尤瑞 張金鑫 章彩云

摘 要 本文介紹了新加坡的保障性住房的發(fā)展歷程，并指出了其成功的經(jīng)驗(yàn)，從而從健全住房保障法律體系，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用保障性住房實(shí)行統(tǒng)一的機(jī)制、注重住房保障的層次性四方面給出了新加坡對(duì)我國(guó)保障性住房建設(shè)的啟示。

關(guān)鍵詞 保障性住房 新加坡 啟示

引言

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。低收入家庭的住房問(wèn)題是一個(gè)重大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題，是工業(yè)化與城市化快速發(fā)展的必然產(chǎn)物，是全面建成五位一體的小康社會(huì)的關(guān)鍵。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明僅僅依靠市場(chǎng)解決不了低收入家庭的住房困難問(wèn)題，政府干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)，建設(shè)保障性住房才能有效地滿足低收入者的基本居住需求。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出：“強(qiáng)化各級(jí)政府職責(zé)，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快棚戶區(qū)改造，發(fā)展公共租賃住房，增加中低收入居民住房供給。”對(duì)于同處亞洲、并且文化比較接近的新加坡保障性住房的發(fā)展歷程的總結(jié)和借鑒，對(duì)確定我國(guó)保障性住房的各項(xiàng)政策的制定與實(shí)施與重要的意義。

一、新加坡保障性住房的發(fā)展歷程

新加坡是一個(gè)小國(guó)，總土地面積約712.4平方公里。在2011年10月，新加坡政府記錄的人口總數(shù)約為518萬(wàn)。比較世界上其他的國(guó)家，新加坡人口密度每平方公里7126人，排名第二高。新加坡的自然環(huán)境缺乏高山、湖泊等，大多是平地。因此新加坡的環(huán)境通常被認(rèn)為是更趨向城市化。在這種背景下，如何以比較少的土地資源來(lái)滿足其不斷增長(zhǎng)的人口的基本住房需求是新加坡必須面對(duì)的一個(gè)挑戰(zhàn)。新加坡保障性住房的發(fā)展發(fā)展歷程可歸納為：小規(guī)模建設(shè)保障性住房——大規(guī)模建設(shè)保障性住房——保障性住房質(zhì)量化——保障性住宅市場(chǎng)化——保障性住房生態(tài)化。

建屋發(fā)展局（The Housing and Development Board）是在新加坡保障性住房的主管部門，成立于1960年2月1日。到目前為止，建屋發(fā)展局建設(shè)的保障性住房已成功安置了大約82%的新加坡居民。大約95%的住在保障性住房里的家庭擁有自己的住宅。建屋發(fā)展局強(qiáng)調(diào)不僅提供保障性住房，也要規(guī)劃和發(fā)展城鎮(zhèn)、社區(qū)。

在建屋發(fā)展局成立的初期，建屋發(fā)展局所建造的保障性住房只考慮低成本和滿足居住的基本功能，大部分保障房的質(zhì)量很差，只有一個(gè)臥室，客廳和廚房是合用的。且為了安置不斷急劇增加的人口，保障房都為高層、高密度住宅。設(shè)立住房公積金制度幫助居民購(gòu)房和租房。建屋發(fā)展局把保障性住房規(guī)劃成一個(gè)個(gè)城鎮(zhèn)。因而在1960年代，建屋發(fā)展局規(guī)劃的第一個(gè)保障性住房城鎮(zhèn)是Toa Payoh鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)的特點(diǎn)是擁有全面的基礎(chǔ)設(shè)施，如城鎮(zhèn)商業(yè)中心、工業(yè)地區(qū)、公園、學(xué)校和體育設(shè)施。

在1970年代，建屋發(fā)展局對(duì)保障性住房的規(guī)劃更加細(xì)化和優(yōu)化。大規(guī)模的建設(shè)保障性住房，更多的注意力被放在保障性住房生活環(huán)境的質(zhì)量。在這十年里建屋發(fā)展局，新保障性住房城鎮(zhèn)的規(guī)劃更加全面和完善，如配套廣泛、便利的基礎(chǔ)設(shè)施。

