尹兵

摘 要： 深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、激活農(nóng)村土地要素、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。對我國土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題進(jìn)行了分析和思考，亟待健全有效機制等多項措施，以期完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞： 土地流轉(zhuǎn)；問題；對策

中圖分類號： C91

文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

文章編號： 16723198（2013）06003302

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)土地集約化經(jīng)營，規(guī)模化生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必由之路。依法合理有序規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，有利于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有利于促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（1）思想認(rèn)識不到位。一是基層干部對土地流轉(zhuǎn)不夠重視。一些地方的基層干部，尤其是村、組級干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)戶與種養(yǎng)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)的事情，對土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)研究不深、土地流轉(zhuǎn)方式方法宣傳不夠、土地流轉(zhuǎn)矛盾問題引導(dǎo)不力，土地流轉(zhuǎn)無人監(jiān)管。二是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、小富即安的思想意識嚴(yán)重。部分農(nóng)民缺乏對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的理解，擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)，就會失去土地承包經(jīng)營權(quán)，部分農(nóng)民把土地作為生活的依靠，不愿將土地輕易流轉(zhuǎn)出去，務(wù)工經(jīng)商雖然收入高但不穩(wěn)定有較大風(fēng)險，作為今后生活的“退路”的土地，寧可將土地暫時拋荒或者由親屬無償耕種一定年限，也不肯把土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或企業(yè)；國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，惠農(nóng)政策不斷出臺，農(nóng)民每年還可獲得國家按承包面積給予的糧補，土地收益逐年上升；國家重點工程實施或城鎮(zhèn)擴建，農(nóng)民承包地被征用，農(nóng)民還可得到土地補償費。三是由于政府對土地流轉(zhuǎn)宣傳引導(dǎo)工作不到位，部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策理解不透。農(nóng)民擔(dān)心國家對土地政策不穩(wěn)定，害怕政府收回土地承包權(quán)，沒有安全感。

（2）保障機制不健全。國家為廣大農(nóng)村農(nóng)民提供的基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助等方面的社會保障體系不健全，土地對廣大農(nóng)村農(nóng)民的三大功能即經(jīng)濟(jì)功能、保障功能和就業(yè)功能，尤其是土地的保障功能，對農(nóng)民具有極為重要的作用。土地幾乎承擔(dān)了應(yīng)由國家和社會承擔(dān)的所有保障職能，農(nóng)民的衣食住行、養(yǎng)老、醫(yī)療、婚喪嫁娶、子女教育等。因為國家的農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)民的生存發(fā)展始終離不開土地。所以農(nóng)民在找到獲取更高收益并且較為穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)崗位以前，農(nóng)民不會輕易出讓土地，土地乃保護(hù)自己的最后一道屏障。農(nóng)民不愿采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地，主要原因農(nóng)民在目前社會保障體系下還是依靠土地解決自己的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的后顧之憂。隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，外出務(wù)工人均純收入逐年提高，出外打工的收入確實解決了農(nóng)村很多經(jīng)濟(jì)難題，但影響出外打工收入的因素較多，出外打工的農(nóng)民找到的非農(nóng)職業(yè)往往具有周期性、季節(jié)性，遇到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性的調(diào)整或農(nóng)民的年齡、力量處于階段性失業(yè)時，農(nóng)民首選謀生之計還是種地。因此，在一些地方存在農(nóng)民盡管出外打工也不愿把土地租賃給別人經(jīng)營的現(xiàn)象。

（3）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在“三多三少”現(xiàn)象：以私下流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包出租代耕、口頭協(xié)議多；以組織委托服務(wù)流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、書面材料協(xié)議少。流轉(zhuǎn)市場不完善，土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租為主，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進(jìn)行，處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉(zhuǎn)機制優(yōu)化配置土地資源。這種雙方私下進(jìn)行的 “口頭協(xié)議”，既沒遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系也沒有通過合同或者契約來規(guī)范。即使簽訂了書面協(xié)議，協(xié)議不規(guī)范：有的是雙方自行草擬的，內(nèi)容極不規(guī)范；有的甚至是村委會直接與投資業(yè)主簽訂的，沒有農(nóng)戶的書面委托，造成承包關(guān)系的混亂，為日后留下了糾紛隱患，遇到利益沖突時，解決難度大、工作量大。

