(tài)補償總是表現(xiàn)為一定的經(jīng)濟投入，表現(xiàn)為一定的物質(zhì)和勞務的消耗。生態(tài)補償具有廣泛性，不僅包括對生態(tài)建設(shè)者成本費用的補償，還包括對預防生態(tài)環(huán)境惡化的預防性費用的補償，對因生態(tài)建設(shè)活動而遭受損失和喪失發(fā)展機會者的補償。

生態(tài)補償還具有以下特點和屬性：

1.生態(tài)補償?shù)男问骄哂卸鄻有?。生態(tài)補償?shù)男问娇梢允秦泿叛a償，也可以是實物補償，還可以通過提供優(yōu)惠貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術(shù)援助、幫助受損地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和進行異地開發(fā)、提供生態(tài)移民基金進行補償；機會成本的補償則有安排就業(yè)、培訓、異地安置等方式。

2.生態(tài)補償具有生態(tài)和法學雙重目的性。生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)目的是恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值，創(chuàng)造生態(tài)效益。生態(tài)系統(tǒng)中的氣候、土壤、水、生物等生態(tài)因子遭到污染和破壞，導致環(huán)境功能受損和生態(tài)價值減少。生態(tài)補償就是為了彌補生態(tài)價值的損失而投入一定的人力和物力，設(shè)法使生態(tài)系統(tǒng)恢復或重建，使之重新具有生態(tài)價值和生態(tài)效益。生態(tài)補償?shù)姆▽W目的是實現(xiàn)環(huán)境公平，包括代內(nèi)公平、代際公平和權(quán)利公平。代內(nèi)公平體現(xiàn)了代內(nèi)所有人有公平利用生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利。濫用環(huán)境資源使生態(tài)系統(tǒng)失衡，導致他人無法正常享用生態(tài)環(huán)境，或者環(huán)境資源利用人白白享受環(huán)境保護活動帶來的好處，都是不公平的；因此，恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)，恢復環(huán)境功能，補償受害人的損失和支付享受環(huán)境保護活動好處的費用，實現(xiàn)了代內(nèi)環(huán)境公平。代際公平體現(xiàn)為每一代人在開發(fā)利用環(huán)境資源方面的權(quán)利是平等的，求取發(fā)展的權(quán)利是平等的，當代人進行生態(tài)補償，恢復和重建環(huán)境資源，實現(xiàn)自然資本和人造資本之間的平衡，就是“為了公平地滿足今世后代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要”，以實現(xiàn)環(huán)境的代際公平?！碍h(huán)境法上的權(quán)利公平鼓勵提倡人類尊重一切物的權(quán)利，特別是動物的權(quán)利?！鄙鷳B(tài)補償通過對生態(tài)系統(tǒng)投入物力和財力，使生態(tài)系統(tǒng)得到恢復和重建。這不僅為人類創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境，也為動植物創(chuàng)造了良好的“生境”，體現(xiàn)了人類對自然的尊重，體現(xiàn)了環(huán)境公平。

3.生態(tài)補償具有工具性。這表現(xiàn)在三個方面：首先，生態(tài)補償是一種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，它通過公平地分配環(huán)境成本和費用，提高人們恢復和重建生態(tài)環(huán)境的積極性，抑制破壞生態(tài)平衡的行為；其次，生態(tài)補償是“外部性內(nèi)部化”的工具，通過環(huán)境損害的致害者向生態(tài)建設(shè)者支付恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的費用，以及生態(tài)環(huán)境的受益者向生態(tài)建設(shè)者支付享受環(huán)境保護活動好處的費用，實現(xiàn)了外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化?！? 〕再次，生態(tài)補償是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的有效工具，其目的是恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)，維持或者提供環(huán)境功能和環(huán)境資源的自然存在，保護人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，所以它是實施可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

