李成言　肖俊奇

摘要 官本位的傳統(tǒng)在中國源遠流長，儒家倫理政治的說教、科舉制、長期的官僚政治三方面塑造了中國的官本位傳統(tǒng)。當前，官本位不僅體現(xiàn)在官場內(nèi)部，同時還滲透至整個社會范圍。這種社會性的官僚政治是隨歷史演變而得以固化的，并深刻地影響著當今中國，成為長期制約我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的巨大障礙之一。欲除此弊，非經(jīng)不懈的改革不可，從當前看，應(yīng)從技術(shù)層面和社會層面兩方面入手。

關(guān)鍵詞 官本位 社會性官僚政治 法治 現(xiàn)代官僚制 社會空間

中國老百姓稱呼人，一般都喜歡稱呼對方官銜，比如三國的劉豫州、程祭酒、萠異度……又比如，王大人、張員外、李秀才……不管官職大小，總要稱呼對方的官銜以示尊重。著名學(xué)者易中天曾講過一個笑話，農(nóng)村里有個過磅的，就是用磅秤給糧食稱重的人，鄉(xiāng)里人都要管他叫作“王過磅”。這足以說明中國社會受官本位文化侵浸之深。

當今，觀察官本位現(xiàn)象泛濫的一個重要指標，就是每年趨之若鶩、人頭攢動的公務(wù)員考試。從當前的實際情況看，公務(wù)員的工資水平在畢業(yè)生起薪中僅處于中等水平，那為什么公務(wù)員職業(yè)如此吸引大學(xué)生呢？究其原因，在中國，當上公務(wù)員就意味著做官，而做官有諸多隱性好處：一是福利好，公務(wù)員在社保繳納、住房補貼、解決戶口上具有無可比擬的優(yōu)勢；二是風(fēng)險低，考上公務(wù)員意味著捧上旱澇保收的“鐵飯碗”；三是預(yù)期高，成為公務(wù)員有望實現(xiàn)政治抱負、攀登仕途高峰，即使有朝一日離開，積累的政治資本、人際網(wǎng)絡(luò)也能為今后“跳槽”、“下海”打下堅實的基礎(chǔ)。此外，種種并非空穴來風(fēng)的豐厚灰色收入的傳言，使得公務(wù)員職業(yè)可以給人帶來前程似錦的預(yù)期，也成為人人垂涎的百業(yè)之首。

關(guān)鍵的問題是，為什么入仕為官能夠給人帶來如此美好、穩(wěn)定的預(yù)期、以至于成為眾多人的職業(yè)首選？王國維曾言，“吾中國下等社會之嗜好，集中于一利字，上中社會之嗜好，亦集中于此，而以官為利之表，故又集中于官之一字?！雹偃后w行為選擇一致的背后，一定有其結(jié)構(gòu)性的原因。這結(jié)構(gòu)性的原因就是，中國當前仍是官本位的社會體制。

官本位的表現(xiàn)

所謂“本位”，可以指某一思想體系的核心或理論的元假設(shè)，如民族本位，法學(xué)中的權(quán)利本位和義務(wù)本位（兩者會導(dǎo)向不同的理論體系）；又可指人們行為的價值取向，如個人本位、錢本位；抑或指制度的基礎(chǔ)或衡量標準，如貨幣制度中的金本位、銀本位。無論從思想意識、制度還是行為角度理解“本位”一詞，共同的意思是總以某一事物為中心，一切都圍繞這個中心。因此“官本位”就是指包括人們的思想意識、行為取向和制度安排在內(nèi)，一切都以官為中心，以官為出發(fā)點和歸宿。