（4） 規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大。由于農(nóng)民承包地是村組織根據(jù)土地的位置、肥沃程度等因素人為將同等成片的土地分為零星地塊，給流轉(zhuǎn)相對集中成片的土地帶來了不少麻煩，需要與不同地塊的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。國家種糧補貼政策執(zhí)行偏差，特別是不考慮農(nóng)用地目前使用情況，不種糧的、甚至撂荒的農(nóng)用地，農(nóng)民均可按承包地面積獲得各種惠農(nóng)補貼。國家種糧補貼政策執(zhí)行偏差加大了農(nóng)民對土地的依賴，并且土地還被部分農(nóng)民視為生存保障的最后一道防線。由于農(nóng)業(yè)收入較低，農(nóng)業(yè)開發(fā)又面臨自然和市場雙重風(fēng)險，造成真正有實力的龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模經(jīng)營的較少，土地流轉(zhuǎn)缺乏龍頭企業(yè)帶動。

2 加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的對策

（1）轉(zhuǎn)變觀念，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。通過充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種宣傳媒體，把有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)政策深入宣傳，讓農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識得到增強，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾流轉(zhuǎn)土地的積極性，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)轉(zhuǎn)向自覺。既要大力宣傳農(nóng)村土地承包法律法規(guī)，讓廣大農(nóng)民和基層干部自覺學(xué)習(xí)、了解、領(lǐng)悟農(nóng)村土地承包法律法規(guī)，又要大力宣傳得益于流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型案例，通過一些典型案例引導(dǎo)帶動農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。對外出創(chuàng)業(yè)取得一定成就的農(nóng)戶及規(guī)模經(jīng)營的種田大戶等進(jìn)行大張旗鼓的表揚、獎勵，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（2）加強管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)。出臺農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實施辦法，對土地流轉(zhuǎn)尤其是規(guī)模化流轉(zhuǎn)，雙方必須遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，否則流轉(zhuǎn)無效。簽訂的流轉(zhuǎn)合同實行登記、鑒證制度，通過合同登記、鑒證程序和手續(xù)，對流轉(zhuǎn)雙方違反法律政策的約定可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正；對以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理相關(guān)備案登記，對以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要及時辦理權(quán)證變更手續(xù)。

（3）健全機制，完善流轉(zhuǎn)。一是搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，設(shè)立市、區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)交易市場，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，通過網(wǎng)絡(luò)對外公布土地流轉(zhuǎn)信息，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供“一站式”服務(wù)。每個行政村設(shè)立專職土地流轉(zhuǎn)信息員，負(fù)責(zé)及時收集、反映農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的信息。二是建立價格評估指導(dǎo)機制?？陀^公正地評估、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的公平、公正、合理，土地流轉(zhuǎn)市場健康、有序發(fā)展。三是建立風(fēng)險防范機制。實施有效的市場準(zhǔn)入制度，對進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)營主體進(jìn)行資格審查和資信評估，審查其農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。建立風(fēng)險保障金制度，最大可能降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。四是創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)形式。鼓勵組建多種形式的股份合作社，農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股，把土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，并委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營，用市場化手段進(jìn)行資本運作和資產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長期有效聯(lián)結(jié)。

（4）創(chuàng)造條件，促進(jìn)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是今后一個時期內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點，更是一項系統(tǒng)工程。各級各部門要形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，加強配合，完善服務(wù)，不斷提高服務(wù)水平。特別是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級要加大協(xié)調(diào)力度，認(rèn)真協(xié)調(diào)解決行政區(qū)域內(nèi)的熱點難點問題。要進(jìn)一步強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立健全部門工作責(zé)任制，將土地流轉(zhuǎn)工作納入政府年度目標(biāo)考核體系，并形成長效機制，確保農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展落到實處。

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