宋錫祥

內(nèi)容摘要：歐盟委員會在多重壓力之下宣布，決定于2013年秋天之前有條件地暫停歐盟碳排放交易體系，如果屆時(shí)國際民航組織代表大會不能達(dá)成一個(gè)“多邊協(xié)議”，歐盟將繼續(xù)推進(jìn)征收航空排放稅的相關(guān)措施。我國民航企業(yè)明確表示不能接受歐盟將多邊進(jìn)程與單邊措施相掛鉤的附加條件。這表明各國的反制措施起到了比較大的作用并對歐盟形成了強(qiáng)大的震懾效果。歐盟單方面將途經(jīng)歐盟地區(qū)的所有飛歐盟航線的民用航空器納入歐盟溫室氣體排放交易體系并征收碳交易稅做法阻力重重，不得人心。抵制措施取得初步勝利，但問題尚未最終解決。最近，歐盟抓緊對航空碳排放配額法案進(jìn)行修改，并試圖于2014年3月1日起對外國航空公司開征碳排放稅。因此，在新形勢下，對于歐盟回歸理智的表現(xiàn)，我國決不能放松警惕，仍應(yīng)多管齊下，在客觀評價(jià)該指令利弊得失的同時(shí)，有必要審時(shí)度勢，采取更加有力的法律措施和應(yīng)對策略，迎接挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：歐盟 ETS WTO 航空碳稅

歐盟強(qiáng)征航空碳稅措施一經(jīng)推出便遭到大多數(shù)與歐盟有航空服務(wù)貿(mào)易往來的國家抵制，包括美國、中國、俄羅斯、印度在內(nèi)的國際民用航空組織（ICAO）36個(gè)成員國中的26個(gè)明確表示反對歐盟的航空碳稅?！? 〕世界各大航空公司也紛紛采取抵制或反制措施，不提供本國航空排放數(shù)據(jù)；法律禁止本國航空公司參與碳排放交易體系；警告可能不允許來自歐盟的航班在本國機(jī)場啟降；修改與歐盟國家的“開放天空”協(xié)議；暫?；蚋淖兣c歐盟有關(guān)擴(kuò)大商業(yè)飛行權(quán)利的談判；吸取“美國訴歐盟”EU-ETS案經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，著手準(zhǔn)備起訴歐盟等舉措。更有甚者，盡管歐盟委員會近來已暫停將往返歐洲的航班納入碳排放交易計(jì)劃（EU-ETS），但美國總統(tǒng)奧巴馬仍在2012年11月27日簽署了一份法案，旨在保護(hù)美國航企的航班在進(jìn)出歐洲時(shí)不必繳納相應(yīng)的碳排放稅。〔2 〕

面對歐盟強(qiáng)征航空碳稅有了一些松動的明顯跡象，我國也決不能掉以輕心。在國際民航組織框架下推出能夠?yàn)楦鞣剿邮艿娜蛐越鉀Q方案尚需時(shí)日，而對發(fā)展中國家進(jìn)行區(qū)別對待并得到歐美國家的同意更是舉步維艱，困難重重。因此，在新的起點(diǎn)上，我國應(yīng)當(dāng)如何采取更加積極的法律應(yīng)對措施，是擺在國際法學(xué)界面前的一項(xiàng)需要亟待解決的緊迫任務(wù)。

一、歐盟航空碳關(guān)稅機(jī)制出臺背景考察

一直以來，國際航空運(yùn)輸過程中產(chǎn)生的溫室氣體對全球氣候的影響早就引起了各國的普遍關(guān)注，20世紀(jì)中葉以后，環(huán)境問題開始席卷全球，氣候變化成為了全人類共同關(guān)心的問題。為防止人類活動對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害，以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）和《京都議定書》（KP）為代表的多邊環(huán)境協(xié)定確定了防止氣候變化的基本法律原則和減少溫室氣體排放的目標(biāo)，并規(guī)定了發(fā)達(dá)國家量化的限制和減少排放的承諾。但國際社會對于航空溫室氣體排放至今尚未形成多邊性的規(guī)制方案?？紤]到航空溫室氣體排放問題的復(fù)雜性，以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》為核心的多邊體制沒有作出具體的回應(yīng)，對其亦采取了暫時(shí)擱置的態(tài)度。同時(shí)，《京都議定書》為更有效應(yīng)對氣候變化設(shè)計(jì)了以市場為基礎(chǔ)的碳貿(mào)易制度，使得市場化手段開始在全球范圍內(nèi)為提高“氣候公共物品”的稀缺性資源配置的效率而發(fā)揮作用。

為履行在《京都議定書》中承諾的到2012年溫室氣體比1990年降低8%減排目標(biāo)，早在20世紀(jì)90年代歐盟就率先開展了應(yīng)對氣候變化的活動。2000年3月，歐盟委員會頒布了《溫室氣體排放交易綠皮書》，探討如何在歐盟成員國之間進(jìn)行溫室氣體排放交易事宜。2002年歐盟第六個(gè)環(huán)境行動計(jì)劃確定氣候變化、自然和生物多樣性、環(huán)境和健康、自然資源和廢物為四個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。其中解決氣候變暖是最為優(yōu)先考慮的議題。2003年10月，歐洲議會和歐盟理事會共同頒布了《歐盟溫室氣體排放交易指令》（2003/87/EC號指令），翌年又頒布了《2004/101/EC指令》，著重對2003年指令進(jìn)行了修改，并激活了《京都議定書》下的三種靈活機(jī)制，包括排放交易機(jī)制（ET）、聯(lián)合執(zhí)行機(jī)制（JI）和清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）。根據(jù)該指令2005年1月正式建立起歐盟碳排放交易體系（European Union Emissions Trading Scheme，以下簡稱EU-ETS），該體系涵蓋了11500多家高耗能設(shè)施，幾乎占到歐盟二氧化碳排放一半以上以及溫室氣體排放總量的40%以上，包括主要制造工業(yè)設(shè)施，如發(fā)電廠、煉油廠、鋼鐵廠以及生產(chǎn)水泥、玻璃、石灰、磚塊、陶瓷、紙漿和紙張等工廠?！? 〕EU-ETS造成了歐盟國家的企業(yè)在減排指標(biāo)下為保持產(chǎn)能而額外增加了碳交易成本，自啟動以來有關(guān)歐盟碳減排成本可能導(dǎo)致碳泄露和產(chǎn)業(yè)競爭力受損的呼聲一直未曾中斷。與此同時(shí)，2007年5月9日，歐盟委員會5月3日通過了歐盟第6個(gè)環(huán)境行動計(jì)劃（2002年至2012年）的中期審查報(bào)告，該報(bào)告明確指出，歐盟的環(huán)境政策在各成員國都取得了明顯的效果，但是全球溫室氣體的排放還在繼續(xù)增加，污染仍然危害著大眾的健康。因此，歐盟委員會決心繼續(xù)全力實(shí)施第6個(gè)環(huán)境行動計(jì)劃，以取得更進(jìn)一步的成果?！? 〕