4.生態(tài)補償在實質(zhì)上是對物（生態(tài)）的補償，但在法律形式上表現(xiàn)為對人的補償。生態(tài)補償是國家和社會投入一定的物力和勞務對因生態(tài)系統(tǒng)失衡而導致的環(huán)境功能減損和資源存量減少的綜合補償過程，其實質(zhì)是人對物（生態(tài)）的一種補償過程，是生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建過程。然而這種補償過程在環(huán)境法上反映出的是一種人對人的補償過程，其往往表現(xiàn)為：（1）環(huán)境損害者、資源消耗者、因生態(tài)系統(tǒng)的恢復和重建的受益者等補償環(huán)境治理者、生態(tài)建設(shè)者恢復和重建生態(tài)系統(tǒng)的成本費用。這符合法律公平原則，并且可以調(diào)動環(huán)境治理者和生態(tài)建設(shè)者的積極性。例如，防沙治沙活動是由一定的防沙治沙企業(yè)進行的，防沙治沙企業(yè)付出了一定的成本費用，這些成本費用由造成土地沙化的人或者防沙治沙的受益人予以補償。（2）環(huán)境治理或者生態(tài)建設(shè)的受損者和喪失發(fā)展機會者的損失也應該作為環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)的成本費用，由治理者、建設(shè)者或受益者給予補償。例如自然保護區(qū)的移民補償、長江中上游地區(qū)封山育林而失去發(fā)展機會的補償。但是，生態(tài)補償?shù)闹苯訉ο蠊倘皇侨耍罱K歸宿是生態(tài)環(huán)境。也就是說，生態(tài)補償在法律形式上表現(xiàn)為對人的補償，但在實質(zhì)上是對物（生態(tài)）的補償。

從19世紀末開始，一些西方國家如德國、瑞士、美國、日本等就通過憲法、資源保護法、環(huán)境保全法等有關(guān)立法，對保護環(huán)境和維護生態(tài)平衡進行法律規(guī)劃，確立了生態(tài)補償制度。美國是世界上生態(tài)補償制度比較成熟的國家；日本的生態(tài)補償制度也是較為完善的；芬蘭政府規(guī)定在私有林地上建立保護區(qū)須得到林主的許可，林主損失可得到各級政府的經(jīng)濟補償；瑞典《森林法》也有類似的規(guī)定，而且政府還利用補貼政策來鼓勵林主從事一些有利于森林生態(tài)效益發(fā)揮的營林活動；德國黑森州《森林法》規(guī)定，如林宅的森林被宣布為防護林或游憩林，或者在土地保養(yǎng)和自然保護區(qū)范圍內(nèi)，因而對林主經(jīng)營其林地產(chǎn)生不利，則林主有權(quán)要求補償；奧地利在建立旨在保護生物多樣性的天然林保留地時，根據(jù)林主自愿的原則與農(nóng)林部簽訂天然林保留地協(xié)議，政府則必須按公布的補償標準向林主補償。

雖然我國從20世紀50年代就開始重視生態(tài)補償問題，并陸續(xù)制定了多項法律、法規(guī)，而且上述的環(huán)境資源稅費制度以及自然資源恢復制度等都含有某種生態(tài)補償?shù)墓δ?，但我國生態(tài)補償制度起步較晚，且相關(guān)規(guī)定分散在自然資源保護的單行法之中，很不完善，因此亟需建立和完善生態(tài)補償機制和制度。尤其是在深化改革，大力推進生態(tài)文明建設(shè)的情況下，則還需加強研究生態(tài)補償機制的市場手段，以便從法律上建立和完善生態(tài)補償機制和制度。很明顯，實行生態(tài)補償、自然資源恢復單靠政府行為是不夠的，還應充分利用市場手段，發(fā)揮市場機制的作用，才能完善生態(tài)補償機制和制度。令人振奮的是，黨的十八大報告已明確指出要“建立體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，“健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”等，從而為我們建立和健全包括生態(tài)補償制度在內(nèi)的各項生態(tài)法治的基本制度指明了方向和提供了重要保證。