沈程

摘 要：在世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生顯著變化的背景下，WTO新一輪多邊貿(mào)易談判不斷遭遇挫折，談判進(jìn)度緩慢。對(duì)WTO的決策機(jī)制進(jìn)行改革被看作是解決當(dāng)前問題的一種方法。本文將著重對(duì)現(xiàn)有決策機(jī)制的實(shí)質(zhì)，如何對(duì)決策機(jī)制進(jìn)行改革，可能遇到的難題以及如何權(quán)衡利弊進(jìn)行分析，以求在WTO條件不多邊貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：WTO；決策機(jī)制；改革

中圖分類號(hào)：F752.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.42 文章編號(hào)：1672-3309（2013）06-96-02

一、WTO決策機(jī)制改革提出的背景

《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第九條敘述了WTO的決策機(jī)制，它繼續(xù)遵循GATT1947奉行的由“協(xié)商一致”做出決定的實(shí)踐，并規(guī)定在無法達(dá)成一致時(shí)根據(jù)事項(xiàng)的不同采取不同比例的投票機(jī)制?！皡f(xié)商一致為主、投票為輔”的決策方式歷史上曾經(jīng)運(yùn)行良好，這和美國、歐盟等大國在這一階段有著非同尋常的談判技巧和力量有關(guān)。盡管根據(jù)該決策規(guī)則，在協(xié)商一致的情況下，每個(gè)談判者均平等地享有一票否決的權(quán)利，但是在著名學(xué)者杰克遜看來這種否決權(quán)都是一種非正式加權(quán)后的權(quán)利，大國和小國的權(quán)利比重和效果不可同日而語。這也就更好地解釋了為什么在新興國家崛起并尋求自己的話語權(quán)之后，WTO談判變得愈發(fā)的步履蹣跚?，F(xiàn)任總干事拉米就曾經(jīng)在西雅圖會(huì)議和坎昆會(huì)議上憤怒的指責(zé)該決策機(jī)制是“中世紀(jì)的”。于是，就有學(xué)者提出要對(duì)WTO的現(xiàn)有決策機(jī)制進(jìn)行改革，被提及較多的就是采取“關(guān)鍵多數(shù)”的方式，以求提高WTO這個(gè)擁有159名成員的龐大機(jī)構(gòu)的決策效率。

二、對(duì)WTO決策機(jī)制的分析和比較

決策機(jī)制既是程序問題，也是實(shí)體問題，不光規(guī)定了一個(gè)組織通過何種途徑或模式做出決定，更關(guān)系其成員的權(quán)利與義務(wù)的分配以及所做出決定的合法性。WTO決策機(jī)制的變動(dòng)與否主要包括了三種選擇：協(xié)商一致、投票或者關(guān)鍵多數(shù)。

（一）協(xié)商一致

協(xié)商一致的決策方式著重前期協(xié)商的過程，理想狀態(tài)下，協(xié)商一致是一種非常民主的決策方式，國家不分大小、強(qiáng)弱，其否決權(quán)、發(fā)言權(quán)都得到尊重。GATT的成功使得這種方式得到了絕大所數(shù)成員方的認(rèn)可。它被認(rèn)為保證了做出的決策擁有充分的合法性，而且有利于在成員方國內(nèi)的執(zhí)行。

協(xié)商一致的成功要?dú)w功于此前“雙巨頭”時(shí)代，因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)代的多邊貿(mào)易談判表面上基于法律規(guī)則，實(shí)質(zhì)上還是一種以國家實(shí)力為基礎(chǔ)的談判模式。對(duì)于中小國家而言，由于對(duì)自己的議案缺乏獲得“協(xié)商一致”的信心，它們的議案多數(shù)胎死腹中甚至沒有任何議案。實(shí)際談判中，“綠屋會(huì)議”等非正式談判方式是對(duì)協(xié)商一致原則的一種諷刺，因?yàn)椤熬G屋會(huì)議”既缺乏廣泛的代表性又缺乏透明度，這對(duì)協(xié)商一致所包含的民主、平等原則是一種傷害。1999年西雅圖會(huì)議時(shí)，一些發(fā)展中國家的代表就曾經(jīng)被激怒，試圖沖擊“綠屋會(huì)議”。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，更多的發(fā)展中國家渴望在多邊貿(mào)易體系中表達(dá)自己的聲音。貿(mào)易多極化的趨勢(shì)，使得一些新興力量很難像過去那樣被發(fā)達(dá)國家所操控。此外，像博茨瓦納等一些被專家認(rèn)為對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易貢獻(xiàn)較小的國家也在積極參加甚至阻撓農(nóng)業(yè)議題談判的進(jìn)行。為了保證成員方不隨意反對(duì)并阻礙談判的進(jìn)行，有學(xué)者提議必須由成員方公開書面說明反對(duì)的理由并陳述該議題涉及其“重大國家利益”，這遭到一些成員方代表的強(qiáng)烈反對(duì)?？梢哉f，WTO在達(dá)成協(xié)定并結(jié)束此輪談判上正面臨著不斷增加的困難，過去那種成員方默認(rèn)的決策平衡被打破，變得遲鈍不堪，為地區(qū)主義和雙邊主義的爆發(fā)留下了空間。

