楊遐　付強

摘 要： 伴隨著經(jīng)濟建設和城市化進程的快速發(fā)展，BT作為一種新型的融資方式，目前已成為公共基礎設施項目建設的重要模式。闡述了BT模式的涵義、特點、優(yōu)勢和一般程序，并探討了在基礎設施項目中實施BT模式應注意的幾個問題。

關(guān)鍵詞： BT；政府；建筑商；融資；回購；公共基礎設施建設

中圖分類號： F83

文獻標識碼： A

文章編號： 16723198（2013）06009803

在新一輪加快城市化進程的經(jīng)濟快速發(fā)展期，經(jīng)濟的發(fā)展必然對基礎設施建設提出更高的要求，然而各級政府尤其是地方政府對公共基礎建設工程的巨大需求與政府有限的財力總是形成強烈反差。公共基礎設施通過何種方式建設更為科學、有效、經(jīng)濟？BT融資作為一種新的運作方式進入了市場，成為了政府投資工程項目融資的一種新模式，而被越來越多的工程項目所采用，并發(fā)揮著重要的作用。比如，廣東省惠州市第四污水處理廠二期工程建設項目、湛江市社壇路道路新建工程BT項目、江門市高新區(qū)道路及排水建設項目、茂名市環(huán)水東灣新城環(huán)城東路新建工程BT項目、廣州地鐵14號線和21號線建設BT項目、廣州地鐵線網(wǎng)運營管理指揮中心BT項目、深圳地鐵7、9、11號線BT項目建設等正在運作或全面啟動中。本文擬就BT方式在政府投資工程項目建設中的應用及其注意問題作一些初步的探討。

1 BT方式的涵義

BT是Build-Transfer的縮寫，即“建設-移交”，是BOT（BUILD —OPERATE —TRANSFER，即“建設一運營一移交”）融資方式的一種變形。BT融資方式主要應用于政府投資工程項目，是政府利用非政府資金，由政府或政府授權(quán)單位作為招商人，通過合同約定，將擬建設的某個基礎設施項目授予建筑商，由建筑商負責該項目的資金籌措和工程建設，項目建成竣工驗收合格后由業(yè)主回購，并由業(yè)主向建筑商支付回購價款的一種融資建設方式。

BT作為一種新型的融資建設方式，對基礎設施建設項目而言，具有以下顯著特點：（1）主要適用于基礎設施和公用事業(yè)，如城市軌道交通、橋梁、公路等項目建設；（2）業(yè)主一方是政府、政府部門，或者政府投資設立并承擔基礎設施建設職能的國有企業(yè)。建設一方為具備一定投融資能力和建設資質(zhì)的投資公司、建筑企業(yè)；（3）政府利用的是非政府資金，即由建筑商籌集的資金，包括自有資金和出面借取的資金等。這種資金可以是外資也可以是內(nèi)資，可以是國有的也可以是私營的；（4）項目建成后立即有償轉(zhuǎn)讓，這是BT與BOT最大的區(qū)別。BT只需要投資方將項目建成而不進行經(jīng)營，投資方的收入來源主要是將項目有償轉(zhuǎn)讓給政府的合同收入，不獲取項目的經(jīng)營收入。而BOT項目建成后，投資者要通過一個固定的期限進行經(jīng)營，以收回投資并賺取一定的利潤，特許期滿將項目無償轉(zhuǎn)讓給政府。（5）特定的政府回購方式。BT與BOT融資模式相比，具有特定的政府回購方式。BT項目建成后，需由地方政府按約定進行回購，并往往有第三方（一般為銀行）提供項目回購擔保，因此，BT項目投資回收相對有保障，投資風險較小。

