毛玲玲　潘樹蔚

內(nèi)容摘要：如何規(guī)制現(xiàn)實(shí)中層出不窮的商業(yè)賄賂行為，如何高效、公正地開展政府采購(gòu)行為，尤其是在政府采購(gòu)一直是商業(yè)賄賂的重災(zāi)區(qū)的背景下，對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂頻發(fā)的成因分析，其中經(jīng)濟(jì)利益的誘惑、法律規(guī)制的不統(tǒng)一、監(jiān)督機(jī)制的不完善、信息透明的不徹底是其重要原因。政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂亟需法律規(guī)制，尤其是完善相關(guān)法律責(zé)任體系、強(qiáng)化程序控權(quán)、解決法律沖突、建立政府采購(gòu)公益訴訟機(jī)制、加強(qiáng)政府采購(gòu)電子化相關(guān)立法更為緊迫。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu) 商業(yè)賄賂 公益訴訟 電子化立法

如何有效規(guī)制政府采購(gòu)領(lǐng)域中的商業(yè)賄賂問(wèn)題，這一直是我國(guó)政府所要面臨的重要問(wèn)題之一。近年來(lái)，不斷被媒體曝光的“樓歪歪”、“橋脆脆”等工程質(zhì)量問(wèn)題，其背后的深層原因都直指政府采購(gòu)領(lǐng)域中的商業(yè)賄賂行為。而商業(yè)賄賂行為頻繁地出現(xiàn)在政府采購(gòu)領(lǐng)域，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了市場(chǎng)的正常秩序、干部隊(duì)伍的廉潔性以及人民群眾的生命安全。因此，如何規(guī)制現(xiàn)實(shí)中層出不窮的商業(yè)賄賂行為，如何高效、公正地開展政府采購(gòu)行為，值得我們進(jìn)行深入的探討。

一、政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂行為的界定

（一）政府采購(gòu)及商業(yè)賄賂的含義和特征

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第2條的規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！? 〕

根據(jù)行政法上的“雙階理論”，〔2 〕政府采購(gòu)具有以下特征：首先，政府采購(gòu)行為具有公法性質(zhì)。在政府采購(gòu)合同正式訂立之前，作為行政主體的政府部門對(duì)招投標(biāo)程序以及中標(biāo)、成交結(jié)果承擔(dān)監(jiān)督管理職能。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第13條、第52條、第55條、第58條都規(guī)定了財(cái)政部門需接受供應(yīng)商的質(zhì)疑、行政復(fù)議或行政訴訟，并監(jiān)督管理招投標(biāo)程序。這都充分說(shuō)明了在訂立采購(gòu)合同前，政府采購(gòu)行為具有公法性質(zhì)。其次，政府采購(gòu)行為又具有私法性質(zhì)。供應(yīng)商和采購(gòu)人是民事法律關(guān)系中的平等主體。政府采購(gòu)要遵循民法中的公平、平等、誠(chéng)實(shí)信用、合同自由等原則。《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《合同法》，充分說(shuō)明了政府采購(gòu)中的合同行為具有私法性質(zhì)，受民事法律的規(guī)制。

而政府采購(gòu)中的商業(yè)賄賂是指供應(yīng)商為銷售商品、提供服務(wù)或承包某工程而采用財(cái)務(wù)或者其他手段賄賂采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家等行為。經(jīng)過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，由于政府采購(gòu)及商業(yè)賄賂的復(fù)雜性，需要民法、行政法、刑法等多個(gè)部門法來(lái)共同調(diào)整和懲治。

（二）在政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂的危害

1.商業(yè)賄賂行為侵害了正常的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一方面供應(yīng)商為獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，給予相關(guān)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家不正當(dāng)利益，以此來(lái)獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。其賄賂行為一旦成功并且逃脫制裁，就會(huì)打擊到其他誠(chéng)實(shí)供應(yīng)商的創(chuàng)新積極性，侵害他們的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，造成市場(chǎng)缺乏活力，違背競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制“優(yōu)中選優(yōu)”、“廉中選廉”的標(biāo)準(zhǔn)。

2.商業(yè)賄賂行為造成了財(cái)政資金的不合理使用并產(chǎn)生采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量問(wèn)題。不同于正常的市場(chǎng)交易，商業(yè)賄賂會(huì)在正常的交易價(jià)格上產(chǎn)生額外的賄賂費(fèi)用。這筆費(fèi)用必然會(huì)在政府的支付價(jià)款中占據(jù)一部分。而作為賄賂支付方的供應(yīng)商往往有兩種方法來(lái)消解賄賂成本：一是降低原有的采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量，以低于技術(shù)規(guī)范的要求來(lái)供貨。通過(guò)低劣的項(xiàng)目質(zhì)量來(lái)保證盈利空間，產(chǎn)生大量的不合格產(chǎn)品或服務(wù)。二是降低自己的利潤(rùn)率，通過(guò)壓縮自己的盈利空間來(lái)承擔(dān)。但在實(shí)踐中，由于商業(yè)賄賂已將政府的采購(gòu)方與供應(yīng)商綁在一起，形成了利益共同體，故采購(gòu)人在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的把關(guān)不會(huì)那么嚴(yán)格。因此，在大多數(shù)情況下，供應(yīng)商都會(huì)選擇第一種方式來(lái)消解賄賂成本，由此濫用了公共的財(cái)政資金并為項(xiàng)目的質(zhì)量埋下了隱患。

3.商業(yè)賄賂行為容易造成體制的腐敗。政府采購(gòu)中，采購(gòu)人兼具有民事主體和行政主體的雙重特性。因此一旦采購(gòu)人收受商業(yè)賄賂就并不僅僅只受《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)制，同時(shí)還會(huì)受到黨紀(jì)以及行政法規(guī)的規(guī)制。在目前政府采購(gòu)?fù)该鞫炔桓?、參與主體眾多的背景下，政府采購(gòu)中的商業(yè)賄賂行為往往難以發(fā)現(xiàn)。在一些重大案件中，我們常?？梢钥吹秸少?gòu)中的監(jiān)督者、執(zhí)行者、決策者集體收受賄賂，互相包庇掩護(hù)，把“集體采購(gòu)”變成“集體腐敗”。這往往會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府的廉潔和權(quán)威，造成難以估量的后果。

