卞靖　張柄哲

摘 要 1998年以來，受外部經(jīng)濟沖擊影響，我國進行了兩次以擴大內(nèi)需為主的需求結(jié)構(gòu)調(diào)整，在短期內(nèi)拉動經(jīng)濟快速復蘇方面產(chǎn)生明顯成效，但需求結(jié)構(gòu)失衡的狀況并未得到根本性扭轉(zhuǎn)。這與政策制定重短期效果、重投資抓手、重政府行為密不可分。要改變這種情況，近期內(nèi)要調(diào)整政策重點。長期看則需加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，真正實現(xiàn)從依靠投資和出口驅(qū)動的粗放增長模式向依靠技術進步和消費提高驅(qū)動的集約增長模式轉(zhuǎn)變。

關鍵詞？演需求結(jié)構(gòu)；政策實踐；啟示

中圖分類號？演F830.99；F123 [文獻標識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）06-0001-05

一、亞洲金融危機背景下的需求結(jié)構(gòu)調(diào)整（1998年～2003年）

（一）政策背景

1997年爆發(fā)的亞洲金融危機給東南亞地區(qū)帶來較大的沖擊，對全球經(jīng)濟也產(chǎn)生不利影響。當時，正值我國綜合整治高通脹、打壓過熱經(jīng)濟、壓制需求的時期。隨著亞洲經(jīng)濟的整體低迷，我國出口及經(jīng)濟增長也受到挑戰(zhàn)，工業(yè)產(chǎn)品等出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩的現(xiàn)象，經(jīng)濟轉(zhuǎn)入有效需求不足、通貨緊縮的局面。為此，我國政府在對外承諾人民幣不貶值的情況下，對內(nèi)采取了以擴大內(nèi)需為基本取向的宏觀調(diào)控，將調(diào)整需求結(jié)構(gòu)提高到新的戰(zhàn)略層面。

（二）主要政策

1. 積極的財政政策

1998年，我國開始實施以國債投資為重點的積極財政政策。到2002年，累計發(fā)行長期建設國債6，600億元，安排項目投資32，800億元，累計完成投資24，600億元，在實施過程中，國債投入方向每年都在不斷調(diào)整和變化。政府在發(fā)揮財政支出作用的同時，也注重稅收政策的作用。1999年11月1日開始征收利息稅，稅率為20%，同時調(diào)低住房、汽車耐用消費品的消費稅率，2002年住房交易契稅由6%降至3%。

2. 穩(wěn)健的貨幣政策

為應對當時嚴峻的經(jīng)濟形勢，抑制通貨緊縮，拉動國內(nèi)需求，1998年，政府開始實行穩(wěn)健的貨幣政策。取消對商業(yè)銀行的貸款限額控制，商業(yè)銀行可按信貸原則自主增加貸款；1998年和1999年先后兩次下調(diào)法定存款準備金率，由13%降至6%，共計7個百分點，4次下調(diào)商業(yè)銀行的存貸款利率；通過窗口指導和政策指導，引導貸款投向，調(diào)整基礎設施貸款政策和個人消費信貸政策，增加農(nóng)村信貸、高新技術企業(yè)信貸和出口信貸；推進貨幣政策由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，公開市場業(yè)務累計交易量由1998年的2，827億元迅速上升至2001年的16，781億元；加強對銀行的監(jiān)督管理，完善商業(yè)銀行制度。

3. 產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展政策

為應對金融危機，刺激國內(nèi)經(jīng)濟增長，政府將房地產(chǎn)和教育兩大產(chǎn)業(yè)作為兩大市場化重點，產(chǎn)生深遠影響。1998年，央行發(fā)布《個人住房擔保貸款管理試行辦法》，隨后明確提出停止住房實物分配，終止了沿襲約40年的福利分房制度，住房實行市場化，之后房地產(chǎn)業(yè)的繁榮直接帶動了鋼鐵、水泥等資源性行業(yè)的發(fā)展。1999年，政府做出《關于深化教育改革、全面推進素質(zhì)教育的決定》，加快推進教育產(chǎn)業(yè)化進程，教育消費占家庭總收入的比重迅速增長。在地區(qū)發(fā)展政策方面，政府于1999年提出“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，對西部地區(qū)基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護和建設、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展科技和教育等方面給予財政傾斜。