為改善和擴(kuò)大排放交易機(jī)制的適用范圍，歐盟委員會2008年1月23日提出了排放交易指令的修改議案，《歐盟溫室氣體排放交易指令》（即2008/101/EC號指令）（碳排放限額法令），決定將海運(yùn)業(yè)和航空業(yè)也納入到強(qiáng)制減排的范圍，并規(guī)定所有途徑歐洲的航空公司，包括非歐盟國家的公司，都必須將其二氧化碳排放量控制在規(guī)定限額之內(nèi)，以鼓勵使用清潔燃料和節(jié)約燃料，保護(hù)大氣環(huán)境?！?008/101/EC號指令》于2008年7月8日和11月19日先后被歐洲議會和歐盟理事會批準(zhǔn)通過，決定將航空運(yùn)輸業(yè)納入歐盟溫室氣體排放交易體系的范圍之內(nèi)，并2009年2月3日正式生效。根據(jù)新的指令，從2012年1月1日起，所有在歐盟（包括歐盟27國和挪威、冰島及列支敦士登）成員國境內(nèi)起降或轉(zhuǎn)飛的航空運(yùn)營商航班的全程二氧化碳排放總量都將受到配額的嚴(yán)格限制，通過參加EU-ETS履行減排義務(wù)，超出配額部分的排放必須在ETS中通過市場交易解決。這就意味著所有抵離歐盟的商業(yè)航班必須支付高昂的碳關(guān)稅。該機(jī)制的具體操作是通過“上限——交易”模式，即先根據(jù)《京都議定書》履約期確定一個(gè)排放上限，然后分配一定免費(fèi)排放配額給航空器運(yùn)營人，超出部分則需要通過EU-ETS購買排放配額。如此一來，歐盟將正式全球有2000多家航空公司都將被納入EU-ETS這一區(qū)域性制度。中國國際航空公司、東方航空公司、南方航空公司等33家中國航空企業(yè)均在強(qiáng)制征收碳關(guān)稅的范圍。

歐盟將航空業(yè)納入EU-ETS的舉動，實(shí)際上起到的效果是相當(dāng)于在跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域設(shè)置了“碳關(guān)稅”壁壘，從此進(jìn)出歐盟的航班都需通過購買碳排放配額，以維持正常運(yùn)營。一旦EU-ETS正式實(shí)施后，對拒不執(zhí)行的航空公司將施以超出規(guī)定部分每排放一噸二氧化碳100歐元的罰款以及歐盟境內(nèi)禁飛的制裁措施。實(shí)際上，“碳關(guān)稅”這一概念最初提出就是因?yàn)閼?yīng)對全球氣候變化非均衡碳減排帶來的碳泄漏和產(chǎn)業(yè)競爭力受損的問題，歐盟此次將全球航空公司納入其碳交易機(jī)制，對外國航空公司征收碳排放費(fèi)則是“碳關(guān)稅”由原來的制度設(shè)想逐步走向?qū)嵺`的重大突破。

歐盟的這一舉措旨在順應(yīng)世界潮流，順勢強(qiáng)占應(yīng)對氣候變化的道義制高點(diǎn)，緩解處境艱難的歐洲航空業(yè)因外域航空業(yè)增加成本，消除競爭壓力，充當(dāng)全球溫室氣體減排的“領(lǐng)軍者”或“急先鋒”，并成為航空碳排放交易的定價(jià)者。其排放交易體系創(chuàng)立了世界上第一個(gè)歐盟根據(jù)每個(gè)成員國工業(yè)所占比重在國內(nèi)實(shí)施碳稅限額—交易分配購買和銷售的權(quán)利。該排放交易體系涉及不同的部門，是一個(gè)公開的按國內(nèi)分配計(jì)劃在市場允許排放碳稅的自由交易方案。根據(jù)每個(gè)成員國國內(nèi)分配計(jì)劃，航空器營運(yùn)人按限額排放，這樣每個(gè)實(shí)體作出最低成本的選擇，以滿足各自的配額。

歐盟《2008/101EC號指令》的出臺在國際社會及航空業(yè)界引起了極大的爭議。除了少數(shù)環(huán)保組織拍手叫好，多數(shù)國家都對歐盟的這一單邊主義舉措提出了質(zhì)疑，而受到該指令直接影響的航空企業(yè)更是反應(yīng)強(qiáng)烈。包括中國航空運(yùn)輸協(xié)會在內(nèi)的多個(gè)國家的航空業(yè)協(xié)會先后對歐盟的做法提出了抗議；2009年12月16日，美國航空運(yùn)輸協(xié)會（ATA）甚至聯(lián)手美國航空公司、大陸航空公司和美國聯(lián)合航空公司在歐盟提出訴訟，指控2008/101號指令違反了《國際民用航空公約》及歐美雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。

歐盟航空碳關(guān)稅機(jī)制具體規(guī)定包括：（1）適用航空活動范圍。所有進(jìn)入歐盟境內(nèi)的商用航班均在歐盟航空EU-ETS適用范圍之內(nèi)，除非是非商業(yè)飛行、特小載重飛機(jī)、連續(xù)三個(gè)周期（每周期4個(gè)月）中各周期航班數(shù)不超過234班次以及年航班排放總量低于1萬噸可取得豁免，或者是起飛國采取了與歐盟相類似的減排措施可修正相關(guān)法案豁免該國航空企業(yè)。（2）減排實(shí)施期和上限目標(biāo)。為了規(guī)避《京都議定書》2012年到期的影響，指令確定從2012年1月1日至2012年12月31日為試行階段（第一期），航空器營運(yùn)人的航空總排放量上限為2004-2006年排放平均值的97%；2013年1月1日至2020年12月31日為第二期。從2013年起大大拓寬了新部門的活動和氣體排放范圍，包括從某些其他活動釋放二氧化碳和石油烴，將以往有限定的燃燒物擴(kuò)大至囊括所有的燃燒燃油，涉及有關(guān)航空配額限定在各年平均排放總量不能超過2004—2006年排放平均值的95%?！? 〕（3）排放配額分配。第一期的免費(fèi)排放配額為排放總量的85%，第二期每年免費(fèi)排放配額為各年排放總量的82%。第一期和第二期各航空公司配額的分配以2010年為基準(zhǔn)年，歐盟理事會根據(jù)基準(zhǔn)年運(yùn)輸水平（噸公里數(shù)）比例分配免費(fèi)配額。（4）遵守措施。為確保指令的有效實(shí)施，歐盟委員會為每個(gè)所涉及的航空公司指定一個(gè)管理國，全程負(fù)責(zé)該航空公司的減排事務(wù)。同時(shí)指令還引入了監(jiān)測、報(bào)告和核證制度，要求各航空公司必須建立完善的監(jiān)測系統(tǒng)并準(zhǔn)確報(bào)告排放數(shù)據(jù)，并由有資質(zhì)的第三方進(jìn)行嚴(yán)格的審查與核證。對于違反指令的航空公司管理國可采取一系列強(qiáng)制措施，包括取消免費(fèi)配額、凍結(jié)碳交易賬戶、處以每噸100歐元罰款以及禁止運(yùn)營等。