（三）在政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂的表現(xiàn)形式

在政府采購(gòu)領(lǐng)域中的商業(yè)賄賂一般以兩種方式出現(xiàn)：一是財(cái)產(chǎn)性賄賂行為；二是非財(cái)產(chǎn)性賄賂行為。

1.財(cái)產(chǎn)性賄賂行為。財(cái)產(chǎn)性賄賂行為是指供應(yīng)商為獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以金錢、實(shí)物或者其他可以用金錢直接計(jì)算數(shù)額的財(cái)產(chǎn)性利益向采購(gòu)人進(jìn)行行賄。該種賄賂行為的特點(diǎn)是受賄情節(jié)較為明顯，具有客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，能夠受到相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)制。

2.非財(cái)產(chǎn)性賄賂行為。非財(cái)產(chǎn)性賄賂行為是指供應(yīng)商以提供各種服務(wù)（如經(jīng)濟(jì)擔(dān)保、安排子女升學(xué)或留學(xué)乃至性服務(wù)等）方式，向采購(gòu)人行賄。該種賄賂行為隱蔽性強(qiáng)，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并且無(wú)法用客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，受賄情節(jié)不明顯。目前我國(guó)相應(yīng)的刑事法律、法規(guī)都未將此類賄賂行為納入法律規(guī)制的范圍，所以成為了此類行賄者脫罪的借口。〔3 〕

二、政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂的易發(fā)環(huán)節(jié)

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)的主要方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式等六種方式。按采購(gòu)是否具備招標(biāo)性質(zhì)，可將政府采購(gòu)分為招標(biāo)性采購(gòu)和非招標(biāo)性采購(gòu)。

（一）公開招標(biāo)性采購(gòu)中商業(yè)賄賂的易發(fā)環(huán)節(jié)

招標(biāo)采購(gòu)是指通過(guò)招標(biāo)的方式，邀請(qǐng)所有的或一定范圍內(nèi)的潛在供應(yīng)商參加投標(biāo)，采購(gòu)人通過(guò)某種事先確定并公布的標(biāo)準(zhǔn)，從所有投標(biāo)商中評(píng)選出中標(biāo)供應(yīng)商，并與之簽訂合同的一種采購(gòu)方式。〔4 〕

公開招標(biāo)的方式具有公開性、公正性，能最大程度地保證充分競(jìng)爭(zhēng)，因此在政府采購(gòu)領(lǐng)域中得到大規(guī)模的應(yīng)用。而為了規(guī)避權(quán)力濫用，防止采購(gòu)腐敗，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》，目前各級(jí)政府大都設(shè)立了本級(jí)政府的采購(gòu)中心和采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行“管采分離”的運(yùn)行體制。一般而言，政府采購(gòu)大都需要經(jīng)歷如下環(huán)節(jié)，詳見圖1。

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圖1〓政府采購(gòu)招標(biāo)的一般流程

然而，在當(dāng)前“管采分離”體制中，負(fù)責(zé)采購(gòu)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的各部門在利益博弈中，還未形成較為完整的權(quán)力制衡體系，給商業(yè)賄賂行為留下了滋生的空間。在招標(biāo)投標(biāo)的過(guò)程中，商業(yè)賄賂常常對(duì)重要環(huán)節(jié)、重要負(fù)責(zé)人進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)照，以一種表面上合法的方式來(lái)架空現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)程序，造成惡劣的影響。

目前在公開招標(biāo)方式的采購(gòu)過(guò)程中，商業(yè)賄賂易發(fā)的環(huán)節(jié)有：一是采購(gòu)項(xiàng)目委托環(huán)節(jié)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為追求自身利益，采取迎合或滿足采購(gòu)人不合理要求的手段，以招攬采購(gòu)代理業(yè)務(wù)。二是采購(gòu)文件編制環(huán)節(jié)。采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在確定采購(gòu)需求時(shí)設(shè)置歧視性條款或隱蔽性條款，將政府采購(gòu)項(xiàng)目化整為零，分段肢解，為行賄供應(yīng)商“量身定做”。三是采購(gòu)信息公開環(huán)節(jié)。采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不公開或部分公開應(yīng)公開的采購(gòu)信息，人為制造信息不對(duì)稱，為行賄供應(yīng)商提供中標(biāo)環(huán)境，破壞公開、公正、公平原則。四是采購(gòu)評(píng)審環(huán)節(jié)。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在抽取專家時(shí)以不規(guī)范手段選擇性地抽取專家，或?qū)⒃u(píng)審專家名單在評(píng)標(biāo)前泄露給其他采購(gòu)當(dāng)事人；采購(gòu)人代表或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)工作人員以傾向性意見誤導(dǎo)專家評(píng)審工作；評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不公開或評(píng)分因素權(quán)重具有明顯傾向性，評(píng)審專家違反評(píng)審規(guī)則進(jìn)行評(píng)審，以確保有關(guān)供應(yīng)商中標(biāo)或成交。五是確認(rèn)中標(biāo)環(huán)節(jié)。通過(guò)賄賂等不正當(dāng)交易手段，使采購(gòu)活動(dòng)不按法定程序確定中標(biāo)或成交供應(yīng)商，以達(dá)到違規(guī)中標(biāo)或成交的目的。六是合同簽訂環(huán)節(jié)。采購(gòu)人與供應(yīng)商簽訂偏離和降低招標(biāo)文件和投標(biāo)文件規(guī)定的合同。七是履行合同和驗(yàn)收環(huán)節(jié)。采購(gòu)人因中意的供應(yīng)商未中標(biāo)，而提出苛刻條件拒收中標(biāo)供應(yīng)商提供的商品，從而達(dá)到取消中標(biāo)供應(yīng)商資格的目的；采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商串通一氣，驗(yàn)收環(huán)節(jié)馬虎潦草，以劣充優(yōu)，以次充好；采購(gòu)人在采購(gòu)商品驗(yàn)收合格后故意拖延付款，以獲取供應(yīng)商好處。八是采購(gòu)方式審批環(huán)節(jié)。政府采購(gòu)監(jiān)管部門通過(guò)采購(gòu)方式審批滿足采購(gòu)人或供應(yīng)商的不正當(dāng)要求。九是代理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和投訴處理環(huán)節(jié)。政府采購(gòu)監(jiān)管部門不按照有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)事宜，甚至濫用行政審批職權(quán)?！? 〕