4. 收入分配和民生政策

1998年，政府出臺以增加城鎮(zhèn)中低收入居民的收入為重點的調(diào)整收入分配政策，努力提高國有企業(yè)下崗職工等低收入人員基本生活保障水平，增加機關事業(yè)單位職工工資，提高企業(yè)離退休人員待遇，全國共有1，900多萬人實現(xiàn)再就業(yè)，2，400多萬國有企業(yè)下崗職工享受到基本生活保障待遇。為推動居民釋放潛在消費需求，國務院于1999年發(fā)布《全國年節(jié)及紀念日放假辦法》，增加公眾法定休假日，推出“黃金周”休假制度。1999年，政府提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略，認為“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，將成為中國推進現(xiàn)代化進程中的一個新的動力源”（見表1）。

（三）效果評述

1998年～2003年需求結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的出臺是在亞洲經(jīng)濟危機爆發(fā)、經(jīng)濟增長放緩、國內(nèi)通縮、外貿(mào)受阻的背景下推出的，其突出特點是：把增加內(nèi)需總量作為當務之急，是一項緊急應對之策，強調(diào)短期調(diào)控，強調(diào)短期政策效果。因而，本輪調(diào)整側(cè)重于對短期內(nèi)拉動經(jīng)濟發(fā)展成效顯著的投資需求的增長，側(cè)重于政府投資的增長。政策上體現(xiàn)為以投資為導向的財政政策和貨幣政策為主，收入分配、社會保障和公共服務、就業(yè)等配套政策較少，同時，由于城鄉(xiāng)人均收入增速差距持續(xù)擴大，使得農(nóng)村的消費水平遠遠落后于城鎮(zhèn)，農(nóng)村消費潛力未能得到有效釋放。

本輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的結(jié)果：宏觀經(jīng)濟調(diào)控取得一定效果，有效地抵御了亞洲金融危機對我國的沖擊，抑制了經(jīng)濟下滑趨勢。但政策效應與預期結(jié)果有一定差距，結(jié)構(gòu)性問題未能得到根本性解決。相反，投資需求對經(jīng)濟增長的貢獻率和拉動作用在不斷增強，形成了“投資主導型”的經(jīng)濟增長模式，并且有自我強化趨勢，進一步強化了粗放式經(jīng)濟增長模式，一定程度上惡化了內(nèi)需結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加劇了經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性失衡。在本輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整政策實施期間，消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻率由1998年的57.1%降至2003年的35.8%，下降21.3個百分點，投資需求對經(jīng)濟增長的貢獻率由1998年的26.4%升至2003年的63.2%，上升36.8個百分點，居民消費率則在逐步下降，內(nèi)需結(jié)構(gòu)失衡的問題并未得到有效解決，反而更加嚴重（見表2）。

二、國際金融危機背景下的需求結(jié)構(gòu)調(diào)整（2008年至今）

（一）政策背景

2008年7月，在金融危機對我國經(jīng)濟的影響開始顯現(xiàn)且國內(nèi)通脹壓力仍較大的情況下，我國政府將宏觀調(diào)控的政策導向由“防經(jīng)濟過熱、防通貨膨脹”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨３纸?jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，控制物價過快上漲”，2009年的中央經(jīng)濟工作會議明確提出要繼續(xù)擴大內(nèi)需特別是增加居民消費需求。

（二）主要政策

1. 積極的財政政策

中央政府把應對金融危機沖擊放在反周期的操作框架內(nèi)，實施總量擴張的積極財政政策。2008年11月，國務院確定了進一步擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的十項措施，提出了“4萬億”刺激計劃，確定了進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的十項措施。加大了在安居工程、農(nóng)村建設、基礎設施、教科文衛(wèi)、生態(tài)保護、災后重建、自主創(chuàng)新等領域的投入規(guī)模，增加了在三農(nóng)、社會事業(yè)、社會保障、研發(fā)創(chuàng)新等方面的支出和補助，調(diào)整優(yōu)化了財政支出結(jié)構(gòu)，推進社會事業(yè)加快發(fā)展，并開始在全國范圍內(nèi)實施增值稅轉(zhuǎn)型改革。