實(shí)際上，2008年新指令是對2003年指令的修改，如新設(shè)排放上限、驗(yàn)證和管理程序規(guī)則，包括實(shí)行集中管制和分散排放分配，顯示出碳排放交易體系權(quán)力分配是平衡歐盟委員會和其成員國之間的關(guān)系。這里所謂共同機(jī)制囊括在新指令第10條，將引入EU-ETS，盡管種類不同，但也取得了平衡。該條規(guī)定，根據(jù)以往排放量的情況，88%的排放配額拍賣給成員國，而額外增加2%排放額度給那些早期減少排放量的成員國；為了歐盟的團(tuán)結(jié)一致和經(jīng)濟(jì)增長，10%排放額度分配給特定的成員國。其目的就在于，剩余部分的配額允許某些成員國通過出售的方式用以投資節(jié)能技術(shù)和支付適應(yīng)氣候變化的影響?！? 〕

所謂“碳關(guān)稅”，并非傳統(tǒng)意義上我們理解的關(guān)稅，它是指溫室氣體強(qiáng)制性減排國家對來自未采取相應(yīng)減排措施國家的高能耗的進(jìn)口產(chǎn)品（服務(wù)）征收的特別費(fèi)用，其具體名稱變換不一。從目前歐盟和美國的有關(guān)立法來看，有邊境調(diào)整措施、排放配額、國際儲備配額和碳納入機(jī)制等稱謂；其實(shí)施方式也多種多樣，可能采取關(guān)稅形式，還可能是國內(nèi)稅費(fèi)、配額、許可證等形式。但無論如何碳關(guān)稅機(jī)制的本質(zhì)都是依據(jù)進(jìn)口產(chǎn)品（服務(wù)）碳排放量為基礎(chǔ)征收的，可以起到影響國際貿(mào)易流向?qū)嶋H作用的邊境措施。

二、EU-ETS引發(fā)的貿(mào)易紛爭

經(jīng)歷長達(dá)半年的等待后，前述美國訴歐盟案于2011年7月15日開庭。然而，本該在同年10月份公布結(jié)果的判決再次被推后，直到同年12月21日，歐盟法院駁回了美國的訴訟，認(rèn)為歐盟ETS規(guī)則并沒有違反《國際民用航空公約》以及歐美“開放天空”協(xié)定。美國航空運(yùn)輸協(xié)會發(fā)言人史蒂夫·洛特就此表示：“盡管法院已經(jīng)作出了裁決，但是我們的斗爭和反抗不會結(jié)束?！迸c此同時(shí)，美國參議院于2012年2月6日晚通過了價(jià)值630億美元的航空法案。該法案明確提出，反對歐盟向飛經(jīng)歐洲的航班征收碳排放稅。法案還表示，將動用“一切政治、外交和法律途徑”確保EU-ETS不對美國航班征稅。美國航空協(xié)會于2月6日再次聲明，該協(xié)會及其成員公司將繼續(xù)反對并抗?fàn)嶦U-ETS對美國航班征稅的行為。有外媒引用國際機(jī)場委員會發(fā)言人Angela Gittens的話稱，雖然很多人認(rèn)為歐盟此舉是單方面的行動，但減少碳排放的最終責(zé)任還是在航空公司本身。她還表示，減少碳排放的行動需要國際民航組織的介入，才能調(diào)和各方分歧，“各方都需要參與，但沒有任何一方想引起貿(mào)易戰(zhàn)”。〔7 〕

在全球范圍內(nèi)，不少國家和國際組織的反對聲一浪高過一浪。2011年11月2日，國際民航組織（ICAO）在其加拿大蒙特利爾總部舉行的第194屆理事會上審議了包括由中國在內(nèi)的26個(gè)理事會成員國聯(lián)署提交的工作文件《將國際民用航空納入歐洲聯(lián)盟排放權(quán)交易機(jī)制及其影響》后，通過理事會決定，首次明確反對歐盟單邊將國際航空納入EU-ETS，并形成相關(guān)決定和宣言，敦促歐盟及其成員國與國際社會合作，共同應(yīng)對航空排放。這份文件明確指出，歐盟無視非歐盟國家的關(guān)切，單方面通過立法，將航空納入歐洲聯(lián)盟排放交易機(jī)制，并決定自2012年開始正式實(shí)施。這一做法不僅違反了《芝加哥公約》第1條列出的國家主權(quán)原則，而且也違反了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的相關(guān)原則和規(guī)定?！? 〕

2012年2月13日至14日，在印度新德里舉行的第10次部長級會議上，由中國、印度、巴西和南非組成的“基礎(chǔ)四國”共同反對歐盟強(qiáng)征航空碳排放稅。本次會議發(fā)表的聯(lián)合聲明指出，“基礎(chǔ)四國”堅(jiān)決反對歐盟將航空業(yè)納入碳排放交易體系，歐盟的做法違反了包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》原則和規(guī)定在內(nèi)的相關(guān)國際法，與多邊主義背道而馳，并將嚴(yán)重阻礙應(yīng)對氣候變化的國際努力?！? 〕

中國、美國、俄羅斯及印度等26個(gè)國家于2012年2月21日在莫斯科召開會議，共同商議應(yīng)對EU-ETS的對策。此前，中國民航局發(fā)出指令，要求未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止各航空公司參與歐盟排放交易體系，并禁止以此為由提高運(yùn)價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目。中方希望歐方從應(yīng)對全球氣候變化、國際航空可持續(xù)發(fā)展和中歐關(guān)系大局出發(fā)，正視中方關(guān)切，本著務(wù)實(shí)和建設(shè)性態(tài)度，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，找到雙方都能接受的妥善解決辦法?！?0 〕

同年2月7日，歐盟氣候行動司司長德貝克表示，如果今年各國在創(chuàng)建全球排放控制體系上取得顯著進(jìn)展，歐盟可能將暫停要求航空公司實(shí)施排放交易體系的部分內(nèi)容。這一表態(tài)被認(rèn)為是歐盟在航空碳問題上有可能讓步。他聲稱，其前提條件是未來建立的全球氣候保護(hù)體系都應(yīng)勝過目前僅適用于歐盟的體系。全球體系還必須對所有航空公司一視同仁，并設(shè)立短期降低排放的目標(biāo)?！?1 〕

繼歐盟對航空碳稅口氣“軟化”后，2012年2月9日，國際航協(xié)提出三方面的替代方案，擬化解歐盟將國際航空運(yùn)輸業(yè)納入單邊碳排放交易計(jì)劃的僵局。據(jù)悉，國際航協(xié)提出的方案包括：第一，推廣生物燃料。航空業(yè)想要實(shí)現(xiàn)2050年碳的凈排放量比2005年減少50%，可持續(xù)的生物燃料是一個(gè)關(guān)鍵助力。因此，從生物燃料航班試飛成功到航空業(yè)全面使用生物燃料，需要降低價(jià)格，增加供給。第二，通過對機(jī)場航班時(shí)刻管理法則進(jìn)行相關(guān)修訂，使航空公司在沒有運(yùn)輸需求的情況下不必安排航班。第三，通過單一歐洲天空計(jì)劃（SES），增加空域容量，每年大約能減少1600萬噸碳排放量，實(shí)現(xiàn)空管成本減半?！?2 〕