在實(shí)踐中，商業(yè)賄賂并不僅在單一的采購(gòu)環(huán)節(jié)出現(xiàn)，常常是在多個(gè)采購(gòu)環(huán)節(jié)甚至是整個(gè)采購(gòu)程序中出現(xiàn)。例如，在2010年上海市靜安區(qū)膠州路公寓大樓“11·15”特別重大火災(zāi)中，火災(zāi)發(fā)生的原因正是因?yàn)椤敖ㄔO(shè)單位、投標(biāo)企業(yè)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相互串通、虛假招標(biāo)和轉(zhuǎn)包、違法分包”、“上海市、靜安區(qū)兩級(jí)建設(shè)主管部門對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)督管理缺失”、“靜安區(qū)公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)督檢查不到位”等，〔6 〕而在涉案人員中共有26人分別被控濫用職權(quán)罪、受賄罪、重大責(zé)任事故罪、行賄罪、單位行賄罪等五項(xiàng)罪名。〔7 〕這兩者結(jié)合起來(lái)看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)本次事故中，商業(yè)賄賂如影隨形，時(shí)刻籠罩在建設(shè)項(xiàng)目的委托環(huán)節(jié)、合同履行環(huán)節(jié)、主管部門和重要負(fù)責(zé)人的頭上，其是導(dǎo)致“集中采購(gòu)”變成“集中腐敗”的根本因素。

（二）非招標(biāo)性采購(gòu)中商業(yè)賄賂的易發(fā)環(huán)節(jié)

非招標(biāo)性的采購(gòu)方式主要為競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等。該采購(gòu)方式與招標(biāo)采購(gòu)相比，具有供應(yīng)商之間不完全競(jìng)爭(zhēng)、采購(gòu)人的自由裁量權(quán)較大、采購(gòu)快捷等特點(diǎn)。而在這樣密閉的采購(gòu)環(huán)境中，監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮作用，商業(yè)賄賂具有極大的空間，采購(gòu)的廉潔性完全依靠采購(gòu)人自我的道德約束。

非招標(biāo)性采購(gòu)沒有具體的采購(gòu)流程和環(huán)節(jié)，通常是按照“報(bào)價(jià)—還價(jià)—對(duì)比—定價(jià)”這樣符合市場(chǎng)一般交易規(guī)律的順序進(jìn)行。由于非招標(biāo)性采購(gòu)具有不完全競(jìng)爭(zhēng)、相對(duì)不公開等特點(diǎn)，所以一般在政府采購(gòu)中不作為首選的采購(gòu)方式。

公開招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)由于分權(quán)機(jī)制不到位、監(jiān)督機(jī)制不合理等原因尚且存有如此多的商業(yè)賄賂行為，而非招標(biāo)性采購(gòu)中由于負(fù)責(zé)人具有更大的自由裁量權(quán)，商業(yè)賄賂的空間更是巨大。例如，江西省金溪縣原教育局局長(zhǎng)辛某在學(xué)校課桌、教學(xué)器材等非招標(biāo)性采購(gòu)業(yè)務(wù)中大肆收受賄賂。在其任金溪一中校長(zhǎng)和金溪縣教育局長(zhǎng)期間，辛某以每套課桌15元的回扣和教學(xué)器材收取相應(yīng)回扣等方式，共收受經(jīng)銷商賄賂15.9萬(wàn)元?！? 〕

三、在政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂頻發(fā)的成因分析

（一）經(jīng)濟(jì)利益的誘惑

從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，一個(gè)有組織的政府與其他經(jīng)濟(jì)個(gè)體一樣都存在自身利益，未能脫離經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。政府采購(gòu)人員具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征，處于自利的動(dòng)機(jī)追求自己利益的最大化，必然會(huì)尋求設(shè)租。當(dāng)采購(gòu)人個(gè)人財(cái)富的需求和企業(yè)謀取自身利益的動(dòng)機(jī)相結(jié)合，構(gòu)成了設(shè)租、尋租的內(nèi)在必然性。而供應(yīng)商為了獲取采購(gòu)項(xiàng)目，給采購(gòu)人員所提供的利益往往會(huì)非?？捎^。在監(jiān)督體制不完善的背景下，采購(gòu)人員通過(guò)收受賄賂的方式能夠極大地滿足自己的財(cái)富需求。

站在供應(yīng)商的角度，政府采購(gòu)是具有極大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的項(xiàng)目。一是因?yàn)檎少?gòu)具有資金量大、支付有保證等特點(diǎn)，能夠保證供應(yīng)商資金鏈的安全、穩(wěn)定。二是通過(guò)承辦采購(gòu)項(xiàng)目能夠與相關(guān)部門結(jié)成良好的合作關(guān)系以便承攬后續(xù)項(xiàng)目，因此與其他項(xiàng)目相比具有更大的利益。為了確保自己的企業(yè)能夠在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地，供應(yīng)商們往往會(huì)越過(guò)法律的邊界，通過(guò)財(cái)產(chǎn)性或非財(cái)產(chǎn)性賄賂的方式來(lái)滿足采購(gòu)人員對(duì)于利益的需求，以此來(lái)?yè)Q取在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位。

