王喜娟

摘要：大學(xué)自治改革是提高大學(xué)效率與效能的一項重要措施。為了保證大學(xué)自治改革的順利推行且達到預(yù)期的效果，大學(xué)在自治的同時，必須加強對于大學(xué)的監(jiān)督。新加坡大學(xué)在實施自治改革的過程中，非常重視大學(xué)質(zhì)量保證機制的建構(gòu)，確立了大學(xué)問責制度，重視以“績效合同”為核心的事前問責與以“大學(xué)質(zhì)量保證框架”為主導(dǎo)的事后問責有機結(jié)合。這是推動新加坡國立大學(xué)等自治大學(xué)近年來迅速發(fā)展的重要保證。

關(guān)鍵詞：新加坡；大學(xué)；問責制度；績效合同；大學(xué)質(zhì)量保證框架

縱觀世界大學(xué)的總體發(fā)展，公立大學(xué)自治可稱得上是提高大學(xué)效率與效能的一項有效措施，這也受到越來越多國家和政府的青睞。然而，伴隨公立大學(xué)走向自治，如何保證大學(xué)質(zhì)量則成為另一個值得關(guān)注的重要問題，大學(xué)質(zhì)量好壞也是確保公立大學(xué)自治化的關(guān)鍵。因此，必須在擴大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的同時，加強對于大學(xué)的監(jiān)督，實現(xiàn)自治與控制的有機平衡。這是保證大學(xué)可持續(xù)發(fā)展，提升大學(xué)的整體水平與質(zhì)量的核心。自2004年以來，新加坡開始推行公立大學(xué)自治改革，賦予新加坡國立大學(xué)、南洋科技大學(xué)和新加坡管理大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，力圖通過擴大大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，提升大學(xué)的辦學(xué)水平與質(zhì)量。而與此同時，為了保證與提高大學(xué)的教育質(zhì)量，新加坡政府采用了教育問責制度，強化大學(xué)的責任意識。眾所周知，大學(xué)問責制度主要是為了保證大學(xué)的質(zhì)量，它包含的基本要素有：誰負責，負什么責任，向誰負責，通過何種手段和方法以及結(jié)果如何。[1]

總的說來，新加坡大學(xué)問責主要包括事前問責與事后問責兩部分。事前問責主要指績效合同，而事后問責則指大學(xué)質(zhì)量保證框架，以此來保證新加坡自治大學(xué)的教育質(zhì)量。

一、自治改革前新加坡大學(xué)的質(zhì)量保證措施

在實行大學(xué)自治改革之前，新加坡大學(xué)自身設(shè)有內(nèi)部質(zhì)量保證結(jié)構(gòu)與體系。新加坡國立大學(xué)和南洋科技大學(xué)都設(shè)置了大學(xué)教育政策委員會和大學(xué)學(xué)術(shù)審計委員會，分別從不同方面來監(jiān)管大學(xué)的學(xué)術(shù)活動，包括學(xué)術(shù)評價及各學(xué)科間的有效協(xié)調(diào)。新加坡管理大學(xué)則設(shè)有學(xué)術(shù)事務(wù)委員會，監(jiān)督大學(xué)的學(xué)位工作、課程的實施、學(xué)術(shù)活動的質(zhì)量以及教學(xué)狀況等。此外，新加坡的大學(xué)還邀請巡視委員會（visiting committee）和國際顧問小組（international advisory panel）定期地考察大學(xué)的課程、教學(xué)方法和評價過程等。這些委員會和小組多由行業(yè)領(lǐng)袖、高級政府官員和杰出的學(xué)術(shù)人員等組成，主要任務(wù)是監(jiān)察大學(xué)的發(fā)展并為大學(xué)提供戰(zhàn)略性建議。

到了2000年，政府對于大學(xué)治理與經(jīng)費狀況進行了考察。根據(jù)此次考察的結(jié)果，2003年開始，教育部推行了大學(xué)質(zhì)量保證框架（a quality assurance framework for universities）。這一框架的主旨是促進大學(xué)機構(gòu)自我改進和提高質(zhì)量。根據(jù)這一框架，大學(xué)需要根據(jù)32項機構(gòu)目標進行自評，還需要在五個主要領(lǐng)域內(nèi)自我選擇績效指標，即治理、管理、教學(xué)、研究和服務(wù)。教育部將委任審查小組定期對大學(xué)進行現(xiàn)場的外部驗收，而后審查小組要向教育部提交評價報告以確保大學(xué)正在致力于改善已被確認需要改進的領(lǐng)域。