國際航空運(yùn)輸協(xié)會理事長兼首席執(zhí)行官湯彥麟表示，國際航協(xié)繼續(xù)呼吁通過ICAO尋求一個(gè)全球解決方案。歐洲立法者應(yīng)與航空業(yè)攜手，共同尋找雙贏解決方案，單邊的舉措不僅扭曲市場，其他國家也會認(rèn)為自己的主權(quán)受到侵犯，歐洲航空公司也可能會面臨一些反制措施。

歐盟交通事務(wù)專員、歐盟委員會副主席Siim Kallas于2012年2月14日表示，歐盟愿意在航空公司碳排放稅問題上采取靈活態(tài)度，但各國必須達(dá)成一項(xiàng)長遠(yuǎn)的替代方案，否則歐盟不會中止這一計(jì)劃。

歐盟的碳排放稅計(jì)劃遭到許多國家的明確反對和質(zhì)疑，有些國家甚至威脅將對歐盟采取報(bào)復(fù)行動。從目前來看，2013年12月底之前仍無法達(dá)成全球協(xié)議；而按照計(jì)劃，航空公司屆時(shí)將繳納第一批稅款。Kallas稱，若歐洲國家認(rèn)為能在全球達(dá)成一項(xiàng)長遠(yuǎn)的解決方案，方案內(nèi)容不僅包括目標(biāo)，還包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體機(jī)制，那么歐盟在碳排放稅問題上的態(tài)度可以靈活一些?！?3 〕實(shí)際上，歐盟的靈活性仍然受到一定限制。歐盟中止碳排放稅計(jì)劃需要修改立法，而修法在不到兩年的時(shí)間內(nèi)是無法完成的。因此，歐盟在短時(shí)間內(nèi)將不會放棄航空碳稅的征收。

隨著各國航企被迫向歐盟繳納航空碳排放稅的日子越來越近，2012年8月1日為期兩天的反對歐盟碳排放計(jì)劃（ETS）會議在美國華盛頓舉行，共有來自17個(gè)國家的代表參會，這也是繼2月份各國在莫斯科召開反碳稅會議之后的又一次大規(guī)模會議。我國發(fā)改委與民航局相關(guān)負(fù)責(zé)人均出席了此次會議。該會議旨在擬定一份針對歐盟碳排放稅可供各國選擇的方案，尋求新的全球性解決方案以應(yīng)對歐盟將航空業(yè)納入ETS。盡管此次會議規(guī)模較小，但如果能夠出臺全球性解決方案將使各國航企受益。但事實(shí)上，關(guān)于EU-ETS這一棘手的問題，國際民航組織已經(jīng)提出了四個(gè)備選方案，歐盟方面理應(yīng)真誠地參與到相關(guān)磋商中來，〔14 〕才是破解這一難題的唯一途徑。當(dāng)然，要真正制定一個(gè)各國均同意的解決方案恐怕尚需時(shí)日。2013年10月6日，ICAO在加拿大蒙特利爾通過決議，否決歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案。但歐盟不會就此罷休。隨著1年寬限期的臨近，今年10月下旬，歐盟委員會再次建議歐盟各成員國對航空碳排放配額法案草案進(jìn)行修改，擬對飛行歐盟領(lǐng)空的外國航空公司按飛機(jī)噸位、飛行距離等征收航空碳稅，并希望在2014年3月前協(xié)商致后付諸實(shí)施。這表明，歐盟方面顯然不愿意放棄征收航空碳稅，這涉及歐盟的利益。

我國的立場和態(tài)度是一貫和明確的，即堅(jiān)決抵制歐盟收取航空碳排放費(fèi)。中國航空運(yùn)輸協(xié)會也曾多次表示，不參加EU-ETS，不向歐盟相關(guān)國家提供有多少航班等有關(guān)征收碳稅的相關(guān)數(shù)據(jù)。與此相配合，目前已有8家中國航空營運(yùn)商拒絕遞交數(shù)據(jù)。最近，中航協(xié)相關(guān)負(fù)責(zé)人對國際航協(xié)的方案深表贊同，認(rèn)為要解決航空排放問題，技術(shù)性減排是關(guān)鍵，全球性方案才是行之有效的。歐盟的碳排放體系并不是直接的減排手段，沒有對節(jié)能減排產(chǎn)生直接的效果，歐盟設(shè)計(jì)的碳排放權(quán)交易，就實(shí)質(zhì)而言，是一種遠(yuǎn)期交易，屬于金融衍生品的范疇。

作為負(fù)責(zé)任的大國，我國通過中國航空協(xié)會和中國的航空公司也在積極組織相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和航空公司聯(lián)合開展航空動力技術(shù)升級和生物燃油作為新型替代能源的應(yīng)用推廣研究。另外，航空公司在飛機(jī)引進(jìn)過程中，也要對制造商提出飛機(jī)節(jié)能減排性能要求。

三、美國的訴訟理由及其對歐洲法院判決的國際法分析

對于中國來說，這次美國訴歐盟的判決具有實(shí)際借鑒的價(jià)值，并值得通過對美方敗訴理由的分析來制定下一步中國是否起訴以及應(yīng)采取哪些法律對策與應(yīng)對措施。

（一）美國對歐盟提起訴訟的主要理由和依據(jù)

美國空運(yùn)協(xié)會和航空企業(yè)起訴歐盟的主要理由有三：一是違反了1944年《國際民用航空公約》；二是違反了1997年《京都議定書》；三是違反了2007年《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》。歐洲法院于2011年12月21日對美國起訴歐盟征收碳排放稅違反國際法規(guī)一案作出判決，判決稱歐盟做法既不違反相關(guān)國際關(guān)稅法，也不違反有關(guān)領(lǐng)空開放的協(xié)議。

EU-ETS是否違反了《芝加哥公約》禁止對國際航空器征收燃油稅的規(guī)定或?qū)儆诓划?dāng)收費(fèi)？按照該《公約》第15條（“機(jī)場費(fèi)用和類似費(fèi)用”）規(guī)定，一締約國對任何其他締約國的航空器使用其機(jī)場及航空設(shè)施（包括無線電和氣象服務(wù)）可以征收相關(guān)費(fèi)用，但任何締約國對另一締約國的任何航空器或航空器上所載人員或財(cái)物不得僅因給予通過或進(jìn)入或離開其領(lǐng)土的權(quán)利而征收任何規(guī)費(fèi)、捐稅或其他費(fèi)用。此外，根據(jù)ICAO發(fā)布的指導(dǎo)意見，一締約國對任何其他締約國的航空器使用其機(jī)場及航行設(shè)施的收費(fèi)不得超過該締約國所提供的設(shè)施或服務(wù)成本。

歐洲法院的判決卻指出，“歐盟并非《芝加哥公約》的締約方，不需要遵守《芝加哥公約》，另一方面，歐盟也沒有承諾將履行公約中的全部義務(wù)。而在《京都議定書》中，各方被要求承擔(dān)‘共同而有區(qū)別責(zé)任，那么國際航空業(yè)協(xié)會所承擔(dān)的責(zé)任是并非毫無依據(jù)?！笨梢?，歐洲法院對于《芝加哥公約》和《京都議定書》的適用持否定態(tài)度，認(rèn)為歐盟并非締約一方，無理由適用。