（二）法律規(guī)制的不統(tǒng)一

針對(duì)政府采購(gòu)行為，由于法律之間存在矛盾和不統(tǒng)一，一定程度上損害了法律自身所具有的權(quán)威性，也難以對(duì)商業(yè)賄賂行為起到規(guī)制的效果。比如《政府采購(gòu)法》第13條規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，而《招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施條例》第4條規(guī)定，由國(guó)家發(fā)改委對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目工程的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查。也就是說(shuō)，財(cái)政部門與發(fā)改委都對(duì)“工程”項(xiàng)目享有監(jiān)督管理權(quán)。監(jiān)督管理部門的不統(tǒng)一造成了在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中“龍多不治水”的局面，看似面面俱到，實(shí)則無(wú)法達(dá)到監(jiān)督效果的最大化。再比如，《政府采購(gòu)法》第2條第2款對(duì)“政府采購(gòu)”定義為：“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！睋?jù)此，政府采購(gòu)的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，并不包括企業(yè)。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條第1款規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的關(guān)乎公共利益和安全的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)、國(guó)有資金的投放和利用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款的項(xiàng)目都要進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，其主體包括所有進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的單位，包括企業(yè)在內(nèi)。據(jù)此，只要不是《政府采購(gòu)法》所規(guī)范的采購(gòu)主體，盡管使用了財(cái)政性資金，也都可以合法地完全避開《政府采購(gòu)法》的強(qiáng)制性規(guī)定，其實(shí)踐結(jié)果必然造成法律秩序的混亂，進(jìn)而使政府采購(gòu)的目標(biāo)落空。

（三）監(jiān)督機(jī)制的不完善

在政府采購(gòu)領(lǐng)域中，一般把采購(gòu)權(quán)力分為三個(gè)部分：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！? 〕決策權(quán)一般由采購(gòu)人或者是公平競(jìng)爭(zhēng)后的結(jié)果來(lái)決定，執(zhí)行權(quán)主要是由各級(jí)政府的采購(gòu)中心行使，監(jiān)督權(quán)則是由財(cái)政部門實(shí)施。然而在權(quán)力與權(quán)力之間相互的制約功能并不突出。其原因在于：第一，《政府采購(gòu)法》實(shí)施之后，法律賦予了采購(gòu)人更大的自由裁量權(quán)。比如采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件；采購(gòu)人有參與本單位采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審權(quán)；采購(gòu)人有確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的權(quán)力。第二，對(duì)自由裁量權(quán)具有制約作用的監(jiān)督權(quán)沒有起到相應(yīng)的作用，監(jiān)督檢查的質(zhì)量沒有提高。比如，監(jiān)督檢查的手段、監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)從哪一步開始未得到明確、通過(guò)集中采購(gòu)財(cái)政資金的節(jié)約情況未公開等等。第三，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有完全分離。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第27條財(cái)政部門具有批準(zhǔn)采用除公開招標(biāo)以外采購(gòu)方式的權(quán)力。這種集決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)為一體的模式難以真正發(fā)揮權(quán)力制約的作用，長(zhǎng)此以往只會(huì)讓監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。而在現(xiàn)實(shí)中，雖然《政府采購(gòu)法》明令禁止具有監(jiān)督管理功能的財(cái)政部門設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，但有些地區(qū)的采購(gòu)中心仍然掛靠在財(cái)政部門的名下，兩者之間仍有著千絲萬(wàn)縷、藕斷絲連的關(guān)系，其權(quán)力制約的效果可想而知?！?0 〕

（四）信息透明的不徹底

政府采購(gòu)中的信息披露不完全，阻礙了公眾的參與程度。在我國(guó)，大部分腐敗案件未經(jīng)審判不能報(bào)道，新聞監(jiān)督實(shí)際上已成了結(jié)案報(bào)告或案例分析，大大降低了新聞監(jiān)督的作用。信息披露未能達(dá)到公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)的目的，這也是商業(yè)賄賂層出不窮的原因。

目前，針對(duì)政府采購(gòu)信息公開的法律只有《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）和《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。其中《條例》是由國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范文件，屬于法規(guī)一類。然而《條例》中對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域中信息公開的規(guī)定較為粗陋，只是強(qiáng)調(diào)要求公開政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施情況、重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況等，但具體怎么公開，在什么媒體上公開，以及對(duì)哪些具體環(huán)節(jié)公開都沒有作出詳細(xì)的規(guī)定。與此相反，《辦法》明確規(guī)定了政府采購(gòu)信息公告的范圍、具體程序中需要公告的內(nèi)容、公告的指定媒體等。但問(wèn)題是，專門為政府采購(gòu)量身定做的《辦法》是由財(cái)政部制定的規(guī)范文件，屬于規(guī)章一類，其法律位階和效力都沒有《條例》高，在實(shí)踐中的強(qiáng)制作用有限。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，法律和法規(guī)是我國(guó)的正式法律淵源，可以在審判活動(dòng)中直接適用。而對(duì)于規(guī)章的法律效力問(wèn)題，一般認(rèn)為，規(guī)章是部門行政機(jī)關(guān)或地方行政機(jī)關(guān)制定的，對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)不發(fā)生必然的拘束力。由此可見，《辦法》的法律效力過(guò)低已經(jīng)嚴(yán)重影響到了信息透明化的實(shí)施。

四、政府采購(gòu)領(lǐng)域中商業(yè)賄賂的法律規(guī)制

（一）完善相關(guān)法律責(zé)任體系

法律責(zé)任是由特定法律事實(shí)所引起的對(duì)損害予以補(bǔ)償、強(qiáng)制履行或接受懲罰的特殊義務(wù)，亦即由于第一性義務(wù)而引起的第二性義務(wù)?！?1 〕而商業(yè)賄賂行為破壞了正常的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、影響了政府公用資金的使用、損害了采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量，因此應(yīng)當(dāng)讓相關(guān)負(fù)責(zé)主體承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。但目前在政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)，法律責(zé)任體系并不完善，對(duì)于各采購(gòu)主體所引起的損害并沒有規(guī)定相應(yīng)的法律義務(wù)。造成了行賄成本低、賄賂之風(fēng)屢禁不止的局面。

針對(duì)以上現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面來(lái)完善法律責(zé)任體系：