官本位不僅體現(xiàn)在官場內(nèi)部，同時還滲透至整個社會范圍。考察官本位的表現(xiàn)和危害，亦可從這兩個維度進行。

在官場內(nèi)部，官本位體現(xiàn)為唯官是從。在思想意識上，官本位意味著拿官銜大小、職位高低來度量一切，來衡量一個人的生命、人格、尊嚴之價值。在制度安排上，官本位體制形成嚴格的金字塔形結(jié)構(gòu)，上尊下卑，界限分明，不容僭越；同時，以官為核心和重心，各種精神和物質(zhì)的利益向官嚴重傾斜，正如王亞南所言，在中國，“‘做官發(fā)財始終是連在一起講的”，②官員的待遇和級別緊密相聯(lián)，收入、住房、坐車、出行的待遇要由級別大小來區(qū)分，形成普遍的官僚特權(quán)。在行為上，“官大一級壓死人”、“長官意志”、“一言堂”盛行。不管是多大的事情，領(lǐng)導(dǎo)一聲令下就可以定奪；不管是多小的事情，只要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心過問，下面馬上就要認真貫徹堅決落實。事情辦得好不好，領(lǐng)導(dǎo)說了算；會議重要不重要，得看參加的領(lǐng)導(dǎo)大不大，其他人仿佛只是附屬物。

客觀而言，官本位如果僅限于官場內(nèi)部，倒也并非百害而無一利。假如我國的干部體制對民眾的回應(yīng)性很強，官員們能夠時刻做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，那么，官本位內(nèi)含的嚴格等級制，倒在一定程度上有助于提高辦事效率?？蓡栴}是，中國的官本位現(xiàn)象從來都不是只局限于官場內(nèi)部，它向社會范圍全面滲透，這才是官本位弊病的最大危害之處。

在古代，官尊民卑、官貴民賤；官威八面，“縣太爺”駕到，閑雜人等一概回避；學(xué)而優(yōu)則仕，“十年寒窗無人問，一朝成名天下知”，圍繞官僚特權(quán)形成了嚴格的社會等級制度和以入仕為導(dǎo)向的人才選拔制度。

當前，不僅政治和行政領(lǐng)域，一些按道理不應(yīng)是官場的地方，也都依官場的葫蘆畫瓢，劃分等級，官樣十足，官本位已經(jīng)延伸到了經(jīng)濟、文化、教育、傳媒、科技、社會組織等各個方面。國有企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所、歌舞劇團、報刊社、廣播電臺、電視臺都具有行政級別，甚至和尚、道士都分處級、科級。放眼而觀，社會體制幾乎在任何一個方面要實現(xiàn)對人的肯定，都只剩下給官帽子這一種辦法。整個社會唯官是求，官為百業(yè)之首，唯有走上仕途，才能出人頭地，光宗耀祖。于是乎，“賽而優(yōu)則仕”、“學(xué)而優(yōu)則仕”、“藝而優(yōu)則仕”、“商而優(yōu)則仕”，凡此種種，不一而足。

官本位之源——社會性的官僚政治

官本位的傳統(tǒng)在中國源遠流長。王亞南先生曾深刻分析了中國的官本位傳統(tǒng)：“中國人傳統(tǒng)地把做官看得重要，我們有理由說是由于儒家的倫理政治學(xué)說教了我們一套修齊治平的大道理，我們還有理由說是由于實行科舉制而鼓勵我們‘以學(xué)干祿熱衷于仕途，但更基本的理由，卻是長期的官僚政治，給予了做官的人，準備做官的人，乃至從官場退出的人，以種種社會經(jīng)濟的實利，或種種雖無明文確定，但卻十分實在的特權(quán)”。③

從王亞南的分析，我們可以看出有三個原因塑造了中國的官本位傳統(tǒng)：

首先是儒家的倫理政治的說教。表面上看，儒家思想宣揚的是“仁義禮智信”，但其核心總綱是“君君、臣臣、父父、子子”，且“君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱”，不可偏廢，否則就是大逆不道。也就是說，儒家道統(tǒng)的核心——三綱五常，旨在維護官僚等級特權(quán)，成為塑造官本位體制的根本意識形態(tài)。