在1980年代，建屋發(fā)展局強(qiáng)調(diào)的是城市形式，提供區(qū)域設(shè)施，制定了一些城鎮(zhèn)服務(wù)條例。例如，區(qū)域公園給居民提供更多種類的娛樂(lè)空間。鄰里的概念是在1980年代提出的旨在為互動(dòng)社區(qū)提供一個(gè)更有利的環(huán)境。

1990年代，這段時(shí)間，建屋發(fā)展局聚焦集HDB城鎮(zhèn)的特色和保障房的所有權(quán)。強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展、建筑和環(huán)境質(zhì)量，保障性住房可以上市交易，私人可以擁有轉(zhuǎn)讓保障性住房的所有權(quán)。城鎮(zhèn)發(fā)展與保障性住房所有權(quán)的確定促進(jìn)了居民的歸屬感。

自2000年以來(lái)，建屋發(fā)展局沒(méi)有停止創(chuàng)新，把保障性住房帶到了一個(gè)新高度。建屋發(fā)展局提出了“Punggol 21”規(guī)劃理念，開(kāi)發(fā)了新類型的住房。這類型住房高度更高、密度更大，采取了許多可持續(xù)發(fā)展的理念。2012年P(guān)unggol被確定為新加坡第一個(gè)生態(tài)型城鎮(zhèn)。

二、新加坡住房保障制度的經(jīng)驗(yàn)

（1）政府主導(dǎo)

從新加坡的保障性住房的發(fā)展歷程可以看出，政府居于主導(dǎo)地位，國(guó)家通過(guò)建立政府干預(yù)機(jī)制解決住房問(wèn)題。新加坡成立建屋發(fā)展局大規(guī)模建設(shè)保障房來(lái)滿足居民的住房需求，通過(guò)各種渠道來(lái)使保障房私有化和交易，例如保障房上市交易。

（2）資金來(lái)源

資金是否充裕直接關(guān)系到保障性住房的建設(shè)是否順利。新加坡的經(jīng)驗(yàn)主要有：一是，保障性住房建設(shè)是政府主導(dǎo)的，政府的財(cái)政撥款是主要的資金來(lái)源；二是，住房公積金制度是一種政策性的住房社會(huì)保障制度，保證居民的住房購(gòu)買力。

（3）政府確保土地供應(yīng)

土地是國(guó)家財(cái)富之源， 土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格是保障房成本的重要組成部分，新加坡國(guó)家所有土地占土地總數(shù)的80%左右。新加坡嚴(yán)格控制土地供應(yīng)，征用土地是政府強(qiáng)制性措施， 所支付的補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)。因而，建屋發(fā)展局可以以較低的價(jià)格獲得土地，保障了大規(guī)模保障性住房建設(shè)所需的土地。

（4）科學(xué)合理的住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃

為了選擇合適的保障性住房建設(shè)地點(diǎn)，新加坡建屋發(fā)展局詳盡以前保障房的銷售情況，不同地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況、社會(huì)服務(wù)設(shè)施狀況和就業(yè)機(jī)會(huì)，并預(yù)測(cè)以后幾年保障房需求量，選擇最合適的建設(shè)地點(diǎn)。新加坡保障性住房建設(shè)最先是選擇在城市邊緣地帶開(kāi)建，這樣做的目的是吸引居民疏散出去，而且建設(shè)成本較低。

（5）住房保障法律體系

新加坡涉及住房問(wèn)題的法律只有三部，法律體系也非常完善。1955年制定的《中央公積金法》，1960年實(shí)施的《新加坡建屋與發(fā)展令》，1966年頒布的《土地征用法令》。這些法律條文在住房保障體制中起著重要的作用?！吨醒牍e金法》從法律上保證了居民的房屋購(gòu)買能力?！缎录悠陆ㄎ菖c發(fā)展令》規(guī)定了新加坡的保障性住房建設(shè)的目標(biāo)、方針、政策，明確各相關(guān)部分的職能與職責(zé)?！锻恋卣饔梅睢穼?duì)土地征用行為、價(jià)格、機(jī)制作出了規(guī)定。