而由于新加坡管理大學(xué)屬于公助私立大學(xué)（publicly-funded private university），它除了要接受公立大學(xué)的規(guī)章制度外，還需要遵從私立大學(xué)管理框架。這個協(xié)議是教育部與新加坡管理大學(xué)共同簽署的，它明確規(guī)定了新加坡管理大學(xué)必須遵守的政策指南。新加坡管理大學(xué)只有遵守了上述的規(guī)范要求，才可能獲得公共經(jīng)費。根據(jù)私立大學(xué)管理框架，教育部要求新加坡管理大學(xué)還必須履行三大績效責任，即，審計和外部評審、向教育部提供所需的信息以及向教育部遞交常規(guī)報告。

可以說，這一時期新加坡大學(xué)的內(nèi)部和外部質(zhì)量保證機制已經(jīng)較為完備。此時政府在大學(xué)發(fā)展過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位，因為大學(xué)還是準行政單位，要接受政府的宏觀管理和監(jiān)控。需要指出的是，2003年新加坡實行大學(xué)質(zhì)量保證框架的效果是良好的，因此，在此后大學(xué)自治改革后，這一框架作為重要的外部績效框架仍被新加坡政府所使用。

二、自治改革后新加坡大學(xué)問責制度的構(gòu)成

基于新加坡大學(xué)的實際狀況，結(jié)合國外大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗，新加坡政府初步擬定了新加坡大學(xué)的質(zhì)量保證機制，“問責”成為核心議題。因為新加坡公立大學(xué)的自治改革能否成功、能否切實實現(xiàn)預(yù)期的目標，大學(xué)的績效責任是關(guān)鍵。根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)的經(jīng)驗，新加坡政府建立了面向三所自治大學(xué)的問責制度，這確保了在給予大學(xué)在治理與經(jīng)費上前所未有的自主權(quán)同時，也明確了大學(xué)應(yīng)當承擔的責任與義務(wù)，可以更有利于政府與公眾及時、有效、公開地對大學(xué)進行監(jiān)督。

總的說來，新加坡大學(xué)問責制度主要由三個部分構(gòu)成：（1）大學(xué)與教育部共同簽訂政策協(xié)議（policy agreement）；（2）大學(xué)與教育部聯(lián)合簽署績效合同（performance agreement）；（3）教育部的大學(xué)質(zhì)量保證框架。

政策協(xié)議明確規(guī)定了大學(xué)必須遵守教育部制定的各項關(guān)鍵性的政策參數(shù)，只有這樣才能獲得政府的經(jīng)費；而在績效合同中，大學(xué)必須詳細闡述它的戰(zhàn)略發(fā)展目標和預(yù)期達到的結(jié)果，這是每所大學(xué)在制定具體的教學(xué)、科研、服務(wù)和機構(gòu)發(fā)展目標之前需要明確的；而作為對績效合同的補充，大學(xué)質(zhì)量保證框架是一種事后問責制度，它規(guī)定了大學(xué)要提交年度報告，每5年還要接受教育部委派的外部審查小組（external review panel）的現(xiàn)場驗收，以此來確定大學(xué)是否切實達成了預(yù)期的目標與承諾。在這一制度中，前兩項屬于事前問責的內(nèi)容，后一項則屬于事后問責。

（一）政策協(xié)議

作為大學(xué)主要的經(jīng)費來源，教育部仍是大學(xué)的監(jiān)督主體，雖然教育部已經(jīng)允許大學(xué)自治。這主要是由于教育部所占據(jù)的戰(zhàn)略性地位，它需要規(guī)劃大學(xué)整體的發(fā)展方向，確保大學(xué)與國家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略步調(diào)一致。