2. 適度寬松的貨幣政策

中央銀行采用存款準備金率、商業(yè)銀行存貸款利率、窗口指導和政策引導等多種政策工具實施適度寬松的貨幣政策。2008年9月至12月的三個月內(nèi)，央行連續(xù)4次下調(diào)存款準備金率，由17.5%降至15.5%；同期，央行連續(xù)5次下調(diào)存貸款基準利率，其存款基準利率由4.14%降至2.25%，貸款基準利率由7.47%降至5.31%；加強了窗口指導和信貸政策指引，在商業(yè)可持續(xù)的原則下加大對“三農(nóng)”、就業(yè)、災后重建、服務業(yè)、中小企業(yè)、自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持；加強對房地產(chǎn)金融的監(jiān)測，改進房地產(chǎn)金融服務，簡化和規(guī)范住房貸款制度，理順住房消費貸款政策；加強外匯管理，防范短期資本流動沖擊我國金融體系，穩(wěn)步推進資本項目可兌換。

3. 產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展政策

2008年12月，政府出臺成品油價格和稅費改革方案，并研究部署促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的政策措施；2009年，政府公布了十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，對汽車產(chǎn)業(yè)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)、紡織工業(yè)、裝備制造業(yè)、船舶工業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)、輕工業(yè)、石化產(chǎn)業(yè)、有色金屬產(chǎn)業(yè)和物流業(yè)進行鼓勵扶持。在地區(qū)發(fā)展政策方面，根據(jù)我國區(qū)域特色，政府規(guī)劃出不同的區(qū)域經(jīng)濟圈（帶），先后批復了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020 年）》、《關于支持福建省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》、《關中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》、《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》、《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》和《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》等多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，新的區(qū)域經(jīng)濟版圖逐漸成型。

4. 收入分配和民生政策

2008年12月，政府發(fā)布《國務院辦公廳關于搞活流通擴大消費的意見》，將家電下鄉(xiāng)從10多個省區(qū)市推廣到全國，同時把摩托車、電腦、熱水器（含太陽能、燃氣、電力類）和空調(diào)等產(chǎn)品列入家電下鄉(xiāng)政策補貼范圍；2009年，出臺了我國第一部文化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃——《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》；2010年，發(fā)布《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》；同時，政府擴大了新開農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點范圍，推出了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、保障性住房建設等一系列措施；規(guī)定最低工資水平，出臺收入指導線（見表3）。

（三）效果評述

本輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整政策是在面對外部沖擊及內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問題和民生問題突出的背景下出臺的，其主要特點是：與上一輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整政策相比，本輪的政策導向是投資和消費雙擴張，以投資帶動消費，以消費促經(jīng)濟增長，把保持近期經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的長遠戰(zhàn)略結(jié)合起來，與重民生、促和諧結(jié)合起來。本輪調(diào)整綜合運用了財政政策、貨幣政策、收入分配、社會保障、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策，不僅出臺了“4萬億”等經(jīng)濟刺激計劃，同時開始著手解決制約內(nèi)需尤其是消費需求的全局性和深層次問題，收入分配、社會保障、就業(yè)等方面采取的措施較上一輪要多，政策之間的協(xié)調(diào)度和配套性也有所提高。

本輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的結(jié)果：到2009年底，這些應對危機的政策成效明顯，較快地扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟增速下滑的局面，率先實現(xiàn)了國民經(jīng)濟總體回升向好。然而，為了在短時期內(nèi)快速地恢復經(jīng)濟增長，在積極財政政策和寬松貨幣政策的刺激下，4萬億政府投資和9.6萬億銀行貸款大部分流向了工業(yè)領域，加劇了資源環(huán)境矛盾，造成一些行業(yè)產(chǎn)能過剩。貨幣供給量的大幅增加和信貸的快速增長，使貨幣大量流向房地產(chǎn)、股票、期貨交易等市場，帶來了資產(chǎn)價格特別是房地產(chǎn)價格的猛烈上升，嚴重壓抑了居民的消費需求，并為后來的通貨膨脹和“房產(chǎn)泡沫”埋下了隱患。同時，貨幣政策對大城市傾斜多，對農(nóng)村需求關注較少，對大型企業(yè)傾斜多，對中小企業(yè)關注較少，城鄉(xiāng)差距進一步擴大?？偟膩碚f，本輪擴大內(nèi)需的政策組合仍然較大地刺激了投資需求，對經(jīng)濟增長的貢獻率由2008年的47.5%升至2010年的54.0%，其中2009年的貢獻率更是高達91.3%，為建國以來的最高值；消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻率由2008年的43.5%降至2010年的36.8%，低消費與高投資并存的局面仍未得到根本改變（見表4）。

