劉坤

摘 要：在公共經(jīng)濟的投入和運行方面，農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)與城市相比仍存在較大差距，難以滿足新農(nóng)村建設(shè)中公共服務(wù)的要求。本文運用公共經(jīng)濟理論對當前農(nóng)村社會保障方面存在的問題進行分析，從轉(zhuǎn)變政府公共經(jīng)濟理念、合理劃分財政權(quán)力等方面對維護農(nóng)民社會保障權(quán)益提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟；農(nóng)村社會保障；公共服務(wù)

中圖分類號：F062.6；F323.89 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.50 文章編號：1672-3309（2013）06-114-02

目前我國總體的社會保障制度仍是圍繞城市開展，公共財政對城鄉(xiāng)社會保障的投入力量相差較為懸殊，導致農(nóng)村保障水平偏低，農(nóng)民群體難以享受到與城市居民同等的福利待遇和保障權(quán)益。由于各地經(jīng)濟狀況不同，各級政府財政負擔機制不協(xié)調(diào)等問題十分顯著，公共經(jīng)濟的投入與社會保障間的關(guān)系沒有實現(xiàn)制度化、法制化。因此調(diào)整和改革現(xiàn)行公共財政政策、建立公共經(jīng)濟合理的投入和支出制度，對推動農(nóng)村社會保障的發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

一、新時期我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

我國社會保障制度以1951年建立養(yǎng)老保障制度為標志，起初主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工，隨后逐步建立了居民保障制度。20世紀90年代，我國在部分地區(qū)根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，按照“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立了農(nóng)村個人賬戶積累式的養(yǎng)老保險，2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。截止2011年末，國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數(shù)32643萬人，全年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金收入1070億元，基金累計結(jié)存1199億元。[1]

在農(nóng)村社會保障制度不斷發(fā)展的同時，還應(yīng)認識到，社會保障制度建設(shè)因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分割，走了一條“先城市、后農(nóng)村”、“重城市、輕農(nóng)村”的發(fā)展路徑；在實施過程中對不同群體參保采取打補丁辦法，致使城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展程度嚴重失調(diào)，社會保障城鄉(xiāng)“碎片化”的制度性斷裂不斷加深。根據(jù)第六次人口普查和2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)，以2011年全國城鄉(xiāng)人口數(shù)量和全年養(yǎng)老保險基金支出金額為例，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險支出為1917.90元/人，而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險支出為82.77元/人，占總?cè)丝?0.32%的農(nóng)村人口的社會保障支出占社會保障總支出的比例僅為4.19%，差距十分顯著。

二、我國農(nóng)村社會保障存在的問題

（一）社會保障與公共經(jīng)濟學的相關(guān)性

社會保障作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要組成部分，和公共經(jīng)濟的關(guān)系十分密切。首先，就理論內(nèi)涵而言，社會保障是政府采取強制手段為社會公眾提供經(jīng)濟補償和服務(wù)保障，公共經(jīng)濟是政府憑借公共權(quán)力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以實現(xiàn)社會公益的經(jīng)濟活動。其次，從兩者的本質(zhì)特征和職能體現(xiàn)來看，分配主體都是政府，分配客體是國民收入，都具有強制性、公共性、非營利性和政治調(diào)控性等特征；都有彌補市場失靈、促進社會公平、保證社會安定的職能。再次，從實踐角度看，政府財政是社會保障資金的主要來源，是政府公共服務(wù)職能和公共財政性質(zhì)的重要體現(xiàn)。[2]總之，公共經(jīng)濟的政策分配直接控制著社會保障資金分配的總量和結(jié)構(gòu)，影響其發(fā)展；社會保障資金的籌集與支付水平也會直接影響公共經(jīng)濟的收支狀況和政策結(jié)構(gòu)，最終影響國民收入的分配和再分配。社會保障制度的健康運行離不開公共經(jīng)濟的支持和保證，公共經(jīng)濟的職能實現(xiàn)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化也離不開社會保障。

（二）我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題

一是現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元化社會保障結(jié)構(gòu)不均衡，財政投入不夠合理和公平。我國目前的農(nóng)村社會保障體系不夠健全，保障的形式主要是農(nóng)村社會救濟、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！薄⑥r(nóng)村社會養(yǎng)老保險及合作醫(yī)療保險。由于社會保險制度碎片化和重城市、輕農(nóng)村的長期財政政策，造成農(nóng)村社會保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不均衡。就全國范圍來看大多數(shù)農(nóng)村人還無法全面享受社會保障。農(nóng)村社會保障無論是范圍還是標準，相對于城市而言都是很低的。

二是政府對農(nóng)村社會保障制度健全的重要性認識不到位，導致財政支持不夠。城市作為政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的重要陣地，我國政府在社會保障的財政支持方面是以城市為重，很多地區(qū)為了發(fā)展城市建設(shè)，欠缺甚至轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村社會保障資金。目前中央、地方財政分擔機制不合理，農(nóng)村的社會保障主要由地方財政提供，國家只給予適當?shù)难a助，其社會保障財政是一種以集體經(jīng)濟為主導的財政模式。現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障最突出的問題是社保資金短缺，公共財政沒有高效地配置到最需要社會保障支持的農(nóng)村地區(qū)。