根據(jù)政策協(xié)議，新加坡大學(xué)必須遵從三大戰(zhàn)略目標：（1）通過高質(zhì)量的教育培養(yǎng)滿足國家經(jīng)濟發(fā)展需要的畢業(yè)生，盡力吸引外國優(yōu)秀人才到新加坡以此來充實本國的人力資本儲備；（2）推動研究和生產(chǎn)新的知識與觀念，從而提高新加坡的研究能力并創(chuàng)造財富；（3）發(fā)展專業(yè)且充滿活力的師資，在教學(xué)和科研領(lǐng)域力爭形成國際知名度并達到世界一流水平。

在將自主權(quán)賦予3所大學(xué)之前，每所大學(xué)都要與教育部簽署政策協(xié)議。本質(zhì)上說，政策協(xié)議使得教育部可以從整體上幫助大學(xué)明確其戰(zhàn)略發(fā)展方向并提供指導(dǎo)，明確大學(xué)自治的界限。教育部還與大學(xué)之間確定一系列發(fā)展指南以及懲罰措施等。

政策協(xié)議包括兩個完全不同的部分。第一部分，教育部將詳細闡述大學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃以及整體計劃（例如，大學(xué)的戰(zhàn)略性目標與結(jié)構(gòu)等），各大學(xué)以此作為參考來制定每所大學(xué)自己的戰(zhàn)略發(fā)展目標。第二部分則由教育部制定關(guān)鍵性的政策參數(shù)，大學(xué)要依此運營，否則將難以獲得政府經(jīng)費，這個部分主要包括：（1）問責體系和過程，包括績效合同，質(zhì)量保證框架和經(jīng)費控制，例如財政審計等；（2）培訓(xùn)畢業(yè)生的人力，包括產(chǎn)出目標制定和實現(xiàn)；（3）大學(xué)招生體系（包括大學(xué)總體的入學(xué)政策）；（4）經(jīng)費政策；（5）制定學(xué)費標準以及學(xué)生資助框架，這包括學(xué)費制定過程和方法，從而確保學(xué)生可以負擔和接受。[2]

從根本上來說，政策協(xié)議的基本精神是確保賦予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，避免過多地干擾和阻礙大學(xué)的運營與管理。為此，隨著外部環(huán)境的變化以及大學(xué)狀況的改變，政策協(xié)議也會根據(jù)需要適時地調(diào)整。為了應(yīng)對這一狀況，教育部還必須為大學(xué)設(shè)置通道，保證大學(xué)可以諫言以更改政策協(xié)議。

（二）績效合同

隨著大學(xué)間競爭的加劇，自治大學(xué)要想脫穎而出就必須確立與眾不同的目標和發(fā)展重心，而教育部采用相同的方法來管理所有大學(xué)也已經(jīng)不合時宜了。要促進大學(xué)更好地發(fā)展，大學(xué)必須自己制定目標、發(fā)展重點和預(yù)期結(jié)果，以更高效的方式實現(xiàn)自身的戰(zhàn)略目標，發(fā)展自身的特色，自我負責，這要遠遠好于教育部做出的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，教育部與每所自治大學(xué)分別簽訂了每5年考核一次的績效合同?？冃Ш贤纱髮W(xué)負責制定及陳述，尤其是戰(zhàn)略目標和預(yù)期結(jié)果方面，而后由教育部予以認可。

雖然績效合同本身并不是具有法律效力的文件，但它集中反映了大學(xué)的發(fā)展目標。除了戰(zhàn)略目標和預(yù)期結(jié)果之外，績效合同要列出大學(xué)的具體目標和關(guān)鍵性的績效參數(shù)（key performance indicators），這些關(guān)鍵的績效參數(shù)要綜合且均衡地反映大學(xué)的重點發(fā)展領(lǐng)域，它還要明確在這5年周期內(nèi)大學(xué)每年要達成的目標和參數(shù)。此外，大學(xué)還需要提交主要的發(fā)展策略和詳細的行動計劃，以明確如何實現(xiàn)所列出的戰(zhàn)略目標和預(yù)期結(jié)果。