（二）投票

WTO賦予每個(gè)成員方平等的投票權(quán)，在談判遭遇困難時(shí)可以予以采用。影響投票成為主要決策方式的因素包括了兩方面：首先，一直以來，在貿(mào)易領(lǐng)域由投票來決定某個(gè)貿(mào)易議題并不是被普遍采取的方式，甚至它是違背傳統(tǒng)貿(mào)易文化的。各國政府并不愿意看到自己在某個(gè)涉及本國核心利益的貿(mào)易議題上的決定被其他國家所否決；其次，在WTO這種并不設(shè)置權(quán)重的投票機(jī)制中，貿(mào)易大國們很可能被那些在世界貿(mào)易中所占比例很小的國家所否決，這是它們很難容忍的情況。

從各國的態(tài)度來看，一個(gè)普遍接受的事實(shí)是無論發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都認(rèn)為WTO成員方之間缺乏充分的凝聚力和共識(shí)使得投票機(jī)制成為一個(gè)實(shí)踐中被使用的決策方式。

（三）關(guān)鍵多數(shù)

基于WTO談判越來越難達(dá)成統(tǒng)一、談判速度緩慢的現(xiàn)狀，關(guān)鍵多數(shù)的決策方式被賦予眾望。其實(shí)，在烏拉圭回合之后不久達(dá)成的關(guān)于通信和金融服務(wù)的協(xié)議以及在1996年第一次部長級(jí)會(huì)議上達(dá)成的《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)議》就已經(jīng)采用此種方式。關(guān)鍵多數(shù)強(qiáng)調(diào)了在WTO的主持之下，盡管不能代表所有的成員方，但是有足夠數(shù)量的成員達(dá)成一致就同一議題采取合作行動(dòng)。至于這個(gè)“足夠數(shù)量”是多少，較為普遍的觀點(diǎn)是貿(mào)易份額之和達(dá)到此類貿(mào)易總額90%的成員方形成一致即可構(gòu)成關(guān)鍵多數(shù)，前面提到的《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)議》就是在達(dá)到該門檻后于1997年4月1日生效的。

這樣的規(guī)則設(shè)置很容易遇到“搭便車問題”。東京回合時(shí)，發(fā)達(dá)國家就曾奮力反對(duì)發(fā)展中國家謀求此種利益，美國一些的特別貿(mào)易代表甚至威脅退出談判并創(chuàng)建新的機(jī)制。但是這種威脅因美國國務(wù)院的強(qiáng)烈反對(duì)而被制止，因?yàn)閲鴦?wù)院擔(dān)心它有可能廣泛地影響美國同發(fā)展中國家之間的外交關(guān)系從而使它們疏離美國，這不是在冷戰(zhàn)的大背景下美國愿意看到的。

由此可見，關(guān)鍵多數(shù)的決策方式并不是沒有先例，但是最初遇到的問題現(xiàn)在能夠得到解決嗎？首先，現(xiàn)在提倡的關(guān)鍵多數(shù)和東京回合時(shí)采用的關(guān)鍵多數(shù)有著截然不同的歷史背景，當(dāng)今世界發(fā)展中國家新興力量崛起，在經(jīng)濟(jì)總量和許多經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域都有著非常重要的地位，沒有這些新興國家參與的任何一個(gè)多邊貿(mào)易協(xié)議都是不完整的、不具有廣泛代表性。所以，以關(guān)鍵多數(shù)方式達(dá)成的協(xié)議不再是發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家單方輸送利益的渠道。其次，以關(guān)鍵多數(shù)達(dá)成的協(xié)議之外的成員方往往被認(rèn)為在市場(chǎng)中所占份額很小以至于不足以破壞整個(gè)協(xié)議。從這個(gè)意義上說，這些非加入方并不是真正的“搭便車者”，因?yàn)椤按畋丬囌摺敝饕侵改骋环饺绻患尤肽硡f(xié)議將會(huì)對(duì)該協(xié)議的穩(wěn)定性造成破壞。

值得注意的是，盡管一些成員方在協(xié)議達(dá)成時(shí)所占的貿(mào)易額很小，但是不能排除它將來發(fā)展成為真正意義上的“搭便車者”，因?yàn)橘Q(mào)易的發(fā)展始終是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。從近幾十年來世界貿(mào)易的發(fā)展途徑來看，這種擔(dān)憂并非杞人憂天。因此，設(shè)定一定的機(jī)制防止“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)是有必要的。比如，可以設(shè)立審查機(jī)制，在發(fā)生上述情形時(shí)，要么擴(kuò)大協(xié)定的成員數(shù)量，將“搭便車者”納入?yún)f(xié)定的軌道上來，要么由加入方?jīng)Q定將“搭便車者”排除在無條件的最惠國待遇之外。

