陳曦

近年來，隨著最低生活保障制度的逐步完善，城鄉(xiāng)之間的差距逐步縮小，但是仍然存在著不小的差距。本文擬從社會(huì)救助的角度出發(fā)，對(duì)寧夏最低生活保障制度的統(tǒng)籌路徑進(jìn)行研究，從而為在實(shí)踐中加快農(nóng)村最低生活保障制度改革創(chuàng)新，保障農(nóng)村貧困人口生活，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供一定的參考和借鑒。

改革開放以來，寧夏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯加快，農(nóng)村貧困人口大量減少。但由于受自然條件、社會(huì)環(huán)境和個(gè)人素質(zhì)的制約，部分農(nóng)村人口仍然處于絕對(duì)貧困的境地，特別是中部干旱帶和南部山區(qū)農(nóng)村貧困的程度還相當(dāng)嚴(yán)重。根據(jù)自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局的資料顯示，全區(qū)年人均收入低于絕對(duì)貧困線683元的農(nóng)村人口仍然徘徊在23萬左右。對(duì)于這部分人口，開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零，而由政府提供制度性和長期性的社會(huì)救助成為他們脫離困境的唯一途徑。

社會(huì)救助是國家和社會(huì)對(duì)公民因遭受自然災(zāi)害及其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而造成生活困難，無法維持最低生活水平時(shí)，按照法律或制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供物質(zhì)幫助，以維持其最低生活需要的一種社會(huì)保障制度，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著不可替代的作用。但是，長期以來，由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)掣肘和傳統(tǒng)觀念限制，低保制度在城鄉(xiāng)之間存在明顯的差異。這不僅違背了公共服務(wù)均等化的原則，也違背了社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的本意。因此，基于政府的視角，研究如何統(tǒng)籌和完善寧夏城鄉(xiāng)低保體系，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議就顯得尤為重要和緊迫。

社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

首先，從社會(huì)保障的層次來看，社會(huì)福利的層次最高，承擔(dān)著提高國民生活質(zhì)量和福利水平的責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)的層次次之，承擔(dān)著防范特定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。社會(huì)救助居于最低的層次，承擔(dān)著“兜底”的責(zé)任。目前，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元分割的背景下，要對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，可能的做法有兩種：降低城市社會(huì)保障的待遇水平，將其與農(nóng)村拉平。或者提高農(nóng)村社會(huì)保障的待遇水平，趕上城市的待遇水平。由于社會(huì)保障剛性增長的特征，前者可能遭遇到城市居民的反對(duì)。而后者的做法能夠贏得農(nóng)村居民的支持，但如果操之過急，很可能導(dǎo)致欲速則不達(dá)的局面。所以，可行的策略就是按照社會(huì)保障的層次屬性，從居于最低層次的社會(huì)救助入手，完善農(nóng)村社會(huì)救助制度，提高救助的標(biāo)準(zhǔn)。這不僅可以循序漸進(jìn)地開展統(tǒng)籌工作，而且也不引起過多的阻力。

其次，從統(tǒng)籌成本來看，社會(huì)救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成本最低。由于社會(huì)救助遵循選擇性的救助原則，僅僅是對(duì)那些遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)體給予救助，因此，其耗費(fèi)的救助資金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。從我們國家目前的救助比例來看，無論是城市，抑或是農(nóng)村，社會(huì)救助對(duì)象占全體國民的比例不足10%。救助的待遇水平也僅僅是維持最基本的生活水平，以寧夏為例，2012年城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月265元，農(nóng)村僅為每人每月145.8元。而且最低生活保障制度并非全部按照標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，除過完全喪失勞動(dòng)能力者外，其他的救助對(duì)象均實(shí)行補(bǔ)差救助，這更進(jìn)一步地降低了社會(huì)救助的成本。

寧夏回族自治區(qū)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)狀

1.政策實(shí)施。從2009年起，寧夏回族自治區(qū)靈武市以城鄉(xiāng)低保制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害緊急救濟(jì)制度、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為主要內(nèi)容，以住房救助、教育救助、司法援助等專項(xiàng)制度相配套，以臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，全面建立了城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。2011年初，在既有社會(huì)救助的基礎(chǔ)上，靈武市出臺(tái)了《社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化實(shí)施方案》，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)放救助資金。其中，最低生活保障方面，農(nóng)村低保戶按照城市低保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，實(shí)行差額補(bǔ)助。最低保障線標(biāo)準(zhǔn)確定為每人每月240元，并將農(nóng)村低保對(duì)象分為A、B、C三種類型，進(jìn)行分類施保，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。高齡津貼方面，農(nóng)村高齡津貼按照城市高齡津貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放：80—89周歲月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)300元；90—99周歲月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)400元；100歲以上月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)500元。五保供養(yǎng)方面，按照城鄉(xiāng)一體化要求，農(nóng)村散居五保戶、城市散居“三無”對(duì)象，月供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到300元。城鄉(xiāng)供暖補(bǔ)助，每年每戶統(tǒng)一按300標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助。針對(duì)優(yōu)撫對(duì)象，城鄉(xiāng)烈屬年發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)8730元，因公犧牲軍屬年發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)7820元，病故軍人遺屬年發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)7360元。