此外，美國提出了歐盟違反歐美“開放天空”協(xié)議和國際習(xí)慣法的訴訟理由，歐洲法院予以采納并加以分析，認(rèn)為歐盟的“碳關(guān)稅”僅在“當(dāng)民用航空器從歐盟地區(qū)起飛或降落的時(shí)候，方予以征稅，其效力并不違反第三方國家的主權(quán)以及領(lǐng)土原則”。另外，歐洲法院認(rèn)為：“美國民航在歐盟地區(qū)以外的飛行必須符合歐盟高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境政策要求，由于其在歐盟境內(nèi)的污染，部分是由于其地區(qū)外的原因，歐盟法律的應(yīng)用不違反國際習(xí)慣法?！?/p>

對于是否與歐美“開放天空”協(xié)議沖突，歐洲法院認(rèn)為：“ETS并沒有損害協(xié)議中有關(guān)燃油附加稅、關(guān)稅和收費(fèi)的免除。ETS并沒有直接將燃油數(shù)量和民航運(yùn)營者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)掛鉤。民航運(yùn)營者的實(shí)際花費(fèi)，是根據(jù)碳交易市場調(diào)節(jié)的價(jià)格，以及按照最初的碳配額和多余的排碳量計(jì)算的。況且，運(yùn)營者可以通過在碳交易市場出售碳交易量而從中贏利。” 〔15 〕

（二）對歐洲法院判決的辨析

從判決來審視，歐洲法院堅(jiān)持認(rèn)為EU-ETS將民航業(yè)納入碳交易機(jī)制是完全合法的。盡管美方的訴訟要點(diǎn)很大部分是基于歐美“開放天空”協(xié)定提出，歐洲法院對于美方引用《芝加哥公約》和《京都議定書》的看法，還是值得中國起訴團(tuán)體參考和借鑒，并有必要?dú)w納和梳理出法院對EU-ETS設(shè)置民航碳關(guān)稅這一行為性質(zhì)的認(rèn)定。

1.對于國際公約的適用

作為全球氣候變化立法的憲章性文件，1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立了應(yīng)對氣候變化問題的基本原則與框架，其中最重要的莫過于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則：承認(rèn)氣候變化的全球性，要求所有國家根據(jù)其共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力及其社會和經(jīng)濟(jì)條件，盡可能開展最廣泛的合作，并參與有效和適當(dāng)?shù)膰H應(yīng)對行動。〔16 〕對于航空領(lǐng)域，《京都議定書》也只要求“附件一所列締約方”（即發(fā)達(dá)國家）通過國際民用航空組織作出努力，謀求限制或減少航空艙載燃料產(chǎn)生的溫室氣體的排放。

對此，歐洲法院的立場是堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的適用對象為國家，而非特定的企業(yè)。盡管條約中約定，發(fā)展中國家無需承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)，但并不意味著發(fā)展中國家的企業(yè)到他國從事經(jīng)濟(jì)活動（如投資、航運(yùn)）時(shí)可以不受當(dāng)?shù)販厥覛怏w減排法令的約束。EU-ETS并未對發(fā)展中國家施加任何減排義務(wù)，而它對于任何航空公司適用的前提是該航空公司有飛機(jī)在歐盟成員國機(jī)場起降，這基本上還是一種基于屬地因素的管轄，因此與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則并無明顯沖突。對于《芝加哥公約》的適用歐洲法院也將其排除在外，因?yàn)闅W盟并非《芝加哥公約》的締結(jié)方。〔17 〕

2.對于歐盟碳關(guān)稅的認(rèn)定

歐盟航空碳關(guān)稅的根源就在于EU-ETS機(jī)制，屬于總量控制與貿(mào)易方案，對于歐盟境內(nèi)排放溫室氣體的實(shí)體給予一定的碳排放指標(biāo)，并允許相關(guān)實(shí)體之間進(jìn)行碳排放指標(biāo)的交易，那些實(shí)際碳排放數(shù)額超過碳排放指標(biāo)的實(shí)體需要從其他實(shí)體處購買或通過公開市場拍賣獲得額外的碳排放指標(biāo)，以抵消其超額碳排放。〔18 〕也就是說，根據(jù)2008年新的指令，從2012年1月1日起，所有在歐盟境內(nèi)起降或轉(zhuǎn)飛的航空運(yùn)營商將通過參加EU-ETS履行減排義務(wù)。歐盟將確定一個(gè)排放上限，分配給航空器運(yùn)營人一定免費(fèi)排放配額，超出部分則需要通過EU-ETS進(jìn)行購買。這就意味著，未來8年內(nèi)全球航空業(yè)將額外支出238億美元的航空碳稅。而中國航空業(yè)在未來9年將多支出176億元人民幣。依據(jù)國際法，各國對其公海不享有主權(quán)，歐盟對進(jìn)入歐洲的航班實(shí)行全段征收碳稅，無異于對公?？沼蛐惺怪鳈?quán)，于法于理都不容。應(yīng)當(dāng)指出，歐盟與許多國家簽有開放領(lǐng)空等協(xié)議，明確禁止征收額外燃油稅費(fèi)，歐盟聲稱碳稅并非燃油稅費(fèi)，也是占不住腳的。而歐洲法院也說出了冠冕堂皇的所謂理由，即：碳交易是由純粹的市場運(yùn)作來調(diào)整其價(jià)格，與一般的貿(mào)易壁壘完全不同，因?yàn)閰⑴c碳交易的企業(yè)不僅可以通過購買碳配額來增加自己碳排放，還可以通過出售碳配額來收獲贏利。這就難以通過認(rèn)定其為貿(mào)易壁壘來反駁碳關(guān)稅的合法性。

實(shí)際上，在減排方面，《京都議定書》等協(xié)定、文件明確規(guī)定了“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則，就是防止工業(yè)化先發(fā)國家不顧歷史排放，利用市場、機(jī)制和技術(shù)優(yōu)勢擠壓新興國家和發(fā)展中國家正當(dāng)合理的發(fā)展。在當(dāng)前條件不成熟的情況下向全球強(qiáng)征航空碳稅，顯然不是一個(gè)明智之舉。

四、積極采取應(yīng)對法律策略與措施，迎接挑戰(zhàn)

與積極應(yīng)戰(zhàn)的美國不同，留給中國采取磋商政策的時(shí)間并不充裕。歐盟強(qiáng)征航空碳稅已經(jīng)有了松動的跡象，鑒于美方敗訴的情況分析，我們無法再使用美國在訴訟中的理由，即歐盟征收航空碳稅違反了《芝加哥公約》的相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，中國向歐盟起訴，應(yīng)當(dāng)避免美方已經(jīng)嘗試過的角度，從WTO規(guī)則以及歐盟成員國的雙邊協(xié)定等入手，也可以考慮將爭議提交WTO爭端解決機(jī)制或訴諸ICAO理事會裁決。同時(shí)，我們也應(yīng)積極采取相應(yīng)的對策措施，聯(lián)合世界上其他國家抵制歐盟碳排放收費(fèi)，并通過反制措施，迫使歐盟就范，放棄單邊行動，與其他各國一起，回到多邊機(jī)制的軌道上來；在相互尊重、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，共同應(yīng)對和有效解決國際航空碳排放問題。具體來說，有針對性地采取以下主要舉措：