1.完善民事責(zé)任?！墩少?gòu)法》第79條規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人有本法第71條、第72條、第77條違法行為之一，給他人造成損失的，應(yīng)依照有關(guān)民事法律規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。從法條的字面含義上看，其明確規(guī)定了民事責(zé)任的承擔(dān)，但具體如何實(shí)施和承擔(dān)民事責(zé)任卻沒有作出詳盡的規(guī)定，造成了雖有立法卻無(wú)法實(shí)施的局面。

“法律的生命在于其實(shí)施。因而迫切需要對(duì)怎樣使大量立法和司法解釋有效而進(jìn)行認(rèn)真的科學(xué)研究。” 〔12 〕為保證民事責(zé)任的具體貫徹，筆者認(rèn)為：

首先，在制定“政府采購(gòu)法實(shí)施條例”（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確細(xì)化民事法律責(zé)任。比如，針對(duì)政府采購(gòu)中采購(gòu)主體眾多的局面，應(yīng)規(guī)定采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等在不同環(huán)節(jié)造成了損害應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)民事責(zé)任等。

其次，為受到商業(yè)賄賂侵害的供應(yīng)商設(shè)置請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。因?yàn)橐环焦?yīng)商通過(guò)賄賂行為所侵害的是其他供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，并直接導(dǎo)致了其他供應(yīng)商的期待利益受到損害。而該權(quán)利以及利益的損害與賄賂行為之間具有直接的因果關(guān)系，所以符合侵權(quán)行為法的理論，具有設(shè)立請(qǐng)求權(quán)的理論基礎(chǔ)。在我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第20條中也為“被侵害的經(jīng)營(yíng)者”設(shè)立了損害賠償請(qǐng)求權(quán)，這反映了相關(guān)的立法趨勢(shì)。

最后，設(shè)立相關(guān)的損害賠償計(jì)算方式。由于行賄人所侵害的是其他供應(yīng)商的期待利益，難以計(jì)算實(shí)際的損害賠償額度。因此，筆者認(rèn)為，可以借鑒不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的做法，把行賄供應(yīng)商所獲得的利潤(rùn)認(rèn)定為供應(yīng)商的損失，按份補(bǔ)償給其他競(jìng)爭(zhēng)者。并在此基礎(chǔ)上依照侵權(quán)責(zé)任法中的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，以行為人主觀故意的惡意程度，處以懲罰性賠償。這樣既能調(diào)動(dòng)被侵害供應(yīng)商的維權(quán)積極性，又能遏制政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)的商業(yè)賄賂行為。

2.完善行政責(zé)任。在行政層面上，我國(guó)目前的行政責(zé)任的承擔(dān)方式分為兩大類：一大類是行政處罰，主要是由行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰；另一大類是行政處分，主要是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)施的處罰。從目前《政府采購(gòu)法》的條文規(guī)制來(lái)看，針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分較多，而對(duì)行政相對(duì)人的處罰較少。〔13 〕而行政處罰較輕就會(huì)造成潛在的行賄者——供應(yīng)商們的違法成本大大降低，罰金起不到制裁效果，從而促使他們鋌而走險(xiǎn)。另外，具有行政處分權(quán)的監(jiān)察部門沒有規(guī)定細(xì)致具體的監(jiān)察措施，使權(quán)力與職責(zé)做到相互對(duì)等，造成了部分權(quán)力監(jiān)督處于真空狀態(tài)。

針對(duì)這種情況，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)加大罰金的處罰力度，增加行賄者的違法成本，讓其不敢再使用商業(yè)賄賂手段來(lái)參與競(jìng)爭(zhēng)。如在賠償額度上作出動(dòng)態(tài)化的設(shè)置，以此來(lái)體現(xiàn)行政責(zé)任的強(qiáng)度，增強(qiáng)可操作性。其次，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)采購(gòu)人、財(cái)政監(jiān)督部門的行政處分力度，對(duì)于關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和部門負(fù)責(zé)人的受賄行為應(yīng)當(dāng)作出嚴(yán)厲的懲罰。理由有二：一是決策權(quán)的權(quán)力空間大，容易成為商業(yè)賄賂的重災(zāi)區(qū)。比如：在采購(gòu)委托、標(biāo)書編制的環(huán)節(jié)，采購(gòu)人具有極大的自由裁量權(quán)。只有設(shè)置嚴(yán)厲的行政處分才能促使采購(gòu)人不敢跨越雷池半步，對(duì)絕對(duì)的權(quán)力設(shè)置絕對(duì)的監(jiān)督處罰，才能遏制住權(quán)力尋租的勢(shì)頭。二是加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督權(quán)的行政處分，能夠有效發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的作用，防止監(jiān)督權(quán)的不作為，以此來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)采購(gòu)環(huán)節(jié)的公正、廉潔。