其次是科舉制。科舉制將天下士人的聰明才智都吸引到讀書做官一條道上去，所謂“學(xué)者非必為仕，而仕者必如學(xué)”（《荀子·大略》），使得“學(xué)而優(yōu)則仕”制度化，從而強化了官本位的社會體制。

第三、也是最根本的原因，就是長期的官僚政治。王亞南將中國歷史悠久的官僚政治稱為社會性的官僚政治，他認為“官僚政治得從技術(shù)的社會的兩方面去說明”，從而將官僚政治區(qū)分為技術(shù)性的官僚政治和社會性的官僚政治。所謂“技術(shù)性官僚政治”，是指在任何科層制組織中都存在的講形式、打官腔、辦事刻板、遇事推諉等思想作風(fēng)，這些思想作風(fēng)屬于行為方式的范疇，故屬于技術(shù)性的。所謂“社會性官僚政治”，在此種政治下，“政府權(quán)力全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由”，“官僚把政府措施看為自己圖謀利益的勾當”。也即說，在社會性的官僚政治下，官本位已經(jīng)滲透到了社會的方方面面，普遍的官本位現(xiàn)象就是社會性官僚政治的結(jié)果。

中國的這種社會性的官僚政治是隨歷史演變而得以固化的。秦以前的中國，政治是貴族政治，雖然設(shè)官而治的事實早已存在，但在社會中起支配作用的主要是擁有封地、享受世祿的封建貴族。戰(zhàn)國時期，諸侯混戰(zhàn)，各國為了爭霸，競相拉攏人才，培育了官僚階層，政治權(quán)力開始逐步向官僚手中轉(zhuǎn)移。秦統(tǒng)一中國后，秦始皇采納李斯的建議，建立中央集權(quán)的專制統(tǒng)治，“廢封建，設(shè)郡縣”，子孫功臣賞賜金帛而不分封土地，各級政府則由職業(yè)化的官僚掌握。官僚階層規(guī)模迅速擴大，并獲得了對整個社會的支配權(quán)，官僚政治遂告形成。此后直至清朝滅亡的兩千多年的漫長歲月中，除個別情況外，中國社會的政治形態(tài)再未發(fā)生什么明顯的變化，官僚政治則在此期間不斷對政治、經(jīng)濟、文化等社會各層面進行整合，使之符合自身的需要，從而不斷鞏固其存續(xù)的基礎(chǔ)。

這種社會性的官僚政治具有延續(xù)性、包容性和貫徹性三大特點。所謂延續(xù)性，是指自秦朝以降，這種官僚政治延續(xù)了兩千多年，即“二千年皆行秦政”。所謂包容性，是指“中國官僚政治所包攝范圍的廣闊”，④舉凡各種社會文化現(xiàn)象，如宗法組織、社會風(fēng)俗、教育思想，以及宗教、法律、藝術(shù)等，都同官僚政治發(fā)生了異常密切而協(xié)調(diào)的關(guān)系，這些社會要素，幾乎“完全變成政治工具”，“甚至變?yōu)楣倭胖贫葍?nèi)部的一種機能”，⑤這種囊括萬物的官僚政治當然也就有了頑強的生命力。所謂貫徹性，是指官僚政治“逐漸把它自己造成了一種思想上、生活上的天羅地網(wǎng)，使全體生息在這種政治局面下的官吏和人民，支配者與被支配者都不知不覺地把這種政治形態(tài)看為最自然最合理的政治形態(tài)”，⑥“中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘囚錮蔽在官僚政治所設(shè)定的樊籠中”。⑦正是這三大特點，使得官僚政治的價值觀念——官本位，深深嵌入了民族的文化和心理之中。