（一）提交WTO爭端解決機(jī)制或?qū)幾h訴諸ICAO理事會裁決

航空業(yè)屬于WTO框架下《貿(mào)易服務(wù)總協(xié)定》（GATS）界定的國際服務(wù)貿(mào)易的范疇，鑒于民用航空服務(wù)已經(jīng)有ICAO管理和《國際民用航空公約》（即《芝加哥公約》）及相關(guān)國際協(xié)定規(guī)范，GATS的空運(yùn)服務(wù)附件將航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)權(quán)及與業(yè)務(wù)權(quán)有關(guān)服務(wù)排除適用范圍在外，但航空器修理保養(yǎng)服務(wù)、空運(yùn)服務(wù)的銷售營銷、計(jì)算機(jī)預(yù)定系統(tǒng)服務(wù)以及其他“影響定期或不定期空運(yùn)服務(wù)貿(mào)易及附屬服務(wù)的措施”均在調(diào)整之列。歐盟航空碳關(guān)稅不僅影響其他國家航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)權(quán)，也嚴(yán)重影響空運(yùn)服務(wù)的銷售和營銷等其他空運(yùn)服務(wù)貿(mào)易方面，應(yīng)當(dāng)屬于GATS調(diào)整范圍。如果歐盟一意孤行，必將導(dǎo)致美國、中國、俄羅斯、加拿大、巴西等國向WTO提出申訴。

對于歐洲法院認(rèn)為ETS的碳交易機(jī)制實(shí)屬市場調(diào)控，然而歐盟航空碳關(guān)稅措施形式上給予國內(nèi)外航空服務(wù)及服務(wù)提供者平等待遇，但免費(fèi)排放配額是基于歷史排放而進(jìn)行的免費(fèi)分配，稱之為“祖父條款”，歐盟航空業(yè)發(fā)展成熟較早，過去排放多故現(xiàn)在獲得的免費(fèi)配額也較多。因此，歐盟碳排放交易體系的初期（2005—2007年），絕大多數(shù)的歐盟成員國都選擇了“祖父條款”，只有少數(shù)4個(gè)國家選擇了將不高于初始配額5%的份額進(jìn)行拍賣的方式?！?9 〕2008—2012年期間的拍賣額度為10%，以確?！拔廴菊咦愿对瓌t”循序漸進(jìn)地得以實(shí)施。航空業(yè)原本在投資和減排領(lǐng)域就入不敷出或囊中羞澀，加上實(shí)行拍賣機(jī)制，航空公司獲得的配額而投入的成本勢必會轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，因而其更傾向于獲取免費(fèi)份額?！?0 〕而碳關(guān)稅也進(jìn)一步增強(qiáng)了歐盟航空企業(yè)在碳減排技術(shù)、管理及資金優(yōu)勢，這些實(shí)質(zhì)上改變了“競爭條件”，有利于歐盟航空服務(wù)及其服務(wù)提供者，使發(fā)展中國家的航空業(yè)及其經(jīng)營者處于十分尷尬不利境地。根據(jù)GATS第17條國民待遇要求每一成員在影響服務(wù)提供的所有措施方面給予任何其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇，不低于其給予本國同類服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。同時(shí)該條還規(guī)定：“如形式上相同或不同的待遇改變競爭條件，與任何其他成員的同類服務(wù)或服務(wù)提供者相比，有利于該成員的服務(wù)或服務(wù)提供者，則此類待遇應(yīng)被視為較為不利的待遇?！币虼耍瑲W盟碳關(guān)稅實(shí)質(zhì)上違反了GATS國民待遇原則。另外，GATS第16條市場準(zhǔn)入第2款要求在作出承諾的部門，除非在減讓表中另有列明，某一成員不得在其領(lǐng)土內(nèi)維持或采取以數(shù)量配額形式限制服務(wù)提供者數(shù)量、服務(wù)業(yè)交易以及服務(wù)業(yè)務(wù)總數(shù)或以指定數(shù)量單位表示的服務(wù)產(chǎn)出總量。歐盟以分配碳配額的形式限制了航空服務(wù)提供者數(shù)量，以及服務(wù)交易和服務(wù)業(yè)總數(shù)，違背了其市場準(zhǔn)入的具體承諾。而且這種以承擔(dān)排放配額形式收取的碳關(guān)稅限制了航空服務(wù)貿(mào)易，顯然是一種新型的貿(mào)易壁壘，也違反了GATS促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易逐步自由化的目標(biāo)及其第四部分通過談判逐步推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化進(jìn)程的規(guī)定。〔21 〕

基于此，通過訴諸WTO爭端解決機(jī)制解決爭議，有其現(xiàn)實(shí)可能性。雖然WTO法規(guī)對歐盟航空碳排放交易制度是否構(gòu)成威脅，其判例是否具有域外效力，存在不同的觀點(diǎn)和看法，但在這一問題上還沒有提交的先例，我國不妨在作好充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上進(jìn)行大膽的起訴嘗試。與此同時(shí)，將爭議提交ICAO理事會也是一個(gè)可以考慮選擇的途徑，如果一味地步美國的后塵，仍向歐盟法院起訴并在訴訟中獨(dú)辟蹊徑運(yùn)用其他公約的依據(jù)和理由，其勝訴的概率不會很高，現(xiàn)實(shí)意義并不大。作為《芝加哥公約》的成員國之一，我國完全可以依據(jù)該公約有關(guān)對爭端解決的規(guī)定，理直氣壯地將歐盟航空強(qiáng)制征收碳稅爭議訴諸ICAO理事會裁決，在通常情況下，ICAO大多扮演調(diào)停人的角色參與紛爭的解決。盡管選擇這一途徑的效率如何有待實(shí)踐檢驗(yàn)，辦案質(zhì)量有待提高，但它畢竟也是解決爭議的方式之一。