1.完善刑事責(zé)任?！墩少?gòu)法》的第72條、第76條、第77條、第78條分別對(duì)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、主管人員的刑事責(zé)任作出了規(guī)定。但上述規(guī)定都較為概括。而目前《刑法》及相關(guān)配套法規(guī)，針對(duì)商業(yè)賄賂行為刑事責(zé)任的承擔(dān)方式主要有拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑、罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財(cái)產(chǎn)等，而在大多數(shù)商業(yè)賄賂案中也一般都以受賄罪和行賄罪的罪名判決。但是，目前《刑法》中對(duì)于受賄人員受賄的情節(jié)和范圍仍然以收受了多少財(cái)物為標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行“以財(cái)論罪”的評(píng)定方法。然而近年來(lái)，商業(yè)賄賂手段的不斷多樣化，已經(jīng)超出了原本行賄罪的手段范圍。正如前文中所述，商業(yè)賄賂的表現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)展到了非財(cái)產(chǎn)性的賄賂方式，譬如給采購(gòu)人員的家屬辦理戶口搬遷手續(xù)、子女入學(xué)、提供性服務(wù)等，像這樣一種非財(cái)產(chǎn)性的賄賂規(guī)避了《刑法》中所規(guī)制的財(cái)產(chǎn)范圍，但卻能產(chǎn)生與財(cái)產(chǎn)性賄賂相同的效果。供應(yīng)商通過(guò)提供服務(wù)的方式同樣達(dá)到了獲取不正當(dāng)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目的，同時(shí)又避免了刑法中行賄罪的規(guī)制。而采購(gòu)人也正因?yàn)樾谭ǖ摹安蛔鳛椤保惺褵o(wú)恐地收受不正當(dāng)利益。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將刑事責(zé)任的承擔(dān)范圍擴(kuò)大到一切不正當(dāng)利益，包括非財(cái)產(chǎn)性利益。理由有三：一是隨著賄賂手段的更新，法律概念也在不斷拓展。在傳統(tǒng)理念中，“財(cái)物”的概念只限于有形的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而現(xiàn)在一些無(wú)形的服務(wù)不僅具有極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有極大的附加價(jià)值，也應(yīng)當(dāng)納入刑法規(guī)制的范圍之內(nèi)。二是《刑法》中對(duì)于行賄罪、受賄罪的論罪模式不能僅限于“以贓論罪”的模式，應(yīng)當(dāng)增加“以情節(jié)論罪”的模式，這樣就可以消解和回避估算非財(cái)產(chǎn)性利益的操作難度。三是通過(guò)“舉證責(zé)任倒置”的方式能夠?qū)崿F(xiàn)“以情節(jié)論罪”的目標(biāo)。由犯罪嫌疑人舉證其所獲得的非財(cái)產(chǎn)性利益與供應(yīng)商的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)之間沒有因果關(guān)系，若不能舉證則應(yīng)確認(rèn)其構(gòu)成受賄，這樣就能夠最大程度地規(guī)制商業(yè)賄賂行為的發(fā)生。

在刑事訴訟領(lǐng)域中，像“舉證責(zé)任倒置”這樣的證明責(zé)任分配模式并不被普遍使用。因?yàn)檫@樣的證明模式會(huì)違反刑事訴訟中最為基本的無(wú)罪推定原則。然而，無(wú)罪推定原則在特殊情況下也會(huì)有例外，“其中刑事被告人不承擔(dān)自己有罪的責(zé)任，這一原則是絕對(duì)的、無(wú)條件的；至于被告人不承擔(dān)證明自己無(wú)罪的責(zé)任只是一項(xiàng)一般性的原則，不具有絕對(duì)性的意義?！?〔14 〕在刑法中，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪就突破了這一一般性原則。該法要求犯罪嫌疑人舉證說(shuō)明其財(cái)產(chǎn)來(lái)源是合法的，若不能說(shuō)明差額部分則以非法所得論。而此處的非財(cái)產(chǎn)性利益與巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪之間有著共同的特點(diǎn)：第一，兩者都具有極高的證明難度。與爭(zhēng)議事實(shí)有關(guān)的證據(jù)材料完全處于犯罪嫌疑人的控制之中，原本負(fù)有證明責(zé)任的檢控方與證據(jù)距離較遠(yuǎn)。而且非財(cái)產(chǎn)性利益具有即時(shí)性的特點(diǎn)，并不像財(cái)產(chǎn)性利益那樣以財(cái)物或憑證的形式長(zhǎng)久地保存下來(lái)。對(duì)于行賄人所提供的服務(wù)，受賄人可能會(huì)一次性使用，不會(huì)留下任何證據(jù)。因此，對(duì)于原本負(fù)有證明責(zé)任的檢控方來(lái)說(shuō)，證明具有極大的難度。第二，兩者都是刑事政策嚴(yán)厲打擊的對(duì)象。無(wú)論是巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪還是非財(cái)產(chǎn)性利益受賄都屬于貪污、受賄的范疇。各國(guó)政府基于社會(huì)秩序的考慮均采取各種措施預(yù)防和控制上訴犯罪。例如：在第八屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會(huì)通過(guò)的《反腐敗的實(shí)際措施》文件中對(duì)刑事訴訟證明責(zé)任的倒置規(guī)則也作了明確規(guī)定?！?5 〕因此，對(duì)于非財(cái)產(chǎn)性利益受賄也應(yīng)當(dāng)像巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪那樣采用“舉證責(zé)任倒置”的方式。

（二）強(qiáng)化程序控權(quán)

正如前文所述，政府采購(gòu)程序中之所以有商業(yè)賄賂易發(fā)環(huán)節(jié)就是因?yàn)楦鱾€(gè)采購(gòu)程序之間的銜接不夠，各個(gè)環(huán)節(jié)的制約力量不足，而制約的關(guān)鍵就是加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)的作用。增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)主要從以下三個(gè)方面入手：

首先，加強(qiáng)監(jiān)督采購(gòu)人的自由裁量權(quán)。如自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件；采購(gòu)人有參與本單位采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審權(quán)；采購(gòu)人有確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的權(quán)力等環(huán)節(jié)。只有通過(guò)決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的一一對(duì)應(yīng)，才能縮小商業(yè)賄賂的空間。

其次，加強(qiáng)公共監(jiān)督的力量。目前《政府采購(gòu)法》中只有第63條規(guī)定了公開的內(nèi)容要包括采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)方式、采購(gòu)結(jié)果這三項(xiàng)。但是對(duì)于采購(gòu)的其他程序、部門負(fù)責(zé)人、公開的媒體都沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。而《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》都有所贅述。此外，《信息公告管理辦法》對(duì)商業(yè)賄賂的易發(fā)環(huán)節(jié)將有極強(qiáng)的規(guī)制作用。例如，公開“招標(biāo)項(xiàng)目的名稱、用途、數(shù)量、簡(jiǎn)要技術(shù)要求或者招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)” 〔16 〕能有效針對(duì)采購(gòu)文件編制環(huán)節(jié)，防止采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)為行賄供應(yīng)商“量身定做”采購(gòu)文件，制造“中標(biāo)”假象。又如，公開“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單” 〔17 〕能有效針對(duì)采購(gòu)評(píng)審環(huán)節(jié)，防止評(píng)標(biāo)專家不公正評(píng)標(biāo)，為遭受不公的供應(yīng)商在投訴時(shí)提供了依據(jù)，也讓評(píng)標(biāo)專家不敢“為所欲為”。因此，需要提升《信息公告管理辦法》的法律效力，將公共監(jiān)督真正引入到政府采購(gòu)領(lǐng)域。

