董婧　郭秀秀

摘 要 住房保障問題是我國(guó)目前熱點(diǎn)的社會(huì)問題，由于我國(guó)住房保障制度起步較晚，仍舊不夠完善。因此本文分析了美國(guó)、英國(guó)、新加坡、日本四個(gè)國(guó)家住房保障制度的成功經(jīng)驗(yàn)，并提出了我國(guó)可以從發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒的一些措施，對(duì)完善我國(guó)住房保障制度具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 保障制度 保障性住房 住房補(bǔ)貼

中圖分類號(hào)：C913.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，人民生活水平的逐步提高，住房情況已經(jīng)成為衡量生活質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。雖然我國(guó)的商品房市場(chǎng)為住宅的資源配置起了非常重要的作用，但仍舊難以解決現(xiàn)今社會(huì)低收入群體的住房問題，因此住房保障制度的建設(shè)，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序、縮小貧富差距、擴(kuò)大內(nèi)需與民生保障有著重要的意義。

住房保障制度（Housing Security System）是指政府在住房領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施社會(huì)保障職能，為解決中低收入家庭住房問題而設(shè)置的社會(huì)保障性住房供給方式，是對(duì)這些家庭的住房需求提供扶持和救助的住房政策措施總和 。我國(guó)住房保障制度是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革逐步建立起來(lái)的，目前初步形成了一個(gè)廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)住房分層次全面覆蓋保障對(duì)象的新體系。然而，由于我國(guó)住房保障制度起步較晚，并且面臨著我國(guó)特有的一些國(guó)情，因此在住房保障制度的實(shí)踐上還存在著種種問題。在我國(guó)住房保障制度的探索之路上，還應(yīng)該多多參考借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的住房保障制度，本文僅以美國(guó)、英國(guó)、新加坡、日本為例，分析了上述國(guó)家和地區(qū)的住房保障制度，并為我國(guó)住房保障制度的完善提出了相應(yīng)的建議。

一、美國(guó)的住房保障制度

美國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，其住房保障起步較早，水平較高。美國(guó)的保障性住房主要有政府直接建房和政府補(bǔ)貼開發(fā)商建房?jī)煞N方式。

（一）美國(guó)住房保障法律制度與政府職能部門。

在美國(guó)，住房保障已經(jīng)被納入相關(guān)的法律規(guī)定之中。美國(guó)聯(lián)邦法律中規(guī)定，住房政策的重點(diǎn)以及住房管理部門的主要任務(wù)是幫助低收入家庭解決住房問題。自20世紀(jì)30年代起，美國(guó)政府先后出臺(tái)了《住方法》、《城市重建法》、《住宅抵押貸款法》、《國(guó)民住房法》《住房與城市發(fā)展法》等法案，針對(duì)低收入群體的住房保障問題作了具體的規(guī)定，在立法上明確了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

美國(guó)與1965年成立了內(nèi)閣級(jí)別的住房與城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development，HUD），該部門主要負(fù)責(zé)利用財(cái)政資金來(lái)支持保障性住房的建設(shè)。此外，地方的住房局負(fù)責(zé)落實(shí)并監(jiān)督保障性住房的建造 。

（二）美國(guó)的住房補(bǔ)貼政策。

美國(guó)的住房補(bǔ)貼政策主要包括對(duì)供給方的補(bǔ)貼和對(duì)需求方的補(bǔ)貼。供給方的補(bǔ)貼主要有地方政府建設(shè)保障性住房補(bǔ)貼和私有機(jī)構(gòu)建設(shè)低收入者和住房補(bǔ)貼。前者例如在保障性住房項(xiàng)目建設(shè)前期，建設(shè)資金可以來(lái)自免稅的聯(lián)邦政府債券，在建成運(yùn)營(yíng)過程中給予一定的住房運(yùn)行補(bǔ)貼，并且聯(lián)邦政府為地方政府對(duì)舊保障性住房的維修和更新提供補(bǔ)貼。后者主要有私有建房機(jī)構(gòu)和地方政府建房機(jī)構(gòu)向HUD申請(qǐng)住房補(bǔ)貼。需求方的補(bǔ)貼主要有直接向低收入家庭提供低租金保障性住房，以及給予一些低收入家庭一定的房屋租金補(bǔ)貼。

（三）配套金融政策。

為了幫助中低收入家庭購(gòu)建住房，美國(guó)政府提供了貸款擔(dān)保、貼息、稅收優(yōu)惠等措施。2003年12月，美國(guó)提出了“美國(guó)首付計(jì)劃”，HUD投入了2億美元為月4萬(wàn)有能力支付月供但無(wú)能力支付首付的家庭提供一定金額的補(bǔ)助。此外，美國(guó)設(shè)立了12家聯(lián)邦家庭貸款銀行，通過發(fā)行債券的方式低價(jià)籌集資金，并由成員銀行向購(gòu)房者發(fā)放低息住房貸款。美國(guó)政府對(duì)需要購(gòu)房或者是租房的低收入者采取一定的稅收優(yōu)惠政策 。