三是農(nóng)民自身經(jīng)濟條件、文化水平的限制和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，導致參保意愿差異較大。我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平東西部地區(qū)相差較大、城市和農(nóng)村相差較大，部分地方政府籌措農(nóng)村社會保障資金較為困難，難以承擔實際的保障責任；傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老、養(yǎng)兒防老的生活保障模式在農(nóng)村依然盛行，目前的保障措施不健全致使農(nóng)民、尤其是農(nóng)村老人參保意愿不高，制約我國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展。

四是農(nóng)民工和城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民數(shù)量增多，參與社會保障受政策限制。近年來城市化步伐加快，城市化造成了對農(nóng)村大量耕地的侵占，土地給農(nóng)民帶來的收益在也在減少。一方面，是需要農(nóng)村社會保障制度支持的人群數(shù)量在不斷上升，而另一方面，農(nóng)村原有的保障方式的作用又在不斷弱化。[3]現(xiàn)有社會保障政策在城鄉(xiāng)并軌和銜接等問題上存在真空地帶，加大了以農(nóng)民為主的流動人口參加社保和享用社保的難度。

三、解決我國農(nóng)村社會保障問題的對策

我國要加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和完善的步伐，必須改變現(xiàn)有的社會保障城鄉(xiāng)二元化的財政投入格局和各級政府間不合理的財政分擔機制，建立公共經(jīng)濟投入和支出穩(wěn)定的機制，合理制定從中央到地方各級政府對農(nóng)村社會保障的財政預算，對各級財政在農(nóng)村社會保障項目中的責任關(guān)系制度化、合法化，進一步創(chuàng)造農(nóng)村社會保障制度優(yōu)化的經(jīng)濟條件。

第一，加強農(nóng)村社會保障資金的管理。隨著新農(nóng)保制度試點的不斷擴大，新農(nóng)保個人賬戶基金規(guī)模將迅速增加。要從社保制度上進行法制化建設(shè)，杜絕擠占、挪用等現(xiàn)象。在完善社會保險基金預算管理制度的基礎(chǔ)上，研究將新農(nóng)合、新農(nóng)?；鸺{入社會保險基金預算編制范圍，使其管理和運行更加規(guī)范。逐步推廣農(nóng)村社會保障資金的財政國庫集中支付。[4]

第二，加大對農(nóng)村社會保障的公共經(jīng)濟投入量，建立財政投入的穩(wěn)定增長機制。要改變現(xiàn)有農(nóng)村社保資金短缺的現(xiàn)狀，需要對我國公共財政進行合理分配，對資金嚴重短缺、農(nóng)民生活水平嚴重低下的地區(qū)可以適當傾斜，提高農(nóng)村社會保障水平和擴大農(nóng)村新型養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等制度的覆蓋面。在制定長期經(jīng)濟規(guī)劃的過程中，對農(nóng)村社會保障方面的財政政策要有全局意識和長遠預期，促使農(nóng)村社會保障的供給要逐步轉(zhuǎn)向政府提供為主、農(nóng)民個人參與為補充的新型模式。

第三，科學合理地劃分各級政府間和政府職能部門間的社會保障事權(quán)和財權(quán)責任，增強地方政府對農(nóng)民參保積極性的調(diào)動。根據(jù)社會保障中不同項目的性質(zhì)和職能，地方性公共產(chǎn)品特征較強的部分如最低生活保障、地方福利等方面由地方財政承擔，外溢性較強的如社會救助、醫(yī)療保險等方面由中央財政承擔。另外，地方政府可以通過多種宣傳手段，加大對農(nóng)民參保益處的宣傳，并通過政策優(yōu)惠吸引農(nóng)民積累社保資金，調(diào)動農(nóng)民參與社會保障的積極性；地方政府還要鼓勵發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，可以加大農(nóng)村所需資金的“造血”功能，從而可以為社保資金“輸血”，同時解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題，增加收入，增加自己投入更多的社保資金。 [5]

四、結(jié)語

由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在及其他制度性原因，城鄉(xiāng)社會保障制度差距的存在短期內(nèi)難以消除。但可以看到，農(nóng)村社會保障發(fā)展不均衡、制度不完善背后的公共經(jīng)濟原因是政府對這一問題的認識不到位、各級政府間責任劃分的模糊以及農(nóng)民在經(jīng)濟、文化等方面的弱勢地位等。只有真正建立均衡協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展體系，縮小城鄉(xiāng)在社會保障方面的差距，才能逐步實現(xiàn)社保均等化發(fā)展，促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

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參考文獻：

[1] 2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].中國人保部網(wǎng)站，2012-06-05.

[2] 王曉東.公共財政視角下社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究：國外經(jīng)驗與本土借鑒[J].行政管理改革，2012，（09）.

[3] 賀清龍. 中國農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀與再思考[J].社會主義研究，2008，（01）.

[4] 榮化雪.中國農(nóng)村社會保障問題研究[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2012，（01）.

[5] 王潔、韋鎮(zhèn)坤、虞斌.新農(nóng)村建設(shè)中構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的探索[J].金融經(jīng)濟，2012，（02）.