與上節(jié)討論的官本位的表現(xiàn)相對照，我們?nèi)钥膳袛啵鐣缘墓倭耪芜€深刻地影響著當今中國。誠如有學(xué)者指出，“這二三十年是中國全面官僚化的黃金時代”，“在全面官僚化的過程之中，一方面中國看起來越來越穩(wěn)定，另一方面官僚的特權(quán)和腐敗越來越深化、精致化和全面化”。⑧

破除官本位的途徑

王亞南研究中國官僚政治的基本結(jié)論是：其一，“官僚政治得從技術(shù)的社會的兩方面去說明，而當作一種社會體系來研究的官僚政治，寧是重視它的社會的方面，雖然我們同時沒有理由不注意它的技術(shù)的方面。”其二，“一旦官僚政治在社會方面有了存在的依據(jù)，它在技術(shù)上的官僚作風(fēng)，就會更加厲害；反之，如果官僚不可能把政府權(quán)力全部掌握在自己手中，并按照自己的利益而擺布，則屬于事務(wù)的技術(shù)的官場流弊，自然是可能逐漸設(shè)法糾正的?！雹嵬鮼喣系慕Y(jié)論在一定程度上給我們指明了治理官本位弊病的方向，即要從技術(shù)層面和社會層面兩方面入手。

在技術(shù)層面上，必須重構(gòu)法治框架下的現(xiàn)代官僚制。在技術(shù)層面，就是要按照理性的要求，構(gòu)建法治框架下的現(xiàn)代官僚制，并將其嚴格限定在官場內(nèi)部，避免其向社會范圍擴張。

現(xiàn)代官僚制通常是韋伯式的，其最大的優(yōu)勢在于技術(shù)理性。韋伯指出了官僚組織的幾個最顯著特征：等級結(jié)構(gòu)；分工；規(guī)章制度取向；行政權(quán)與立法權(quán)分離；行政人員經(jīng)過特殊訓(xùn)練，有特殊才能；非人格化管理。韋伯接著談到了官員的職位，在他看來，文官是一種職業(yè)，要求有嚴格規(guī)定的訓(xùn)練過程，勝任工作的能力，雇傭必須經(jīng)過一般和專門的考試；典型的官僚制機構(gòu)的官僚是由上級任命的，由民眾選舉產(chǎn)生的官員不是純粹意義上的官僚制機構(gòu)的官員；官員的職位是終身的，它可以保護官員的獨立性，是一種保障；官員拿固定薪水和養(yǎng)老金；等級制為官員設(shè)置的職業(yè)，有一個從高到低的地位等級。⑩盡管今天官僚制在西方遭到了強烈批評，也有人力圖以后官僚制來取代它，但與工業(yè)社會相吻合的官僚制，對一個尚處于發(fā)展中的中國社會來說，其整體的優(yōu)勢顯然還是超越它的劣勢，因為官僚制強調(diào)的理性在中國還是比較缺乏的，中國的干部制度看來還是要經(jīng)歷現(xiàn)代官僚制的過程。

應(yīng)該說，官本位是官僚制固有的弊病之一，用王亞南的話來說，“屬于事務(wù)的技術(shù)的官場流弊，自然是可能逐漸設(shè)法糾正的”，也就是說，糾正這一弊病屬于“技術(shù)活兒”。但要干好這技術(shù)活兒，也還是不那么容易的。

要建立法治框架下的現(xiàn)代官僚制，首先，要理順黨政關(guān)系。黨政不分一直是困擾中國政治發(fā)展的一個難解之題。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，要實現(xiàn)現(xiàn)代官僚制的轉(zhuǎn)型，我們黨就要改變領(lǐng)導(dǎo)方式，堅持將自己的意志以法律的形式（而不再以黨的規(guī)章規(guī)則等形式出現(xiàn)的直接干預(yù)）體現(xiàn)，黨對國家事務(wù)的管理從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理。這樣才能使我們的官僚管理擺脫政治的歪曲，為從技術(shù)層面治理官本位弊病騰出足夠的空間。