總的說來，績效合同可以包括以下四大類：（1）學(xué)術(shù)性的教學(xué)和課程，如大學(xué)所提供課程的質(zhì)量和多樣性、從教人員的質(zhì)量、學(xué)生畢業(yè)和輟學(xué)情況等；（2）研究結(jié)果和培訓(xùn)，例如，科學(xué)研究的質(zhì)量和影響力、創(chuàng)造與科學(xué)突破、研究生的指導(dǎo)和培訓(xùn)；（3）對于社會的貢獻與服務(wù)，例如，共享專業(yè)特長與資源、傳播新知識、培訓(xùn)和咨詢；（4）組織事務(wù)，例如，授予師資自治權(quán)，后續(xù)計劃（succession plans），建立學(xué)生助學(xué)辦公室，校友發(fā)展辦公室。[3]這四個領(lǐng)域是保證大學(xué)質(zhì)量的核心領(lǐng)域。這也是為了保證績效合同所確立的戰(zhàn)略目標和關(guān)鍵的績效參數(shù)與教育部所提出的目標相吻合。

同時，教育部與每所大學(xué)要共同協(xié)商并確定大學(xué)各學(xué)科每年明確的招收人數(shù)，教育部據(jù)此撥給大學(xué)相應(yīng)的經(jīng)費。學(xué)生的培養(yǎng)目標主要依照國家人力資源理事會規(guī)劃和認可的經(jīng)濟發(fā)展所需人力資源條件為基礎(chǔ)。該協(xié)商過程始于7月，在整個過程中大學(xué)要向教育部提交下一年的財政計劃。教育部將在來年2月商討每所大學(xué)的人才培養(yǎng)目標并最終在4月份通報人才培養(yǎng)目標以及撥款狀況。至于研究生教育方面，雖然教育部對于大學(xué)研究生課程、發(fā)展和研究的經(jīng)費資助是單獨確定的，但最終給每所大學(xué)撥款的總額也還是要在績效合同中列出來。相應(yīng)地，每所大學(xué)也需要列出獲得認可的人才培養(yǎng)目標和結(jié)構(gòu)，只有這樣才能獲得教育部的經(jīng)費。此外，績效合同也將呈現(xiàn)與目標相關(guān)的績效管理過程，例如，如果大學(xué)不能培養(yǎng)預(yù)期數(shù)量的學(xué)生，有一個公式將會計算出大學(xué)需要返還給教育部的經(jīng)費額。

可以說，績效合同充充分體現(xiàn)了賦予大學(xué)更大的辦學(xué)自主權(quán)這一價值追求，以此確保大學(xué)可以自行確立自己的戰(zhàn)略發(fā)展方向和目標。而作為一個關(guān)鍵性的事前問責（ex-ante accountability）工具，績效合同可以確保大學(xué)的戰(zhàn)略目標與教育部確定的大學(xué)總體發(fā)展戰(zhàn)略是相互一致的。

（三）大學(xué)質(zhì)量保證框架

大學(xué)質(zhì)量保證框架著重于提高大學(xué)過程與結(jié)果的質(zhì)量，鼓勵最好的制度實踐。作為自我發(fā)展的工具，大學(xué)質(zhì)量保證框架是保證大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的有力工具。

隨著大學(xué)自治改革的推行，新加坡政府更新與強化了原來的大學(xué)質(zhì)量保證框架。根據(jù)強化的問責框架，大學(xué)質(zhì)量保證框架擁有了一個重要的職能，即進行事后問責來補充績效合同。根據(jù)大學(xué)質(zhì)量保證框架，大學(xué)也必須進行自我評價并向教育部提交報告，同時，教育部委任了一個外部審查小組定期對大學(xué)進行外部檢驗，來審查大學(xué)的自我評價狀況。而且，大學(xué)還需要提交年度更新材料，以便教育部監(jiān)測大學(xué)是否確實致力于實現(xiàn)績效合同中認可的戰(zhàn)略目標和預(yù)期結(jié)果。此外，由教育部委任的外部審查小組的在場外部檢驗要與績效合同終止的時間相一致。這樣，外部審查小組不僅僅只是考察大學(xué)的內(nèi)部體系和過程，還可以考察大學(xué)達成績效協(xié)議規(guī)定的目標和結(jié)果的狀況。