2 采用BT方式的優(yōu)勢

和傳統(tǒng)的投資建設方式相比，采用BT方式具有一定的優(yōu)勢：

2.1 有利于緩解基礎設施建設資金困難

采用BT方式，可在建筑商的積極參與下，使一些本來急需建設而政府又無力投資的公共基礎設施項目，在政府有力量建設前提前建成并發(fā)揮作用。政府通過BT方式，讓建筑商籌資、建設的方式參與基礎設施項目，由建筑商為政府籌措項目建設資金，項目移交階段，政府按約定總價，按比例分期償還投資方的融資和建設費用，可以緩解政府項目建設期間的資金壓力。

2.2 有利于避免政府的投資建設風險

BT項目的建設資金由建筑商負責籌措，政府不負擔項目的貸款債務。BT項目一般都涉及巨額資金的投入以及項目周期所帶來的風險，由于建筑商的參加，貸款機構(gòu)對項目的要求更加嚴格。BT方式一般采用固定價格合同，通過鎖定工程造價和工期，可有效降低工程造價，轉(zhuǎn)移政府的投資建設風險。

2.3 有利于提高項目的運作效率和質(zhì)量

BT方式引進競爭機制，提高了基礎設施項目的建設及運營管理。項目建設方往往采用項目融資的方式，有效提高資金使用效率，分散投資風險，拓寬融資渠道。BT項目由建設方負責工程全過程，包括工程前期準備、設計、施工及監(jiān)理等建設環(huán)節(jié)，可以有效實現(xiàn)設計、施工的緊密銜接，減少建設管理和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，降低工程實施難度，實現(xiàn)工程建設的一體化優(yōu)勢和規(guī)模效益。建設方為了減少風險，獲得較多收益，客觀上也會加強管理，控制造價，保證工程質(zhì)量。

2.4 有助于優(yōu)化社會資源配置

BT融資方式下，政府可利用未來的財政資金，實現(xiàn)現(xiàn)階段急需完成、受困財政預算而無法完成的快速推進城市基礎設施建設的目標，實現(xiàn)“分期回購，超前消費”。 BT融資方式既充分利用了社會資金，提供了民營資本良好的投資渠道，又能充分利用大型建設集團企業(yè)技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢，發(fā)揮他們在社會公共基礎項目建設中的積極作用，優(yōu)化社會資源配置，有效地提高社會資源綜合利用效率。

例如，投資215 億元的廣州地鐵14 號線、投資307 億元的廣州地鐵21 號線將采用BT模式，項目的運作通過項目公司總承包和融資建設，項目建成驗收合格后移交給業(yè)主，由地鐵公司統(tǒng)一運營管理，業(yè)主通過分期付款的方式向投資方支付項目總投資加上合理回報。深圳軌道交通三期工程7、9、11號線三條線路，工程總投資額達600億元，也將全部采用三年期回購的BT建設模式，BT項目投資約500億元。按照規(guī)劃， 11號線將在2016年上半年建成，7號線和9號線將在2016年底建成。BT項目合同簽約之后，中國中鐵、中國水電、中國建筑三家央企將分別參與11號線、7號線、9號線項目的融資、建設，并在規(guī)定時限內(nèi)將竣工后的項目移交深圳地鐵集團，深圳地鐵會根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。BT融資創(chuàng)新，既解決了重大建設項目建設資金籌措問題，縮短了工程招標時間，加快了建設速度；同時有利于施工單位設備、人力等資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)集約化、規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)雙贏的目標。

3 BT方式的一般運作程序

目前我國大多數(shù)地方政府的BT項目的完成一般都要經(jīng)過以下幾個階段：

（1）項目確定。首先，BT 模式建設的項目采用政府指定的方式確定。政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、年度財政預算、預期財力分析和項目實際情況等決定是否采用BT 模式。一般在下達年度政府性基本建設項目投資計劃時予以明確。在這一階段，政府根據(jù)當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展需要對項目進行規(guī)劃立項，完成項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期工作。

（2）項目前期準備。在BT項目基本完成立項后，業(yè)主負責項目前期工作，開始確定BT融資項目的建設模式、工程造價及政府回購方式、政府回購擔保、BT項目招投標的前期準備等，完善資金支付擔保法律手續(xù)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門、單位做好相關(guān)工作，為投資人正常實施項目創(chuàng)造條件，也就是做好BT融資項目招投標前的各項準備。