2.政策實(shí)施結(jié)果。一是大幅度提高了農(nóng)村社會(huì)救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)。靈武市按照“城鄉(xiāng)并軌，同城一體，同城對(duì)接”的目標(biāo)，就高不就低，農(nóng)村的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)看齊城市執(zhí)行。比如高齡津貼，以前農(nóng)村高齡老人每人每月75元，城市高齡老人每人每月230元，現(xiàn)在全部統(tǒng)一到每人每月300元。僅此一項(xiàng)，就有1400名高齡老人受益。二是擴(kuò)大社會(huì)救助對(duì)象的覆蓋面。2009年，靈武市擴(kuò)大了享受低保的范圍，享受低保的人數(shù)從2008年的6200人擴(kuò)大到2009年的7200人。2010年，將企業(yè)下崗職工、失地拆遷戶和大病返貧的人員納入統(tǒng)籌范圍，城市低保覆蓋人口從5200人擴(kuò)大到6300人。2011年，享受低保的城鄉(xiāng)總?cè)丝诔^1.2萬。

目前存在的問題

一是最低生活保障制度立法落后。目前，低保制度建立的依據(jù)基本還是“條例”、“決定”、“文件”，甚至“通知”等，這說明立法的層次還比較低，不具有法律的權(quán)威性和持久性。因此，需要加強(qiáng)低保方面的立法，讓基層政府的創(chuàng)新實(shí)踐上升為國家意志，這樣才能讓源源不斷的低保創(chuàng)新的實(shí)踐造福于民。

二是低保制度缺乏合理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于什么樣的家庭或者個(gè)人該被救助，該得到多少救助，目前缺乏一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)。救助標(biāo)準(zhǔn)太低，達(dá)不到保障最低生活的目的；救助標(biāo)準(zhǔn)太高，則會(huì)產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象?，F(xiàn)行政策是地方政府自行確定救助標(biāo)準(zhǔn)，由于各個(gè)政府的行政能力不一樣就容易造成各地社會(huì)救助實(shí)施效果的差異性，不符合社會(huì)救助的公平原則。

三是低保體制落后。低保救助體系建設(shè)是一個(gè)需要很多政府部門和組織的系統(tǒng)工程，需要有統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的社會(huì)救助管理體制。目前社會(huì)救助的各項(xiàng)制度分別由不同的政府部門分頭實(shí)施，各部門之間的協(xié)調(diào)性比較差，這樣就會(huì)出現(xiàn)部門之間相互推委、相互扯皮的情況，從而導(dǎo)致社會(huì)救助政策難以落實(shí)。此外，目前在低保方面的人力配置相對(duì)較少，難以適應(yīng)新的形勢(shì)要求，因人力缺乏而導(dǎo)致政策落實(shí)不到位，制度實(shí)施不能達(dá)到預(yù)期的效果。

寧夏低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本路徑

（一）完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活。

最低生活保障制度是針對(duì)困難群眾，保障其基本生活水平的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。自寧夏實(shí)施該制度以來，對(duì)遏制城鄉(xiāng)貧困規(guī)模，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到很大的作用。但是，這項(xiàng)制度在實(shí)施的過程之中也遇到了很多問題，需要分別加以改進(jìn)。第一，完善最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定。社會(huì)救助部門應(yīng)該通過大樣本的家計(jì)調(diào)查，輔之于科學(xué)合理的精算，科學(xué)合理地確定。而不是閉門造車，拍腦袋決策。第二，準(zhǔn)確地界定最低生活保障對(duì)象。目前最為普遍的做法就是依據(jù)家庭收入來確定低保對(duì)象。但是，在我國很難掌握家庭收入的狀況，這也就為低保對(duì)象的確定帶來了困難。所以，需要建立嚴(yán)格的低保對(duì)象審核機(jī)制，并認(rèn)真實(shí)施，以此減少錯(cuò)報(bào)和漏報(bào)現(xiàn)象的發(fā)生。第三，完善最低生活保障水平與物價(jià)水平的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通貨膨脹不可避免，物價(jià)上漲比較普遍，因此，建立最低生活保障水平與物價(jià)水平的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)提高低保對(duì)象的待遇水平就顯得尤為必要。第四，建立最低生活保障退出機(jī)制。低保是為了保障困難群眾的生活，但是“困難”是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，因此享受低保的群體也是動(dòng)態(tài)變化的過程，所以要及時(shí)讓那些不再困難的群眾退出低保，同時(shí)也要讓那些困難的群眾及時(shí)享受到低保。