再次，徹底執(zhí)行“管采分離”的政策、措施。分別讓財(cái)政部門、集中采購(gòu)中心或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，形成政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)的“三權(quán)分立”，達(dá)到相互制約的效果。詳見圖2。

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圖2〓政府采購(gòu)中的權(quán)力分配體系

在權(quán)力分配過(guò)程中，尤其是要將財(cái)政部門的職能規(guī)定在監(jiān)督范圍之內(nèi)，這樣就不會(huì)在采購(gòu)方式審批環(huán)節(jié)中再出現(xiàn)采購(gòu)監(jiān)管部門通過(guò)采購(gòu)方式審批來(lái)滿足采購(gòu)人或供應(yīng)商的不正當(dāng)要求，防止監(jiān)督部門的腐化。而因監(jiān)督權(quán)限縮而空出來(lái)的決策空間，則可以用完善的客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)彌補(bǔ)。比如，在公開的前提下，發(fā)布由專業(yè)機(jī)構(gòu)制定的單一來(lái)源采購(gòu)目錄等，滿足條件的單一采購(gòu)的條件并在目錄范圍內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目方可使用單一來(lái)源方式采購(gòu)。

（三）解決法律沖突

“法律的主要作用之一就是調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益，無(wú)論是個(gè)人利益還是社會(huì)的利益。” 〔18 〕《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間發(fā)生的法律沖突實(shí)際上折射出來(lái)的是立法部門之間的部門利益沖突。筆者認(rèn)為，對(duì)于通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行政府采購(gòu)到底是由《政府采購(gòu)法》規(guī)定的財(cái)政部門來(lái)監(jiān)管還是由《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定的國(guó)家發(fā)改委來(lái)監(jiān)管這一沖突，應(yīng)通過(guò)立法明確由一個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。筆者傾向于由財(cái)政部門來(lái)監(jiān)管。理由是從政府采購(gòu)的性質(zhì)來(lái)看，政府工程建設(shè)項(xiàng)目的目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、改善人民生活水平以及提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，具有公益性。因而政府采購(gòu)的資金來(lái)源都是財(cái)政資金，具有公用性。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府的工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)被納入政府采購(gòu)的范圍之內(nèi)，而不能因采用了招標(biāo)投標(biāo)的方式，就適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。招標(biāo)投標(biāo)只是政府采購(gòu)的方式之一。雖然它是政府采購(gòu)的主要方式，但它仍然屬于政府采購(gòu)的范圍之內(nèi)，所以應(yīng)當(dāng)納入到整體的政府采購(gòu)體系中來(lái)，而不應(yīng)單獨(dú)列出。對(duì)于企業(yè)使用公共財(cái)政性資金或者接受財(cái)政補(bǔ)貼從事采購(gòu)活動(dòng)是否可以適用《政府采購(gòu)法》，筆者認(rèn)為，應(yīng)以采購(gòu)活動(dòng)的公益性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定企業(yè)的采購(gòu)行為是否適用《政府采購(gòu)法》。因此，可將《政府采購(gòu)法》第2條第2款的規(guī)定修改為：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和實(shí)行預(yù)算管理的社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，以及全部或部分使用國(guó)有資金，包括各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金、納入財(cái)政預(yù)算管理的各種政府專項(xiàng)建設(shè)資金、國(guó)有企事業(yè)單位自有資金的采購(gòu)行為?！?/p>

（四）建立政府采購(gòu)公益訴訟機(jī)制

“公益訴訟源于羅馬法，是相對(duì)于私益訴訟而言的。在羅馬法中，私益訴訟乃保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定的人才可提起，公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外凡市民均可提起?！?〔19 〕公益訴訟是以社會(huì)利益為本位，保護(hù)每一位公民的合法利益。而政府采購(gòu)領(lǐng)域中的商業(yè)賄賂行為所侵害的不僅是供應(yīng)商之間公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，而且還侵害了納稅人監(jiān)督公共財(cái)政的權(quán)利以及因賄賂導(dǎo)致采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量低劣而危及社會(huì)公眾的生命健康、生活質(zhì)量等權(quán)利。從這個(gè)角度看，商業(yè)賄賂行為所侵害的正好是社會(huì)利益。而在目前三大訴訟法中，所遵循的仍是傳統(tǒng)訴訟法理論中普遍采用的“當(dāng)事人適格理論”，即直接利害關(guān)系人才有原告主體資格。這種“直接利害關(guān)系”原則嚴(yán)格限定只有法定權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人才能有資格起訴。在實(shí)踐中，法院面對(duì)此類訴訟請(qǐng)求常常以“當(dāng)事人不適格”為由不予立案。法律規(guī)制與現(xiàn)實(shí)糾紛之間的脫節(jié)，導(dǎo)致了權(quán)利救濟(jì)真空的局面。〔20 〕