被擬議的問責框架，是在不損害大學(xué)自主地追求教學(xué)和研究卓越的前提下，確保了大學(xué)對教育部和公眾的績效責任。這個框架有意被設(shè)計地充滿彈性，以促進教育部和大學(xué)之間持續(xù)的對話，以便大學(xué)在運作過程中可以更好地應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。

三、新加坡國立大學(xué)實施問責制度的具體實踐

新加坡國立大學(xué)是新加坡典型的自治大學(xué)之一，在新加坡國內(nèi)乃至國際上都具有很大影響力。實行自治改革后，新加坡國立大學(xué)（以下簡稱國大）相應(yīng)地也制定了一系列質(zhì)量保證的制度與措施?？傮w上，新加坡國立大學(xué)確定的質(zhì)量保證基本指導(dǎo)原則為：（1）廣泛地征求教師、學(xué)生、專家、校友、工商業(yè)者等的意見；（2）不但要外部強化，更要重視內(nèi)化質(zhì)量保證機制；（3）定期進行檢驗；（4）教育經(jīng)費要以提高質(zhì)量為核心。[4]為此，根據(jù)新加坡國立大學(xué)公司法的規(guī)定，大學(xué)實施問責的具體內(nèi)容為：大學(xué)的運作必須依照國大與教育部簽署的績效合同框架來進行；大學(xué)應(yīng)依照教育部制定的質(zhì)量保證框架來對自己的運用與成效做出評價；外部審查小組定期對大學(xué)進行評估。[5]

（一）內(nèi)部質(zhì)量保證框架

根據(jù)教育部與國大制定的績效合同，國大在教學(xué)與管理中采取了相應(yīng)的措施以加強與改善內(nèi)部的質(zhì)量。

1.強化晉升與任用過程，以確保大學(xué)員工的學(xué)術(shù)與教學(xué)能力。學(xué)校根據(jù)相關(guān)人員的自我陳述/教學(xué)檔案、學(xué)術(shù)反饋（定性和定量）和同輩評價，對其做出評價，而后逐級上報到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層予以定奪。其具體過程為：學(xué)院評價委員會-主任（head）-師資晉升與任用委員會-院長（dean）-大學(xué)晉升與任用委員會-教務(wù)長-校長[6]。

2.定期審計、項目與院系審查：國大要定期進行內(nèi)部審查，尤其是由多部門共同開展的跨學(xué)科研究項目，有時還會借助海外專家的幫助。同時，還會接受相關(guān)利益者，例如教師、專家、學(xué)生、校友、工商業(yè)人士及其他抱有良好意愿者等的監(jiān)督與反饋。

3.確定大學(xué)的內(nèi)部基準（尤其是研究方面）：（1）制定一系列重要的研究卓越的指標，例如，研究成果要發(fā)表于具有較大影響力的期刊上；重視論文的轉(zhuǎn)載和轉(zhuǎn)引情況；提倡在高水平會議上發(fā)言；注重獲得國家和國內(nèi)研究獎項等等；（2）要積極考察世界一流大學(xué)和學(xué)院一段時期內(nèi)的發(fā)展軌跡，以便借鑒和參考；（3）根據(jù)上述考察結(jié)果，明確國大的薄弱環(huán)節(jié)與不足之處，合理管理與分配研究經(jīng)費與資源。

4.設(shè)立質(zhì)量管理辦公室。為了便于對國大教育質(zhì)量進行管理和監(jiān)控，國大還專門設(shè)立了質(zhì)量管理辦公室，通過專門的機構(gòu)與人士安排來確保國大內(nèi)部教學(xué)與研究的質(zhì)量與水平。

5.實施財務(wù)審計，注重國大經(jīng)費使用的內(nèi)部問責，確保大學(xué)的教育經(jīng)費使用得恰到好處，避免貪污與浪費等問題。

（二）外部審查框架

1.教育部制定的大學(xué)質(zhì)量保證框架

新加坡教育部確立的質(zhì)量保證框架，是大學(xué)自我改進、提高質(zhì)量和績效責任的重要工具和框架，只有遵從這一框架，大學(xué)才會獲得更大的辦學(xué)自主權(quán)。大學(xué)質(zhì)量保證框架，為大學(xué)確定了32個組織目標，這也是重要的績效指標，大學(xué)可以依此進行自我評價。同時，教育部還會任命和委派一個外部審查小組對大學(xué)進行外部檢驗，審查小組根據(jù)外部檢驗結(jié)果給教育部和大學(xué)相應(yīng)的反饋。