（二）通過適當(dāng)?shù)耐緩将@得豁免

歐盟于2011年推出了低碳路線圖，計(jì)劃到2050年在歐盟基本實(shí)現(xiàn)“低碳化”目標(biāo)（碳排放水平降至1990年的5%以下）。歐盟減少碳排放的主要手段“總量控制與市場交易并行”，其中市場交易通過EU-ETS進(jìn)行，針對歐盟單方面向他國航空公司征收“碳排放稅”，許多國家提出了對抗措施。當(dāng)然，歐盟考慮到其他國家可能作出的反應(yīng)，它亦規(guī)定了相關(guān)豁免機(jī)制。根據(jù)歐盟《2008/101/EC號指令》，如果第三國主動采取措施減少從該國飛歐盟航班的溫室氣體排放，并且減排效果與歐盟指令相當(dāng)，則歐盟委員會應(yīng)考慮在雙邊磋商的基礎(chǔ)上與該國達(dá)成航空減排措施方面的“最優(yōu)安排”，包括在必要時(shí)將來自該國的航班排除在EU-ETS的適用范圍之外。上述規(guī)定旨在避免因各國自行其事而可能導(dǎo)致的對航空公司的重復(fù)規(guī)制或重復(fù)收費(fèi)，而最有可能獲得豁免的首推美國，由于2007年美國與歐盟曾達(dá)成《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》。美國主要航空公司都有與歐盟聯(lián)營的公司，因此，美國航空公司具有集體獲得“豁免”的可能性。一方面，我國一些主要航空公司可以采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，如積極與英國、法國或德國航空公司聯(lián)營的方式，尋求碳排放“豁免”；另一方面，盡早建立本國的排放交易機(jī)制，對航空業(yè)實(shí)施減排措施，以通過這種方式也可以尋求歐盟ETS下的豁免。盡管歐盟指令對于何謂“效果相當(dāng)?shù)拇胧辈o具體評判標(biāo)準(zhǔn)，但一般認(rèn)為，以市場為基礎(chǔ)的排放交易機(jī)制作為目前最有效率的溫室氣體減排機(jī)制，應(yīng)該是歐盟最能接受的方案。2012年7月，國家發(fā)改委副主任解振華曾在某次會議上明確表示，中國將開展碳排放交易試點(diǎn)，逐步建設(shè)碳排放交易市場。因此，中國航空運(yùn)輸業(yè)完全可以以此為契機(jī)，率先建立自己的碳排放交易機(jī)制。該機(jī)制的實(shí)施范圍，應(yīng)涵蓋所有在中國境內(nèi)起降航班的各國航空公司，同時(shí)也包括中國航空公司在內(nèi)，力求做到一視同仁，以體現(xiàn)《芝加哥公約》倡導(dǎo)的非歧視原則。與此同時(shí)，碳排放交易機(jī)制的調(diào)整空域應(yīng)僅限于受中國主權(quán)管轄下的領(lǐng)空內(nèi)的溫室氣體排放的航班，而不是像EU-ETS那樣面向全球適用所有航班的全部航程。另外，還應(yīng)當(dāng)明確，在中國機(jī)場收取外國航空公司在排放交易機(jī)制下所支付的不是起降的“買路錢”，而是屬于對超額排放的付費(fèi)。

（三）利用歐盟暫停征收航空排放碳稅的契機(jī)，加大外交磋商和談判力度，迫使歐盟修改其不合理的航空碳排放交易制度

歐盟對其成員國境內(nèi)的航空公司征收航空碳排放稅是無可厚非的，但對于包括中國在內(nèi)的外國航空公司在飛離、飛往和飛經(jīng)歐盟成員國機(jī)場時(shí)需要征收全程航空碳稅是極其不合理的，其立法本身就存在諸多問題。

首先，按照國際法原則，條約原則上只適用于締約當(dāng)事方，未經(jīng)第三方的同意，不對其產(chǎn)生拘束力。這就是溯源于羅馬法中的“約定對第三方無損益”的原則，長期以來獲得了各國的普遍采用。而《維亞納條約法公約》第34條規(guī)定：“條約非經(jīng)第三國同意，不為該國創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利”。該公約第36條進(jìn)一步規(guī)定，如果條約當(dāng)事國有意在條約中確立一項(xiàng)義務(wù)，這種義務(wù)又經(jīng)第三國書面明示接受，則該第三國可對此負(fù)有義務(wù)。〔22 〕實(shí)際上，歐盟出臺的航空強(qiáng)制碳稅的《2008/101/EC號指令》屬于派生性的歐共體的“法律”，在歐盟領(lǐng)域并不具有“準(zhǔn)歐盟條約”的性質(zhì)。就其法律淵源而言，該指令本身對歐盟成員國及其公民并不具有直接的約束力，一旦指令出臺，它要求歐盟各成員國在一定期限內(nèi)應(yīng)將該指令的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為各成員國的法律。只有這樣，才能對歐盟成員國及其公民個(gè)人具有法律效力。其適用范圍僅限于歐盟空域及其區(qū)域內(nèi)的成員國，并作為其國內(nèi)法的一部分在歐盟成員國生效，充其量無非是在別國民航飛機(jī)進(jìn)入歐盟空域而實(shí)施的排放量征收一定額度的碳排放稅，而不是全程收取，因?yàn)闅W盟航空強(qiáng)制碳稅法律沒有域外效力，超出歐盟空域的范圍對外國的航空企業(yè)并不具有法律約束力。

其次，歐洲議會和歐盟理事會作為凌駕于歐盟成員國之上的機(jī)構(gòu)，在歐盟范圍內(nèi)有一定的立法權(quán)限，使得歐盟可以作為一個(gè)不可分割的整體來調(diào)整和規(guī)范各成員國的權(quán)利和義務(wù)，并如同其單一的成員國一樣參與和實(shí)施各種環(huán)保協(xié)定，但其沒有資格和權(quán)力制定全球范圍內(nèi)的航空碳稅法律機(jī)制，否則就是越權(quán)行為。理由很簡單，在全球認(rèn)可的低碳減排框架出臺之前，歐盟不能越俎代庖，國際社會并沒有授權(quán)其將歐盟的航空碳排放稅機(jī)制延伸適用于除歐盟領(lǐng)域以外的空域，其頒布的航空碳排放指令只能在歐盟內(nèi)部貫徹執(zhí)行，超出歐盟的空域范圍，無法約束其他國家。

第三，作為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)，ICAO有權(quán)制定國際民用航空技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國際航行規(guī)則，其下屬早已建立了航空環(huán)境保護(hù)委員會，專門負(fù)責(zé)與航空有關(guān)的環(huán)境問題。該組織在一定程度上設(shè)置了一些環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，但多半局限于有關(guān)飛機(jī)的氮氧化物的排放。這說明ICAO在制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)方面有了一定的基礎(chǔ)，積累了一些成熟的經(jīng)驗(yàn)。因此，由其承擔(dān)全球范圍內(nèi)的航空碳排放交易國際公約是眾望所歸，非它莫屬。一是《京都議定書》中缺乏對國際航空運(yùn)輸碳排放制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，而是將這一艱巨而繁重的任務(wù)交給了ICAO，該組織以往曾計(jì)劃制定有關(guān)航空減排的措施，限于航空排放納入碳稅在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上顯得十分困難，最終被擱置下來。此后在《國際民用航空法》修改草案中，相關(guān)條文規(guī)定禁止對國際和國內(nèi)航空飛行采取歧視性政策，并提議航空排放實(shí)施征稅的互惠。這些合理化條款被絕大多數(shù)國家納入其雙邊航空協(xié)定之中。除了互惠政策之外，ICAO還鼓勵自愿減排、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的措施，但僅僅停留在自愿減排的層面上力度顯然是不夠的，實(shí)際效果并不理想，而技術(shù)創(chuàng)新在短期內(nèi)往往也難以實(shí)現(xiàn)。盡管困難重重，ICAO仍在不斷地進(jìn)取和堅(jiān)持不懈地努力，如提出建立一個(gè)“開放性的碳排放建議體系”并愿意為締約國提供指導(dǎo)。為了打破僵局和有效實(shí)施這一體系，需要對航空排放的配額作出界定和計(jì)算，以挑戰(zhàn)和破解難題?？梢?，ICAO在航空減排方面已有所作為，取得了一定成效。因而由ICAO起草相應(yīng)的國際航空碳排放交易國際公約勢必會得到各國航空企業(yè)和各國航空協(xié)會的贊同后支持，它本身也有這方面的條件和能力。二是ICAO承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)，具有廣泛的代表性，容易得到各國的大力配合與主動參與。截至2011年10月11日，ICAO共有191個(gè)成員國，其參加國的數(shù)量之多，表明其有相當(dāng)?shù)拇硇?。ICAO分管國際航空領(lǐng)域，出于加強(qiáng)和促進(jìn)國際航空事業(yè)的發(fā)展，著重關(guān)注與航空相關(guān)的一切利益，滿足世界人民對安全、正常、有效和經(jīng)濟(jì)的航空運(yùn)輸?shù)男枰?。人們有理由相信，ICAO能夠?qū)⒔鉀Q國際航空碳排放交易制度作為其己任，協(xié)調(diào)和處理好發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在航空節(jié)能減排方面的利益，并尋找到適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，最終在全球范圍內(nèi)達(dá)成能夠規(guī)范各國征收航空排放交易碳稅各方面關(guān)系的國際公約，為世界各國航空企業(yè)所普遍接受。