二、英國(guó)的住房保障制度

英國(guó)是發(fā)展福利制度最早的資本主義國(guó)家之一，也是住房問題產(chǎn)生最早、政府干預(yù)最早的國(guó)家。英國(guó)的住房居住形式分為自住住房、租住私房及租住政府公房三種形式。

（一）英國(guó)住房保障法律制度。

英國(guó)早在19世紀(jì)50年代就頒布了《勞動(dòng)階級(jí)公寓法》用于保障低收入階層住房建設(shè) 。此后，英國(guó)政府又頒布了《住宅法》《住房與建筑法》和《住房與規(guī)劃法》等數(shù)十部與住房保障相關(guān)的法規(guī)，提供了良好的法律保障。

（二）英國(guó)的住房補(bǔ)貼政策。

英國(guó)對(duì)于社會(huì)保障性住房的承租人在購(gòu)買所租賃的房屋時(shí)可以享受地方政府公房?jī)?yōu)惠購(gòu)買權(quán)項(xiàng)目和住房協(xié)會(huì)的優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)政策。

政府公房?jī)?yōu)惠購(gòu)買項(xiàng)目主要針對(duì)了居住滿2年以上的租戶，其房?jī)r(jià)折扣書主要取決于租住期和房屋所在地區(qū)兩個(gè)方面。當(dāng)租住期越長(zhǎng)，所能得到的折扣就越多。房屋所在地區(qū)不同，所能得到的折扣上限也不同，從1.6萬(wàn)英鎊到3.8萬(wàn)英鎊不等。住房協(xié)會(huì)優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)政策主要面向了住房協(xié)會(huì)2年以上的租戶。其房?jī)r(jià)優(yōu)惠幅度根據(jù)不同地區(qū)優(yōu)惠比例和上限不同，從9000到16000英鎊不等。

三、新加坡的住房保障制度

新加坡是世界上住房擁有率最高的國(guó)家之一，據(jù)調(diào)查顯示，在新加坡96%的居民均擁有自己的購(gòu)建房。截至2011年，新加坡常住人口的82%居住在近100萬(wàn)套的保障性住房里。這正得益于新加坡較好的住房保障制度。

（一）新加坡住房保障法律制度與政府職能部門。

新加坡政府針對(duì)住房保障問題先后出臺(tái)了《土地征用法》《中央公積金法》和《建屋發(fā)展局法》。并在1960年成立了建屋發(fā)展局（Housing Development Board，HDB），該部門主要負(fù)責(zé)新加坡的住房規(guī)劃、建設(shè)和管理 。目前新加坡80%以上的民眾都居住在建屋發(fā)展局承建的住宅中。建屋發(fā)展局制定了“五年建房計(jì)劃”，至今已經(jīng)實(shí)施了十個(gè)五年計(jì)劃。

（二）新加坡保障住房建房政策。

新加坡建屋發(fā)展局的建房政策主要有“組屋政策”和“居者有其屋”政策。建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)建造的房屋成為“組屋”，起初建成的組屋主要用于廉價(jià)出租，后逐步發(fā)展為出售。新加坡政府為月收入在2000新元的家庭提供組屋的租賃。同時(shí)為了鼓勵(lì)有能力的家庭購(gòu)買組屋，新加坡政府會(huì)針對(duì)月收入801～2000新元的家庭將組屋的租金每?jī)赡晟险{(diào)20%。

“居者有其屋”政策為建屋發(fā)展局于1964年提出的政策，該政策是一項(xiàng)非營(yíng)利性計(jì)劃，為無(wú)能力在市場(chǎng)上購(gòu)買住房的家庭提供保障性住房。將HDB的組屋出租給低收入家庭，但不代表可以通過該途徑進(jìn)行投機(jī)獲利。新加坡政府對(duì)組屋轉(zhuǎn)售條件和購(gòu)買條件作了嚴(yán)格的規(guī)定。

（三）新加坡的住房補(bǔ)貼政策。

新加坡政府每年會(huì)為建屋發(fā)展局提供大量的建房補(bǔ)貼，這樣居民所購(gòu)買的組屋價(jià)格低于組屋的建造成本，也是得益于政府對(duì)HDB的補(bǔ)貼。此外，新加坡政府每年都會(huì)拿出一定數(shù)量的資金作為保障性住房的補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼主要用于給低收入家庭的租房補(bǔ)貼和中低收入者購(gòu)買組房的補(bǔ)貼。

（四）配套公積金制度。

新加坡建立了全面的公積金制度，經(jīng)過四十多年的發(fā)展和完善，已經(jīng)涵蓋到了住房、醫(yī)療、教育、退休等諸多方面。公積金不但可以用于住房的購(gòu)買，還可以用于住房保護(hù)保險(xiǎn)計(jì)劃，保證房屋所有權(quán)人在就業(yè)期間因死亡或傷殘導(dǎo)致無(wú)力償還貸款時(shí)，可以利用中央公積金來(lái)償還剩余的貸款。