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立以檢察機(jī)關(guān)為訴訟主體的公益訴訟機(jī)制。首先，檢察機(jī)關(guān)的參與符合其職責(zé)范圍。政府采購(gòu)行為具有公用性、公益性的特點(diǎn)，商業(yè)賄賂行為更是具有違法性的特征。而檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行懲治的國(guó)家機(jī)關(guān)，參與政府采購(gòu)領(lǐng)域的公益訴訟符合其職責(zé)的范圍。其他國(guó)家也有檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的先例。例如，英國(guó)的總檢察長(zhǎng)在涉及重大利益的民事訴訟中代表政府進(jìn)行追訴；美國(guó)總檢察長(zhǎng)對(duì)涉及合眾國(guó)利益的案件追究相關(guān)人的責(zé)任；日本檢察官有權(quán)作為公益代表人參與相關(guān)公益訴訟?！?1 〕其次，檢察機(jī)關(guān)的參與能平衡訴訟當(dāng)事人之間的訴訟地位。在政府采購(gòu)的商業(yè)賄賂案中，主張權(quán)利的當(dāng)事人往往是受到侵害的供應(yīng)商、平民，他們?nèi)狈χ鲝垯?quán)利的證據(jù)、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)?？墒撬麄兯鎸?duì)的被告往往是相關(guān)權(quán)力部門與供應(yīng)商的利益結(jié)合體，當(dāng)事人難以獨(dú)立抗衡。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的介入能夠更好地平衡兩者之間的訴訟地位，保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。最后，檢察機(jī)關(guān)的參與能更好地實(shí)施檢察權(quán)。由于檢察權(quán)的獨(dú)立性與審判權(quán)的獨(dú)立性在法制上并無(wú)區(qū)別、檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)是不獨(dú)立的、檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚未獲得法律的確認(rèn)等原因，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的檢察權(quán)成為了一項(xiàng)“沉睡”的權(quán)力。而在政府采購(gòu)領(lǐng)域中，引入檢察機(jī)關(guān)就能對(duì)相關(guān)參與人進(jìn)行更好地制約，尤其是對(duì)行政機(jī)關(guān)起到震懾作用。把“權(quán)力真正關(guān)進(jìn)籠子”，防止商業(yè)賄賂現(xiàn)象層出不窮。

（五）加強(qiáng)政府采購(gòu)電子化相關(guān)立法

政府采購(gòu)電子化建設(shè)是指利用現(xiàn)代信息技術(shù)，將政府采購(gòu)由傳統(tǒng)的人工采購(gòu)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰ヂ?lián)網(wǎng)、手機(jī)網(wǎng)、固定電話網(wǎng)、廣播網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)為載體的電子化采購(gòu)方式的過(guò)程?！?2 〕這種電子化采購(gòu)方式具有信息流通快、競(jìng)爭(zhēng)程度高、監(jiān)督力度大等特點(diǎn)。而傳統(tǒng)的政府采購(gòu)手段由于大多是借助于人力和紙質(zhì)媒介，因此信息流通的程度往往較低、市場(chǎng)反應(yīng)遲緩。在整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程中人為因素干擾過(guò)多，非常容易成為商業(yè)賄賂的重災(zāi)區(qū)?！?3 〕而電子化采購(gòu)方式具有信息流通快、競(jìng)爭(zhēng)程度高、監(jiān)督力度大等特點(diǎn)。所以，電子化采購(gòu)的特征和優(yōu)勢(shì)恰恰是針對(duì)商業(yè)賄賂的一劑“良藥”，必將成為今后政府采購(gòu)發(fā)展的方向。

自1999年在我國(guó)開始實(shí)施“政府上網(wǎng)工程”后，電子政務(wù)在我國(guó)得到了空前的發(fā)展，尤其是政府采購(gòu)領(lǐng)域。目前，在中央級(jí)別，已建成中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)；在地方上，所有省、自治區(qū)、直轄市都已建立了本地區(qū)的政府采購(gòu)網(wǎng)站，大部分的地級(jí)市也建立了網(wǎng)上辦事窗口。然而，傳統(tǒng)的法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)成為推行電子化政府采購(gòu)的障礙。雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)電子簽名法》，但其只解決了電子商務(wù)活動(dòng)中身份確認(rèn)的問(wèn)題，其他如網(wǎng)上采購(gòu)程序如何設(shè)置、電子采購(gòu)合同的效力如何確定、電子采購(gòu)的安全性保障等問(wèn)題都還未得到法律的有效保護(hù)。

筆者認(rèn)為，要想全面實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)電子化，就應(yīng)該分批次、分層級(jí)地進(jìn)行電子商務(wù)法律、法規(guī)的立法工作。首先，制定電子商務(wù)的規(guī)范性法律，如電子采購(gòu)的安全性保障、電子文件、注冊(cè)的統(tǒng)一格式等法律。其次，移植現(xiàn)有政府采購(gòu)框架，結(jié)合新媒體的特性制定關(guān)于政府采購(gòu)的實(shí)體性法律。諸如像網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)程序、公眾監(jiān)督的方式、信息發(fā)布的渠道等問(wèn)題都需要制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。但我們?cè)诹⒎ǖ倪^(guò)程中一定要意識(shí)到：采購(gòu)電子化只是一種新的采購(gòu)方式，重點(diǎn)仍在采購(gòu)，不在電子化上。在制定相關(guān)法律時(shí)所要思考的僅僅是如何將現(xiàn)有的政府采購(gòu)用電子化的方式表現(xiàn)出來(lái)，具體的權(quán)力分配和體系是《政府采購(gòu)法》領(lǐng)域內(nèi)的內(nèi)容，而非采購(gòu)電子化所需要考慮的，否則我們又將重蹈覆轍，形成像《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律在實(shí)施過(guò)程中那樣的法律沖突。

一旦實(shí)現(xiàn)了全面的電子化采購(gòu)就能有效消滅傳統(tǒng)采購(gòu)中“權(quán)力尋租”的空間。正如前文中所提到的易發(fā)環(huán)節(jié)，都將因電子化全部轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)上，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)執(zhí)行程序。而通過(guò)這樣一種開放、透明的平臺(tái)來(lái)保證政府采購(gòu)的公平、公開、公正，就能從源頭上根除因封閉而形成的“權(quán)力尋租”空間。

五、結(jié)論

今年是《政府采購(gòu)法》正式施行的第十年，政府采購(gòu)的規(guī)模也增長(zhǎng)了十倍之多?！?4 〕但是商業(yè)賄賂也隨之在政府采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)潰爛，其主要原因就是我們的法律體系還存在較大漏洞。而本文的價(jià)值就在于希望站在法律的角度，從化解法律沖突、加強(qiáng)法律責(zé)任、引進(jìn)新的制度這三個(gè)方面來(lái)規(guī)制商業(yè)賄賂，真正做到讓政府采購(gòu)在陽(yáng)光下健康運(yùn)行。