實(shí)際上，在多哈回合的談判中“關(guān)鍵多數(shù)”方法已經(jīng)在部分領(lǐng)域中被付諸實(shí)施，例如非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的部門倡議和服務(wù)貿(mào)易談判。至于多哈回合的熱點(diǎn)之一，農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易談判能否采用關(guān)鍵多數(shù)方法，有學(xué)者用數(shù)據(jù)給出了肯定的答復(fù)。以貿(mào)易價(jià)值排名前三十的農(nóng)產(chǎn)品為例，對(duì)進(jìn)口或者出口貿(mào)易之和達(dá)到該農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)、出口總額90%的國家，以其貿(mào)易額的大小依次排列。結(jié)果發(fā)現(xiàn)只有相對(duì)的少數(shù)國家在全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中占有明顯的份額。比如小麥，只要7個(gè)國家出口之和就占到它全球出口額的超過91%，36個(gè)國家進(jìn)口之和就占它全球進(jìn)口額的90%。對(duì)其他農(nóng)業(yè)商品而言，這些國家的數(shù)量甚至要更少。這些數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判在該決策機(jī)制上有著可實(shí)際利用的基礎(chǔ)和前景。關(guān)鍵多數(shù)的方法可以通過減少談判桌前談判者的數(shù)量，從而成為更加靈敏快捷的決策機(jī)制。

三、WTO決策機(jī)制改革需要注意的問題

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，協(xié)商一致是唯一可以保證決策結(jié)果是帕累托改進(jìn)的方法。但是協(xié)商一致也有著其顯著的缺點(diǎn)，就是效率低下，這一點(diǎn)已經(jīng)在實(shí)際談判中被驗(yàn)證了。多哈回合談判的僵持就伴隨著地區(qū)主義、雙邊主義的爆發(fā)，以至于總干事拉米需要不斷地回應(yīng)WTO可能會(huì)被“邊緣化”的問題。那么，多哈回合所遇到的困境是否就是由于現(xiàn)有決策機(jī)制的不足所導(dǎo)致的？經(jīng)過幾十年的貿(mào)易談判，多哈回合所涉及的議題已經(jīng)到了“深水區(qū)”，是否因?yàn)檫@些議題對(duì)各國內(nèi)政的敏感性導(dǎo)致了談判進(jìn)展緩慢、一拖再拖？這個(gè)問題不容易回答。其實(shí)，即使不是多哈回合遇到阻礙的主要原因，現(xiàn)有決策機(jī)制的缺陷仍舊是一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)。如果對(duì)它進(jìn)行改革能夠推進(jìn)WTO多邊貿(mào)易體制的繼續(xù)發(fā)展，能夠促進(jìn)多哈回合的談判，又有何不可？

實(shí)際上，WTO的決策機(jī)制能否改變主要還是一個(gè)政治議題。“協(xié)商一致為主、投票為輔”的決策機(jī)制披著“民主”、“透明”、“重視小國利益”等外衣。前面的分析已經(jīng)拆穿了這種種外衣，無論是綠屋會(huì)議，還是“組織化的偽善”，都說明WTO始終是一個(gè)大國博弈的舞臺(tái)。那么如何讓一個(gè)成員方的談判代表甚至該成員方國內(nèi)接受決策機(jī)制的改變呢？主要還是由利益來說話。

關(guān)鍵多數(shù)決策機(jī)制的提出是為了使得WTO的決策方式更加靈活，并不是要對(duì)WTO進(jìn)行系統(tǒng)性的或者根本性的改革。雖然決策機(jī)制的改革會(huì)在程序和實(shí)體兩個(gè)方面影響成員方的權(quán)利、義務(wù)，但是其主要目的還是為了保護(hù)多邊貿(mào)易體系的完整性和各成員方的合法利益。而且這種決策機(jī)制不應(yīng)該成為任何一個(gè)成員方參與到貿(mào)易談判中來的阻礙，無論該成員方所占的貿(mào)易份額是多少。不僅如此，它還應(yīng)當(dāng)設(shè)置一種規(guī)則，讓各成員方可以隨時(shí)選擇加入或退出談判；協(xié)議生效后，若有國家愿意加入該協(xié)議，不能設(shè)置新的門檻，而是應(yīng)當(dāng)積極促使各成員方在此協(xié)議下的融合，讓該協(xié)議成為真正的多邊貿(mào)易協(xié)議。所以，盡管和傳統(tǒng)的多邊貿(mào)易協(xié)議有所不同，以關(guān)鍵多數(shù)的決策方式達(dá)成的協(xié)議仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持遵守WTO多邊貿(mào)易制度下的基本規(guī)則，如最惠國待遇、國民待遇、透明度原則等。只有這樣，才能促進(jìn)WTO多邊貿(mào)易制度的進(jìn)一步發(fā)展，而非使它走向分崩離析的道路。

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