其次，從“官員”的角度看，要優(yōu)化干部人事制度。治理“官本位”，選人用人是突破口，因此必須優(yōu)化和完善干部人事制度，從根本上防止“官本位”現(xiàn)象出現(xiàn)。具體而言，在干部選拔任用上，要加大競爭性選拔工作力度，把競爭貫穿于干部選任的各個方面、各個環(huán)節(jié)，促使競爭擇優(yōu)制度化、常態(tài)化。在干部考核評價上，要健全體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的考核評價機制，完善考核指標，改進考核方法，增強考核的科學(xué)性；堅持執(zhí)政效果問民意，將干部的崗位職責(zé)、工作目標和工作任務(wù)，轉(zhuǎn)化為群眾最關(guān)心、可感知、易判斷的指標，用群眾滿意度來評價干部，引導(dǎo)干部關(guān)注民生、以民為本。在干部管理監(jiān)督上，規(guī)范權(quán)力運行和監(jiān)督機制，讓權(quán)力在陽光下運行，防止公權(quán)私化、異化；改變簡單地以行政級別論輕重的管理監(jiān)督辦法，加強對關(guān)鍵崗位干部的重點管理監(jiān)督；嚴格執(zhí)行問責(zé)制和干部職務(wù)任期制，完善干部退出機制，使干部能上能下，能官能民。此外，還要加快推進干部分類管理改革，著眼于建設(shè)一支政治素質(zhì)好、領(lǐng)導(dǎo)能力強的政務(wù)類公務(wù)員隊伍和一支專業(yè)素質(zhì)好、執(zhí)行能力強的事務(wù)類公務(wù)員隊伍，進一步加快公務(wù)員分類管理改革，健全綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法，并建立按年功和業(yè)績晉升職級和工資的辦法，讓當官不再成為公務(wù)員的唯一追求，從而從源頭上防止千軍萬馬擠“獨木橋”。

第三，從“官職”的角度看，要規(guī)范政府權(quán)力，構(gòu)建服務(wù)型政府。譬如，要推行職位管理制度，根據(jù)干部崗位的性質(zhì)和任務(wù)，健全崗位職責(zé)規(guī)范，嚴明能力素質(zhì)要求，使干部工作有清晰目標、組織評價有明確標準、群眾監(jiān)督有充分依據(jù)。要規(guī)范各種行政行為特別是行政執(zhí)法、行政決策等行為，深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，完善政府信息公開制度，推動權(quán)力行使朝著更加規(guī)范有序、公開透明的方向發(fā)展。此外，還要規(guī)范職務(wù)消費，大幅削減“三公”消費，限制官員特權(quán)。

在社會層面，要擴大社會空間，革除社會性官僚政治存在的依據(jù)。王亞南指出，“一旦官僚政治在社會方面有了存在的依據(jù)，它在技術(shù)上的官僚作風(fēng)，就會更加厲害。”也就是說，作為社會體制的官僚政治的存在，不僅導(dǎo)致官本位在全社會范圍內(nèi)的泛濫，還會反過來強化和加劇官本位弊病在官僚體制內(nèi)部的危害。因此，要根治官本位的毒害，就必須擴大公共空間，讓社會自然生長出抵制官僚政治滲透的力量。

首先，要切實轉(zhuǎn)變政府職能。官本位之所以盛行，從體制上說，是因為政府權(quán)力對社會、市場干涉太深，官僚制這只“看得見的手”幾乎在每一個領(lǐng)域都存在，在很大程度上，官僚制是一種凌駕于市場和社會之上的制度，這就使得權(quán)力之上附著了太多利益，以至于人們要對它趨之若鶩、畢恭畢敬。因此，我們要盡快實現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，使政府的職能轉(zhuǎn)變到搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，為經(jīng)濟社會的健康發(fā)展營造良好的環(huán)境。要言之，轉(zhuǎn)變政府職能必須做到“減”、“放”、“轉(zhuǎn)”三個字?！皽p”即精簡機構(gòu)、人員，取消和壓縮行政審批；“放”，即通過向基層、向社會“放權(quán)”來激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力，構(gòu)建服務(wù)型政府；“轉(zhuǎn)”，即不該由政府管的事情，讓市場機制自我調(diào)節(jié)或交由有資質(zhì)的社會組織承擔(dān)。