（6）多層次住房保障體系

在新加坡，可以根據(jù)家庭月總收入的不同范圍，可以選擇租賃保障房，購(gòu)買保障房，購(gòu)買商品房。在租賃保障房中可用不同標(biāo)準(zhǔn)的附有津貼的租金租賃不同戶型的保障房，其租賃價(jià)格一般只有市場(chǎng)價(jià)的一般及以下。

（7）完善的保障性住房管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

新加坡建屋發(fā)展局由22間分局和2間服務(wù)中心組成。這些分支機(jī)構(gòu)廣泛地分布在各市鎮(zhèn)， 為居民提供便利的保障性住房服務(wù)。保障性住房的物業(yè)管理工作由市鎮(zhèn)理事會(huì)負(fù)責(zé)。該組織是一個(gè)民間自治組織，主要職責(zé)是維護(hù)、管理、改善保障性住房及保障性住房區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施。政府補(bǔ)助一定的物業(yè)管理資金，不足的住戶繳納。

（8）退出機(jī)制

新加坡的建屋發(fā)展局于1964 年，制定住房擁有計(jì)劃，幫助居民購(gòu)買公共住房。90年代以后，新加坡允許保障性住房上市交易。這些政策有助于解決保障房的所有權(quán)問(wèn)題，提高了退出機(jī)制的效果。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

保障性住房制度在其本質(zhì)上是政府對(duì)公共資源的再分配，保障低收入群體的住房權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)居者有其屋的社會(huì)理想。借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，有以下啟示。

（1）健全住房保障法律體系

健全法律體系是保障性住房制度得以具體實(shí)施的依據(jù)和保障?！吨醒牍e金法》、《新加坡建屋與發(fā)展令》、《土地征用法令》是新加坡的住房保障制度是的基礎(chǔ)，是通過(guò)法律形式確認(rèn)并予以制度化。但是，我國(guó)目前保障性住房相關(guān)的法律法規(guī)還比較欠缺，體系也不健全。因此應(yīng)盡快制定法律法規(guī)，健全法律體系，為保障性住房的建設(shè)提供法律保障，對(duì)保障性住房制度予以法律化。

（2）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

由于市場(chǎng)機(jī)制的天然缺陷和住房的公共性，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)是無(wú)法有效解決中低收入居民的住房問(wèn)題。新加坡的保障性住房的建設(shè)中使用各種方法干預(yù)保障房建設(shè)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，更加注重公共資源的公平與高校，必須借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮政府主導(dǎo)的作用，維護(hù)廣大居民的切身利益，滿足人民不斷增長(zhǎng)的住房需求。

（3）保障性住房實(shí)行統(tǒng)一的機(jī)制

保障性住房是社會(huì)公共資源的再分配，要更加注重公平，更加注重整體利益。因此， 建立社會(huì)保障性住房統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)作的新機(jī)制十分必要，要特別注意區(qū)域的統(tǒng)一性。這樣有利于解決分配不公問(wèn)題，切實(shí)解決中低收入者的住房問(wèn)題。

（4）注重住房保障的層次性

中低收入群體的收入具有層次性，從客觀上要求住房保障的層次性。新加坡依據(jù)家庭月總收入水平將住房保障劃分為不同的層次。這種做法，有利于降低政府住房保障成本，使得更多低收入群體能享受到住房保障。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，不同收入水平居民住房需求是不同的，因此必須建立多層次的住房保障體系，有效地解決中低收入家庭的住房需求。

四、結(jié)論

新加坡保障性住房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈?guó)提供許多借鑒，對(duì)于我國(guó)住房保障制度的建立與完善需要具有重要的指導(dǎo)意義。筆者總結(jié)了新加坡的保障性住房的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國(guó)住房保障制度的有益啟示，以期促進(jìn)我國(guó)的保障性住房的發(fā)展。

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（尤瑞，張金鑫單位：湖北大學(xué)商學(xué)院 ；章彩云單位：荊門市東寶區(qū)財(cái)政局）