我國在與歐盟進(jìn)行雙邊磋商時(shí)，可以從國際公約和歐盟法的依據(jù)和理由據(jù)理力爭和力求突破的領(lǐng)域，表明歐盟作為引領(lǐng)國際航空碳排放交易制度的“領(lǐng)頭羊”和國際立法的主體是不合適的，其頒布的指令本身摻雜著私利，它不能代表廣大的發(fā)展中國家，也無法得到所有發(fā)達(dá)國家的全力支持和配合。迫使歐盟修改其相應(yīng)的指令條款，縮小其適用范圍，并回到正確的軌道上來。

五、結(jié)束語

中國作為世界上二氧化碳排放量第一的國家，應(yīng)建立起自己的碳排放系統(tǒng)，這不僅是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的重要途徑，應(yīng)對EU-ETS的擴(kuò)張的挑戰(zhàn)，也是取得與各國相互豁免碳排放配額的基礎(chǔ)，避免中國企業(yè)支付巨額碳關(guān)稅的長遠(yuǎn)之策。對于中國航空企業(yè)來說，依靠革新技術(shù)和強(qiáng)化管理減排效果畢竟有限，積極協(xié)助建立中國的碳排放系統(tǒng)也是不失為明智選擇。

中國應(yīng)重視歐盟在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中各項(xiàng)規(guī)則的制定，由于歐盟在低碳技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)世界領(lǐng)先地位，在該領(lǐng)域歐盟倡導(dǎo)和制定的任何規(guī)則，均有可能成為全球規(guī)則，這些規(guī)則可能會對中國利用低碳技術(shù)和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)設(shè)置各種“非關(guān)稅壁壘”，構(gòu)成新的低碳貿(mào)易保護(hù)。中國應(yīng)深入調(diào)研，并盡快出臺具有針對性的相關(guān)法規(guī)與政策建議。同時(shí)，我們也應(yīng)看到，無論歐盟的低碳路線圖還是EU-ETS，均存在先天不足的缺陷，在全球認(rèn)可的低碳減排框架出臺之前，它們只能在歐盟內(nèi)部執(zhí)行，其對碳排放的約束無法涉及其他國家。歐盟的如意算盤仍有落空之虞，莫斯科會議發(fā)表的宣言提出了一攬子可選擇的反制措施，包括用法律禁止本國航空公司參與碳排放交易體系；修改與歐盟國家的“開放天空”協(xié)議；暫?；蚋淖兣c歐盟有關(guān)擴(kuò)大商業(yè)飛行權(quán)利的談判?！?3 〕華盛頓會議再次反對歐盟航空碳稅，并由ICAO提出了四個(gè)備選方案。當(dāng)前，其他各國反對歐盟推動ETS國際化的態(tài)度十分明確。例如，印度官方于2012年5月26日警告歐盟，如其執(zhí)意以印度抵制歐盟碳排放交易體系為由對印度航空企業(yè)施加制裁，印度將禁止所有歐盟航空營運(yùn)商經(jīng)營印度航線。與此同時(shí)，已有兩家印度航空公司拒絕遞交相關(guān)數(shù)據(jù)。〔24 〕中國是抵制歐盟強(qiáng)制征收航空碳稅各國中態(tài)度最為強(qiáng)硬的國家之一。據(jù)歐盟2012年5月統(tǒng)計(jì)，約有1200家航空公司按照歐盟要求提交了2011年的飛行數(shù)據(jù)，僅有8家中國航空公司和2家印度航空公司仍未提供飛行數(shù)據(jù)。這次歐盟的妥協(xié)和軟化，在很大程度上來自于中國的強(qiáng)烈抵制和受到的巨大壓力，中國航空企業(yè)除了堅(jiān)持由中航協(xié)倡議的“三不”策略（不參加歐盟碳市場交易；不向歐盟管理成員國提交監(jiān)測計(jì)劃；不與歐盟談判優(yōu)惠條件）之外，也一直持續(xù)與各國航協(xié)保持密切聯(lián)系，并參與世界聯(lián)合反制行動。同時(shí)還包括分別來自中國航空公司35架A330客機(jī)訂單和香港航空公司10架A380客機(jī)被推遲或阻止，其總標(biāo)價(jià)為120億美元。上述訂單已被擱置或取消將直接影響歐洲1000個(gè)就業(yè)崗位，以及與空客相關(guān)供應(yīng)鏈上的1000個(gè)就業(yè)機(jī)會。〔25 〕

歐盟已經(jīng)意識到問題的嚴(yán)重性，因?yàn)榈谌龂ㄟ^抵制購買空客飛機(jī)產(chǎn)品來反對歐盟航空“碳稅”，導(dǎo)致空客公司無法與美國波音公司開展公平競爭，〔26 〕使得深陷歐債危機(jī)泥潭的歐盟更是雪上加霜，不堪重負(fù)。當(dāng)前歐盟的單邊征收方案難以奏效，是不爭的事實(shí)，也是沒有前途的。面對全球范圍的抵制，如果歐盟一意孤行，勢必將自食其果，只有回到正確的軌道上，注重國際途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通與合作，才是應(yīng)對全球氣候變化的必由之路。盡管歐盟是應(yīng)對全球氣候變化的急先鋒和環(huán)境政策創(chuàng)新的先驅(qū)者，近幾年來，致力于倡導(dǎo)以市場為基礎(chǔ)的管理機(jī)制，改變了歐盟管理和控制污染的傳統(tǒng)模式，通過碳稅、許可購買的方案將航空碳排放所造成的污染成本納入市場價(jià)格機(jī)制，減少環(huán)境污染，刺激和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，〔27 〕但歐盟作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度相當(dāng)高的自由貿(mào)易區(qū)絕對成不了主力軍，也無法主導(dǎo)全球氣候變化的應(yīng)對進(jìn)程。