其次，深化市場經(jīng)濟改革。要徹底打破“官本位”意識，重要的還是要通過深化市場經(jīng)濟改革，不斷提高社會的經(jīng)濟生活水平，提高社會化分工的水平，為“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)化提供堅實的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)。只有極大地提高社會生產(chǎn)力，人民群眾從業(yè)的選擇面越來越寬，個人全面發(fā)展的前景越來越廣闊，人們的傳統(tǒng)“官”念才會隨之發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。同時，市場經(jīng)濟力量的壯大，也可以慢慢削減、甚至沖擊政治權(quán)力，不僅起到制約權(quán)力的作用，還會自覺抵制“官本位”向經(jīng)濟領(lǐng)域擴張。

第三，促進公民社會壯大。一個強大的、活躍的和警覺的公民社會，是制約國家權(quán)力、防范政治腐敗的有力屏障；一個社會組織發(fā)達、成熟自治的公民社會，才能產(chǎn)生與官僚機構(gòu)平等對話的力量，才能制約官本位向社會的滲透。公民的聲音、權(quán)利和力量可以成為制衡權(quán)力的有效保障，從而最大化地對權(quán)力實施監(jiān)督和制約，極大地壓縮濫用職權(quán)的空間。然而，在我國傳統(tǒng)的政府管理模式下，政府直接面對社會從事大量繁雜而微觀的管理活動，政府和社會合二為一，不存在真正意義上的社會組織，政府的管控功能強大，社會的自治功能羸弱。因此，我們要通過深入的社會建設(shè)來促進公民社會的發(fā)展，消除官本位的社會基礎(chǔ)。首先，要取消企事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理模式，完善專業(yè)技術(shù)人才人事管理制度，拓展職業(yè)發(fā)展空間，形成“行行出狀元”的社會環(huán)境。這既是事業(yè)單位解除不當束縛、真正確立自身社會功能和榮譽的需要，也是“全能政府”走向“小政府、大社會”的必由之路。其次，要培育社會組織發(fā)展。社會組織的發(fā)展壯大是社會自治力提高的主要標志，有限政府的建立、“小政府，大社會”的目標的達成，都要借助于社會組織的健康。因此，必須還各類協(xié)會、學(xué)會、群眾組織、自治組織以本來面目，讓他們從“二政府”、“黨委或政府附屬機構(gòu)”的影子下解脫出來，真正成為依法成立、自愿參加、自治自律、維護群眾利益的社會組織。

總之，伴隨官僚制、官僚政治的存在，官本位現(xiàn)象仍是長期制約我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的巨大障礙之一。欲除此弊，非經(jīng)不懈的改革不可，否則，在“世界列強競爭生存之今日，我國民尤不自悟，而竟興采遄飛，日旋渦于名利之場，茍此延長不變，則喪家亡國之禍，此足以招之來矣”。

注釋

王國維：《靜庵文集》，沈陽：遼寧教育出版社，1997年，第187頁。

王亞南：《中國官僚政治研究》，北京：商務(wù)印書館，2011年，第111、111、29、33～34、34、29、8頁。

丁學(xué)良：“官僚制與中國改革”，http：//www.ftchinese.com/story/001024653，2012年9月8日。

[美]理查德·斯蒂爾曼：《公共行政學(xué)：概念與案例》，竺乾威等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007，第84～86頁。

錢澄：“論為官思想之發(fā)達及于國家社會之危險”，《大中華》（二卷十二期），第2817～2823頁。

責(zé) 編/肖 潔