（3）項目招投標和合同確定。BT 項目嚴格實行招投標制度。政府通過公開招投標方式，發(fā)布招標公告和招標內(nèi)容，吸引投資人的投標和競標。政府通過公開評標確定投資人，一般采用工程總價有限風險包干方式進行。投資人確定后，項目業(yè)主應與投資人簽訂合同，明確建設內(nèi)容、建設工期、回購方案、違約責任等相關(guān)事宜。合同須報發(fā)改和財政部門備案。

（4）項目建設。投資方隨著BT建設工程合同的簽訂成為工程的建設方，在工程施工期間承擔施工方責任。組建與項目建設管理相適應的具有獨立法人資格的項目公司，具體實施項目建設。負責項目的籌資事宜，保證建設項目的資金需求。按照建設工程施工圖設計、有關(guān)技術(shù)標準、施工及驗收規(guī)范和簽訂的BT建設項目合同，負責工程施工，完成合同內(nèi)全部工程任務。對建設項目質(zhì)量、安全和文明施工、進度等實行全面管理。期間，接受政府的監(jiān)督和檢查，定時核報工程量和完成投資進度。

（5）項目移交與回購。這一階段是指項目竣工后，按BT合同，投資方將完工驗收合格的項目移交給政府或政府指定的公共組織，政府按合同約定總價或計量總價加上合理回報以及約定的回購方式和時間進行回購支付。即項目業(yè)主組織相關(guān)單位對已完成工程進行竣工驗收，項目竣工驗收備案后，由項目業(yè)主確認，即進入項目的使用期，投資人進入保修期?；刭徺Y金支付完畢， BT建設項目所有權(quán)即由項目業(yè)主代表政府取得。

4 BT方式實施中應注意的幾個問題

4.1 科學確定BT項目

BT項目融資模式能在政府財政緊張的情形下實現(xiàn)跨躍式城市基礎建設，有效快速推進城市基礎設施建設，無疑是解決地方政府在大力推進城市化進程中對城建資金“燃眉之急”的一劑良方，但它絕非政府公共基礎項目建設的萬能靈藥。由于BT從融資、法律、項目結(jié)構(gòu)等方面來說都是比較復雜的，因此，要在科學規(guī)劃、合理決策、嚴格核算的前提下確定BT融資項目。采用BT建設項目要量力而行，項目應符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，屬于公益性、基礎性項目或招商引資配套項目。要防止一哄而上，避免地方政府不顧現(xiàn)實的盲目投資，隨意擴大城市建設規(guī)模，導致建設規(guī)模難以控制。切忌一些地方政府官員為了自己的政績，借BT模式大搞“政績工程”、“形象工程”。 BT項目未經(jīng)科學審核隨意上馬和建設規(guī)模不斷擴大，極易導致項目完工后政府根本無力回購或兌現(xiàn)承諾?！罢児こ獭边€可能引發(fā)一些地方政府換屆后，下屆政府對上屆政府投資BT建設項目回購責任進行推諉，導致政府回購的難以落實，極大地影響了政府的公信力和公眾形象。

4.2 選擇BT項目投資方

投資方是否具有與項目規(guī)模相適應的實力，是BT項目能否順利建設和移交的關(guān)鍵。BT項目的投資者應是建筑商，這一建筑商既要有較強的投融資能力又要有較強的施工能力，既是投資者又是施工者，而不能是單一的投資商。因此，項目業(yè)主要對投資人的融資能力、建設施工管理能力和履約信譽提出嚴格要求。投資人投入項目的自有資金應不低于BT融資建設方案中融資總額的35%，其余資金要提供金融機構(gòu)出具的貸款中長期貸款承諾函。分別具有融資優(yōu)勢和管理優(yōu)勢的不同獨立法人，可以組成聯(lián)合體承擔項目融資建設，但須簽訂聯(lián)合體協(xié)議，明確雙方各自承擔的工作內(nèi)容和權(quán)利義務。投資人還須具備國家核定的與融資項目規(guī)模、類型相適應的工程施工承包資質(zhì)、管理水平先進、專業(yè)技術(shù)力量雄厚、業(yè)績突出、信譽良好。應選擇那些自身技術(shù)和資金綜合優(yōu)勢強的大型建筑企業(yè)參與政府基礎工程BT項目的投資建設。

