劉曉鳳

行政公開(kāi)最初起源于西方國(guó)家，最開(kāi)始的含義只是指政府行為的公開(kāi)，然后才有了更多的含義，例如：法律公開(kāi)、司法公開(kāi)、立法公開(kāi)等。行政公開(kāi)經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展，已經(jīng)從一些政治家和學(xué)者自己的理論構(gòu)想，逐漸發(fā)展成為如今世界上大多數(shù)國(guó)家建設(shè)民主政府、陽(yáng)光政府和法治政府過(guò)程中必不可少的一項(xiàng)法律制度。這一法律制度不僅可以有效的監(jiān)督政府的權(quán)力及其工作人員，還可以有效的保障公民的合法權(quán)益，促進(jìn)公民積極參與政治，有利于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。近年來(lái)，隨著我國(guó)法制的不斷健全和民主的不斷發(fā)展，在實(shí)踐上政務(wù)公開(kāi)制度的建設(shè)取得了很大的成就。

我國(guó)行政公開(kāi)發(fā)展的歷程

我國(guó)20世紀(jì)90年代開(kāi)始相繼出臺(tái)了一系列與行政公開(kāi)相關(guān)的法律法規(guī)，然而，直至今日，我國(guó)仍然沒(méi)有一部關(guān)于行政公開(kāi)的完整統(tǒng)一的法律制度。

（一）關(guān)于行政公開(kāi)的政策

黨的十五大報(bào)告，明確指出了行政公開(kāi)的原則。特別指出在處理涉及群眾利益的事件中，要實(shí)行公開(kāi)辦事制度。黨的十六大報(bào)告又規(guī)定了，要加大對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約力度，認(rèn)真推行政務(wù)公開(kāi)制度。這就為我國(guó)建立行政公開(kāi)制度，促進(jìn)依法行政提出了新要求。黨的十七大報(bào)告中又提出，要確保權(quán)力正確行使，要完善各類公開(kāi)辦事的制度，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，提高政府工作的透明度和公信力。在剛剛召開(kāi)的十八大中，報(bào)告又指出要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)建設(shè)行政公開(kāi)制度的重視。

（二）關(guān)于行政公開(kāi)的法律

1996年制定了《行政處罰法》，其中規(guī)定行政機(jī)關(guān)在做出較為嚴(yán)重的行政處罰決定前，例如較大數(shù)額的罰款，須通知利害關(guān)系人可以要求聽(tīng)證。這一規(guī)定提到了行政公開(kāi)兩個(gè)方面的具體內(nèi)容：告知制度和聽(tīng)證制度。而后一個(gè)制度目前已經(jīng)深入人心，成為重大行政行為做出之前必不可少的程序，對(duì)行政行為起到了很好的制約的作用。

1997年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》規(guī)定了聽(tīng)證會(huì)制度。

1999年的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定了內(nèi)容涉及到了不應(yīng)公開(kāi)的例外情況，如國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私。

2000年制定的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定起草行政法規(guī)應(yīng)該聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)的方式可以采取聽(tīng)證會(huì)等形式。這就表明立法機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到公開(kāi)行政法規(guī)的制定過(guò)程有利于行政法規(guī)的完善。

2003年制定的《中華人民共和國(guó)行政許可法》主要以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政管理為目的?！对S可法》中規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”，從規(guī)定中可以看出，行政許可以公民的申請(qǐng)為前提，而公民提出申請(qǐng)的原因和程序都是公開(kāi)的規(guī)定。而且，行政許可要遵循公平、公開(kāi)、公正的原則。

以上的這些法律當(dāng)中，都涉及到了行政公開(kāi)的一些內(nèi)容，尤其是信息公開(kāi)、聽(tīng)證等方面。盡管內(nèi)容并不豐富，卻邁出了行政公開(kāi)法律進(jìn)程上的重要一步，為行政公開(kāi)制度的最終建立奠定了基礎(chǔ)。

（三）關(guān)于行政公開(kāi)的法規(guī)

從中央到地方，各級(jí)政府都開(kāi)始認(rèn)識(shí)到行政公開(kāi)的重要性并制定了相關(guān)的法規(guī)：

2003年，廣州市頒布了《廣州政府信息公開(kāi)規(guī)定》。這是我國(guó)關(guān)于信息公開(kāi)的第一部地方法規(guī)。隨即，各地政府相繼制定了關(guān)于信息公開(kāi)的地方性法規(guī)，如上海市的《上海政府信息公開(kāi)規(guī)定》、2004年北京市的《北京市政府信息公開(kāi)管理辦法》。

1998年中央政府就對(duì)政府信息公開(kāi)立法進(jìn)行立項(xiàng)，2003年《政府信息公開(kāi)條例專家建議稿》發(fā)布，并在2007年的1月經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的通過(guò)，2007年4月26日頒布《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。

2009年11月，最高人民法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，制定了《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，這一《規(guī)定》主要是為了規(guī)范政府信息公開(kāi)行政案件的審理。

上述的各種相關(guān)的法律法規(guī)，從制定的一些政策到從中央到地方的法律規(guī)范，這都反映了我國(guó)在完善行政公開(kāi)法的道路上在不斷的前進(jìn)，相關(guān)的法律規(guī)范也在逐漸成熟。而且，已經(jīng)出臺(tái)并已實(shí)行的法律法規(guī)很好的保護(hù)了我國(guó)公民的知情權(quán)，督促了各級(jí)政府切實(shí)做好行政公開(kāi)的工作，促進(jìn)了我國(guó)政治改革和政府改革，保證社會(huì)良好發(fā)展。