（1）大學(xué)的組織目標，例如：招募高水平教職員工；招收高質(zhì)量學(xué)生；將新加坡國立大學(xué)發(fā)展成為全球性的知識機構(gòu)；提供高品質(zhì)、廣博而靈活的教育；加強研究的基礎(chǔ)與能力；培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)精神，鼓勵創(chuàng)業(yè)活動；創(chuàng)建以相關(guān)利益者為核心的氛圍和校友關(guān)系；改良與完善大學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施等。

（2）在場驗收。外部審查小組每5年對國大進行在場的考察與驗收。在此期間，外部審查小組與教育部的高級管理人員會與國大管理層，國大董事會，教學(xué)、研究與行政員工代表，本科研究生代表，基金會，工商業(yè)與雇主代表，學(xué)校的學(xué)術(shù)部門、研究機構(gòu)等進行會談與磋商。根據(jù)考察的結(jié)果，外部審查委員會會向教育部提交有關(guān)國大行動計劃的建議與質(zhì)量改善提案。

2.國際專家咨詢小組與巡視委員會

巡視委員會包括國際教師咨詢委員會和部門參觀委員會。委員會的任期為5年，主要負責考察面向師資或部門的教育項目、研究成果和策略。在5年的時間里訪問委員會要進行2次訪問，每次訪問的時間為3到5天且要提交相關(guān)報告，同時委員會也要向教務(wù)長和校長提交機密報告。

3.專業(yè)學(xué)會與組織的認證

國大在一些學(xué)科尤其是專業(yè)學(xué)科，例如工程學(xué)、會計學(xué)等，推行了認證方案。這主要由國際和國內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)來完成。認證的目的是為了提高課程的質(zhì)量與水平，同時通過汲取有效的建議和指導(dǎo)，以確保國大的課程與教學(xué)切實處于國際最好的水平。

四、小結(jié)

雖說新加坡大學(xué)自治的時間并不長，但其成效已經(jīng)開始有所顯現(xiàn)，以新加坡國立大學(xué)為代表的3所自治大學(xué)無論是教育質(zhì)量還是國際影響力等都在不斷提升。這與新加坡自治大學(xué)有效的問責制度有著密切的關(guān)系?？傮w上，新加坡的大學(xué)問責制度包括事前問責和事后問責兩個方面。立足傳統(tǒng)，放眼國際，新加坡自治大學(xué)質(zhì)量保障機制方面汲取了新加坡大學(xué)在多年發(fā)展過程中所積淀下來的有益經(jīng)驗與措施。使它有了得以生根與發(fā)芽的土壤，例如，事后問責——大學(xué)外部審查框架基本上就是沿用原來的措施。另一方面，隨著教育國際化與全球化趨勢的加強，為了更好地適應(yīng)國際發(fā)展潮流，推動新加坡大學(xué)的國際化、提升其國際影響力，新加坡大學(xué)在自治改革中引入績效合同制度，實現(xiàn)自治與責任的有機結(jié)合。正是本土與國際并重，為新加坡自治大學(xué)的發(fā)展鋪平了道路。

參考文獻：

[1] 王淑娟.中美大學(xué)問責異同分析[J].清華大學(xué)教育研究，2010（10）：78-82.

[2] [3] Higher Education Division，Ministry of Education，Singapore.Autonomous Universities：Towards Peaks of Excellence[EB/OL].

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[4] [6] Tan Eng Chye.Quality Checks in Higher Education Delivery[EB/OL].

http：//www.ficci-hen.com/mrtan.pdf，2011-02-10.

[5] National University Of Singapore （Corporatisation） Act （Chapter 204A）[EB/OL].http：//world.moleg.go.kr/download.do？file_id=5241，2011-03-20.

（責任編輯陳志萍）