4.3 加強政府對BT項目的監(jiān)管

政府負責BT項目的監(jiān)管，保證BT投資項目的順利融資、建設和移交。毋庸置疑，BT內(nèi)容涉及投資、融資、建設、轉(zhuǎn)讓等一系列活動，形成了包括政府、項目主辦人、項目公司、項目貸款人、項目原材料供應商、融資擔保人、保險公司以及其他可能的參與人等眾多當事人或參與人的紛繁復雜的法律關(guān)系。BT所涉及當事人的權(quán)利義務關(guān)系是通過合同確立的，是其中包括貸款合同、建設合同、回購協(xié)議、回購資金擔保、完工履約擔保以及聯(lián)合體協(xié)議等一系列合同的有機組合。這些都使得政府對BT融資建設的監(jiān)管工作難度非常之大。政府要在項目提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者的選擇、規(guī)劃設計方案、開工建設等各個環(huán)節(jié)保持前瞻性和一致性，扎實做好項目前期工作；要確定BT項目的建設規(guī)模、建設內(nèi)容、建設標準、投資額、工程時間節(jié)點及完工日期；對BT項目的設計、項目招投標、施工進度、建設質(zhì)量等進行監(jiān)督與管理，有權(quán)向投資方提出管理上、組織上、技術(shù)上的整改措施；項目實施結(jié)構(gòu)應把握放而不亂，管而不死的原則，作到既能保證項目建設方一定的建設自主權(quán)，又能最大程度的保障工程質(zhì)量。

4.4 制定實施規(guī)范，加強風險控制

BT項目的核心在于“B—Build建設”，而建設的重要內(nèi)容之一在于投資承包人必須有較強的投融資和工程施工組織管理能力，按規(guī)定的期限將項目建成。這些BT項目會以何種方式被地方政府回購？部分資金匱乏的地方政府不排除以土地作為置換。這種情況下，如果BT項目的投資人“醉翁之意不在酒”，真實的投資目的是為了相應區(qū)域地塊的開發(fā)和經(jīng)營的話，那真正的BT項目就有可能被層層轉(zhuǎn)包和分包，項目建設工程質(zhì)量難以得到保障，造價與工期無法讓政府和公眾滿意。而在BT項目實踐中，工程分包和轉(zhuǎn)包情況比較普遍，是影響項目工程質(zhì)量的重要風險因素。

為防范此類風險，政府應加快制定城市基礎設施項目BT融資建設管理辦法，制定實施規(guī)范。在《管理辦法》和招標文件中明確規(guī)定項目融資人不得將融資建設合同內(nèi)容全部或部分進行轉(zhuǎn)包。項目公司不得采取由施工單位、設備材料供應商墊資的方式進行建設。另一方面，項目業(yè)主應組建監(jiān)管機構(gòu)，對工程分包情況進行嚴格管理。并由投資人和項目公司及其法定代表人對工程質(zhì)量實行終身負責制。

參考文獻

[1] 葛培健，張燎.基礎設施 BT 項目運作與實務[M].上海：復旦大學出版社，2009，（2）.

[2]萬先進.基礎設施BT模式問題淺析[J].重慶交通學院學報，2005，（04）.

[3]王耀輝.基礎設施建設BT投融資運行模式研究[D].西安：長安大學，2009.

[4]石曉亮.政府投資基礎設施項目委托代建制與回購模式的特點與區(qū)別[J].金融經(jīng)濟，2011，（14）.

[5]李慎飛.BT投融資建設模式內(nèi)涵及定義探討[J].當代經(jīng)濟，2012，（06）.