我國(guó)行政公開(kāi)出現(xiàn)的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)的行政公開(kāi)制度已經(jīng)取得了卓有成效的發(fā)展，但是，囿于起步晚、發(fā)展倉(cāng)促、特殊國(guó)情等原因，行政公開(kāi)制度仍然存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

（一）行政機(jī)關(guān)缺少正確的理論做指導(dǎo)

西方國(guó)家的行政工作人員均以 “向市民交代”、“視公民為顧客”為自己的工作理念。這些觀點(diǎn)體現(xiàn)了政府的職能要轉(zhuǎn)變以服務(wù)為主，要為公眾提供公共服務(wù)。然而，西方國(guó)家的一些理念在中國(guó)并不能得到普遍的認(rèn)可。我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員傳統(tǒng)思想觀念相對(duì)比較濃厚，長(zhǎng)期受到官本位思想的束縛，常常居高臨下，不能平等的對(duì)待公民，有把公民當(dāng)成被統(tǒng)治者的惡習(xí)。在具體的行政行為過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)不能意識(shí)到行政服務(wù)是自己的義務(wù)和責(zé)任，沒(méi)有正確的理論進(jìn)行指導(dǎo)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的思想觀念出現(xiàn)偏頗。

(二)相關(guān)的法律救濟(jì)制度不健全

行政公開(kāi)的法律救濟(jì)制度是指在行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政公開(kāi)的過(guò)程中，違反了行政公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定，損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，造成侵害，針對(duì)造成的傷害對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救的措施的總和。但是在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員也有可能會(huì)對(duì)行政公開(kāi)造成破壞，例如公開(kāi)的內(nèi)容不合理，行政公開(kāi)的方式不符合法律規(guī)定等。這種情況就可能會(huì)嚴(yán)重侵害到當(dāng)事人的知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)此就必須要有一定的補(bǔ)救措施。因此，是否具有健全的行政公開(kāi)的法律救濟(jì)制度是評(píng)價(jià)行政公開(kāi)是否完善的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前行政公開(kāi)的相關(guān)法律只規(guī)定了應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)，而沒(méi)有明確違反規(guī)定應(yīng)受什么樣的處罰，以及公開(kāi)不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息將受到何種處罰，而且我國(guó)的行政救濟(jì)制度和監(jiān)督制度并不完善，在行政公開(kāi)方面，政府仍然有很大的隨意性，對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息自己進(jìn)行取舍，不利于對(duì)公民合法權(quán)益的保障和社會(huì)的發(fā)展。

（三）社會(huì)團(tuán)體實(shí)力不強(qiáng)，表達(dá)途徑稀少

大多數(shù)西方國(guó)家在發(fā)展行政公開(kāi)的過(guò)程中，非政府組織都有著不可或缺的作用。這些非政府組成集聚了大量的民間力量，對(duì)行政機(jī)關(guān)能夠產(chǎn)生巨大的壓力，也能把要求公開(kāi)的需要通過(guò)組織進(jìn)行集中表達(dá)，以其引起政府的關(guān)注。然而，我國(guó)在法律上雖然明確規(guī)定了公民擁有結(jié)社自由的權(quán)利，但是，這種權(quán)利的行使在實(shí)際生活中困難重重，建立社團(tuán)的過(guò)程艱難而又漫長(zhǎng)，社團(tuán)的發(fā)展也長(zhǎng)期受阻。他們希望得到被政府控制的信息，打破信息不對(duì)稱的局面，想建立表達(dá)自己意志的公民組織，因此，他們呼吁并鼓勵(lì)關(guān)于行政公開(kāi)的立法行為。但是，他們表達(dá)要求的方式都是獨(dú)立的，是個(gè)人性的，沒(méi)有被組織化集中起來(lái)，并不能對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生足夠的壓力，當(dāng)然，對(duì)立法也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響。

（四）公開(kāi)的內(nèi)容范圍狹窄

我國(guó)行政公開(kāi)的內(nèi)容比較狹窄，主要表現(xiàn)在：一是只公開(kāi)法律法規(guī)明確規(guī)定需要公開(kāi)的內(nèi)容，大多都不予公開(kāi)，政府整個(gè)籠罩著神秘的色彩；二是在政府的工作過(guò)程中，實(shí)際公開(kāi)的都只是一些行政政策或者決策的結(jié)果，而相關(guān)的過(guò)程和程序這些實(shí)質(zhì)性的東西基本上都不公開(kāi)；三是和公眾利益相關(guān)的一些信息公開(kāi)的不夠徹底。由于技術(shù)和民情的限制因素，目前整個(gè)社會(huì)上的大量資料都控制在政府手中，行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)程度并不如人意，行政公開(kāi)的透明度很低。這一現(xiàn)象就影響了整個(gè)社會(huì)信息資源的開(kāi)發(fā)利用，無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行很好的監(jiān)督，政府的公信力也會(huì)因此很收到不良影響。

結(jié)論

對(duì)于行政權(quán)力的監(jiān)督如果沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾的法律制度作保障，沒(méi)有新聞媒體的介入，是不可能真正對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生壓力，起到約束作用的。因此，要使行政公開(kāi)不出現(xiàn)“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象，就必須得使行政公開(kāi)合法化、法治化。只有法治化，才能使政府依法行政的公開(kāi)具有規(guī)范性、程序性、科學(xué)性和真實(shí)性；只有法治化，才能使行政公開(kāi)得以貫徹執(zhí)行，落實(shí)到實(shí)處；只有法治化，才能使行政公開(kāi)不斷發(fā)展下去，并不斷為公民參與權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）