四、日本的住房保障制度

日本的住房保障雖然起步晚，但是發(fā)展較快，保障水平也較高。

（一）日本住房保障制度和政府職能部門。

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本百業(yè)待興，住房奇缺，約2000萬(wàn)人無(wú)房可住，占到當(dāng)時(shí)人口的1/4。為了解決這一嚴(yán)峻的住房問題，日本政府先后頒布了《住房金融公庫(kù)法》《公營(yíng)住宅法》《日本住宅公團(tuán)法》《城市住房計(jì)劃法》和《居住生活基本法》等法律，通過一系列的法律法規(guī)，推動(dòng)了日本住房保障的進(jìn)度，并使其住房保障制度逐步走向正軌。

（二）日本保障性住房形式。

日本的保障性住房主要有公營(yíng)住房和住房公團(tuán)兩種形式 。公營(yíng)住房是由政府撥款補(bǔ)助地方政府，以較低的租金向低收入居民出租而建設(shè)和管理的住房。家庭收入在全國(guó)家庭收入的后25%可以享受政府所提供的公營(yíng)住房，只需要支付較低的租金。但當(dāng)租住家庭的近兩年收入連續(xù)超過了收入標(biāo)準(zhǔn)，且連續(xù)居住5年的，則不能再享受公營(yíng)住房的福利。

住宅公團(tuán)主要是針對(duì)住房困難的中低收入階層。1991年，日本住宅公團(tuán)與宅地開發(fā)公團(tuán)合并，建立了住宅都市整備公團(tuán)，2004年，日本政府又將其進(jìn)行了重組，成立了都市再生機(jī)構(gòu)（UR），幾乎不再直接進(jìn)行住宅建設(shè)，而是將工程交給開發(fā)企業(yè)，自身業(yè)務(wù)的重點(diǎn)則放在城市基礎(chǔ)設(shè)施的整備、租賃住房供給和管理等方面。

（三）日本的住房補(bǔ)貼政策。

日本的住房補(bǔ)貼政策主要有政府的財(cái)政撥款和政府的財(cái)政投資性貸款兩類補(bǔ)貼政策。政府的財(cái)政撥款主要用于補(bǔ)貼供應(yīng)住房建設(shè)和給低收入家庭的租房、購(gòu)房補(bǔ)貼。政府的財(cái)政投資性貸款主要有兩條渠道，一條是對(duì)住房建設(shè)的投資貸款，一條是將資金貸給住房金融公庫(kù)，由住房金融公庫(kù)用于建設(shè)公共住房和向低收入者發(fā)放住房貸款。從住房公庫(kù)中得到的貸款，其利率低于市場(chǎng)利率3個(gè)百分點(diǎn)左右。

五、國(guó)外住房保障制度對(duì)我國(guó)住房保障制度改革的借鑒

（一）建立相關(guān)住房保障法律體系，成立管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

在法國(guó)，荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家，住房保障相應(yīng)內(nèi)容已經(jīng)被列入了憲法。但我國(guó)目前還沒有關(guān)于住房保障的專門法律。要使我國(guó)住房保障制度能夠健全，必須應(yīng)該有相應(yīng)的立法基礎(chǔ)，從法律層面上保證住房保障的實(shí)行。根據(jù)我國(guó)的立法特點(diǎn)，可以建立“住房保障法律—住房保障行政法規(guī)—住房保障部門規(guī)章—地方性住房保障法律及規(guī)章”的法律體系。并且，我國(guó)目前大部分地區(qū)住房保障機(jī)構(gòu)不健全，工作人員配備不全，應(yīng)成立專門的保障性住房管理與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，為住房困難的群體提供幫助，并保證保障性住房建設(shè)工作能夠健康有序的進(jìn)行。對(duì)保障性住房實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)、分配、管理和運(yùn)作。

（二）科學(xué)靈活地運(yùn)用多種住房保障形式。

我國(guó)目前中低收入家庭仍占據(jù)了較大的比例。因此在保障性住房的提供上，應(yīng)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平相適應(yīng)，戶型上以中小戶型為主。并且提供經(jīng)濟(jì)適用房，廉租住房，公共租賃住房，限價(jià)住房等多種保障性住房形式，可以設(shè)定相應(yīng)的條件標(biāo)準(zhǔn)，采用分類供應(yīng)的方式進(jìn)行分配，以滿足不同層次的中低收入家庭租賃或購(gòu)買的需要。

（三）完善住房保障金融體系。

住房保障體系的完善離不開金融、稅收等方面的間接保障措施。政府應(yīng)積極采用金融和稅收等措施為過敏自身改善住房條件提供經(jīng)濟(jì)支持。此外，還應(yīng)健全和完善我國(guó)目前的住房公積金制度，將其覆蓋到所有城鎮(zhèn)職工特別是低收入人群中。積極發(fā)展住房?jī)?chǔ)蓄和政策性住房抵押貸款，降低中低收入居民申請(qǐng)住房貸款的門檻，提高住房支付能力?！?/p>

（作者單位：董婧，西安歐亞學(xué)院建筑工程學(xué)院；郭秀秀，陜西保障性住房建設(shè)工程有限公司）

注釋：

姚玲珍.中國(guó)公共住房政策模式研究[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009.

陳勁松.保障性住房浪潮：國(guó)際模式與中國(guó)的對(duì)比研究[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2006

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