三、兩輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整的反思及啟示

（一）對兩輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的反思

1998年以來的兩次需求結(jié)構(gòu)調(diào)整，在短期內(nèi)均取得了預期的拉動經(jīng)濟復蘇效果，但第二輪政策明顯比第一輪更為綜合、更為系統(tǒng)，說明我國在需求結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的經(jīng)驗日益豐富（表5）。但要看到，由于投資比消費見效快，加之現(xiàn)有的中央地方稅收體制和政績考核評價體系，使得各級政府投資沖動非常強烈，導致許多擴大消費的政策在實踐中被弱化，需求結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果大打折扣，失衡狀態(tài)未得到根本性扭轉(zhuǎn)。綜合來看，主要存在4個方面的問題：

1. 重短期效果，輕長期安排

兩輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整都是在應對金融危機背景下展開的，都要求拉動經(jīng)濟恢復增長的政策效果在短期內(nèi)顯現(xiàn)，因而對政策的長期影響和需求結(jié)構(gòu)長久調(diào)整考慮不足。黨的十六大將擴大內(nèi)需作為我國經(jīng)濟發(fā)展長期的、基本的立足點后，意味著擴大內(nèi)需不是短期之策，也不能僅僅依靠短期政策，必須加快長期制度建設。但總體而言，我國在這方面的長期制度建設進展比較緩慢。

2. 重擴大內(nèi)需，輕調(diào)節(jié)外需

兩輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整都是在經(jīng)濟受到外部沖擊，外需受到影響的情況下展開的，由于外需很大程度上由國際市場決定，其政策手段有限，而內(nèi)需則可有更多的政策選擇，因此，這兩輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路都是保外需擴內(nèi)需。我國以往擴大內(nèi)需主要是就內(nèi)需論內(nèi)需，對外需調(diào)整力度不夠，一定程度上造成新世紀尤其是2003年以來，凈出口率不斷提高，2007年達到8.8%，國際金融危機以來盡管有所降低，2010年還分別保持在4.0%的較高水平上。

3. 重投資抓手，輕擴大消費

兩輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心都是抓投資，這是政府主導型經(jīng)濟的優(yōu)勢所在。而擴大消費苦于沒有抓手，因為其很大程度是由市場決定的，但抓投資就會形成新的生產(chǎn)能力，不得不求助出口來釋放。同時，現(xiàn)行行政管理體制、財稅體制和政績考核制度，使得地方政府為謀求政治利益和經(jīng)濟利益，熱衷于對土地、資金等要素進行行政配置，擴大投資。

4. 重政府行為，輕市場機制

兩輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，政府始終站在主戰(zhàn)場，甚至直接充當市場主體，市場機制沒能有效發(fā)揮作用。突出表現(xiàn)在投資方面，兩輪擴大內(nèi)需都主要依靠政府投資和國有投資，這是傳統(tǒng)的政府投資增長模式的慣性使然，造成民間投資抑制。尤其是第二輪需求結(jié)構(gòu)調(diào)整中，擴大政府投資和配套貸款一定程度上演變?yōu)閿U大國有投資，國有企業(yè)“跑馬圈地”，許多行業(yè)出現(xiàn)“國進民退”現(xiàn)象，影響民營經(jīng)濟發(fā)展和市場機制發(fā)揮作用。

（二）相關啟示

從近期看，需求結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行，在未來的工作中，要總結(jié)這兩輪實踐的經(jīng)驗教訓，要更加重視行政體制機制的約束性，更加注重短期政策和長期制度建設之間的配套性，更加注重擴大內(nèi)需與穩(wěn)定外需、擴大投資與擴大消費之間的平衡性，更加注重政府引導和市場機制的協(xié)調(diào)性。

從長期看，目前基于“三架馬車”的需求結(jié)構(gòu)理論分析均是源于凱恩斯主義的短期宏觀經(jīng)濟分析，雖然該問題本身是一個短期經(jīng)濟理論問題，但根源仍在于長期。因此，要真正扭轉(zhuǎn)當前失衡狀態(tài)，做到需求結(jié)構(gòu)的科學調(diào)整，必須從更深層入手，切實有效地推進市場化及相關制度改革，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快收入分配制度改革，使我國經(jīng)濟真正實現(xiàn)從依靠投資和出口驅(qū)動的粗放增長模式向依靠技術進步和消費提高驅(qū)動的集約增長模式轉(zhuǎn)變。