常玉娜

摘 要 隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，社區(qū)建設(shè)緊跟其后，城市社區(qū)的管理問題日益突出。在當(dāng)前在城市社區(qū)管理中，管理主體觀念陳舊、體制不順、社區(qū)成員參與度不高，社區(qū)規(guī)模、設(shè)施、資金投入不適應(yīng)形勢發(fā)展需要、社區(qū)服務(wù)體系不健全等現(xiàn)象依然存在，本文在分析其產(chǎn)生的原因后，提出政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，培育和扶持社區(qū)管理中社會(huì)主體、市場主體的力量，增加對社區(qū)工作的支持和投入，更新觀念與培養(yǎng)新型社區(qū)干部等建議。

關(guān)鍵詞 城市社區(qū) 現(xiàn)狀 對策

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

社區(qū)是伴隨著工業(yè)文明的發(fā)展、城市化的進(jìn)程而出現(xiàn)的一種嶄新的社會(huì)組織形式，社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展也日益興旺。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)體制的意見》明確指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)?！?/p>

社區(qū)作為最基本的社會(huì)生活單位，可以使居民的需要在社區(qū)的層次上獲得更大的滿足，社區(qū)將成為人們生活的重要組成部分，成為中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。在我國現(xiàn)階段，隨著城市各項(xiàng)改革的不斷深入，社區(qū)管理面臨許多新問題，由于政府積極推進(jìn)的改革轉(zhuǎn)變職能，“小政府”、大社會(huì)格局正日漸形成，更多的政府職能回歸社區(qū)，越來越多的社會(huì)事務(wù)下沉到基層部門，這些都在考驗(yàn)著社區(qū)管理的承受能力。本文試從現(xiàn)階段城市社區(qū)管理中存在的問題、主要原因、解決辦法等三方面闡述自己的觀點(diǎn)。

一、目前我國城市社區(qū)管理中存在的問題

（一）管理主體觀念陳舊，體制不順，工作定位不明，職責(zé)不清，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。

雖然經(jīng)過一段時(shí)期的探索和實(shí)踐，傳統(tǒng)管理體制對社區(qū)的影響和制約還在相當(dāng)程度上存在，新的城市管理體制還未真正成型，基層組織建制散、權(quán)利小，權(quán)、責(zé)、利不相一致。街道、居委會(huì)和區(qū)政府的各個(gè)組織部門之間職能重復(fù)、矛盾交叉，城市基層社區(qū)的街道、居委會(huì)沒有執(zhí)法的職能，但要管理城市的基本生活秩序，各個(gè)執(zhí)行部門有權(quán)執(zhí)法卻又沒有力量直接把法律落實(shí)到基層，結(jié)果條塊之間經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。有些政府職能部門把本屬于自己職責(zé)范圍的工作延伸下派到社區(qū)，沒有嚴(yán)格執(zhí)行“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，也沒有下放相應(yīng)的權(quán)利，提供必要的工作條件，有的職能部門“工作進(jìn)社區(qū)”不是服務(wù)進(jìn)社區(qū)，而是任務(wù)進(jìn)社區(qū)，社區(qū)居委會(huì)行政化傾向明顯，服務(wù)管理職能弱化，自治作用發(fā)揮得不好，居民的認(rèn)同感和歸屬感較弱。

（二）社區(qū)成員參與管理的程度不高。

首先是單位、居民思想觀念轉(zhuǎn)變不到位。長期以來的單位管干部職工、居委會(huì)管閑散居民的做法帶來思想上的束縛，部分單位和個(gè)人有困難時(shí)，就把社區(qū)當(dāng)娘家，主動(dòng)向社區(qū)求助，而社區(qū)工作需要其參與、配合時(shí)，卻又以單位人自居，認(rèn)為與已無關(guān)。其次是職能部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)不到位。一方面，僅把本職工作交到社區(qū)，但經(jīng)費(fèi)、人員、指導(dǎo)不到社區(qū)，對社區(qū)的工作情況偏重檢查評比，導(dǎo)致社區(qū)干部把主要精力放在了應(yīng)付檢查、評比活動(dòng)上。另一方面，社區(qū)向職能部門反映居民群眾的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，往往得不到回復(fù)，部分職能部門和駐區(qū)單位對社區(qū)開展的一些工作不支持、不配合。例如居委會(huì)的選舉，許多地方采取的是居民代表選舉，在確定代表的時(shí)候隨意性大，選舉流于形式，使社區(qū)居民往往失去對選舉的參與熱情。

（三）現(xiàn)有社區(qū)的規(guī)模、設(shè)施、資金投入難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。

一方面，隨著企業(yè)改制、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，企業(yè)大量下崗失業(yè)人員、離退休人員、進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商人員進(jìn)入社區(qū)，實(shí)行歸口管理，企業(yè)剝離的社會(huì)職能和政府轉(zhuǎn)移出來的職能大部分需要由社區(qū)來承接，社區(qū)擔(dān)負(fù)的就業(yè)培訓(xùn)、勞務(wù)輸出、就業(yè)崗位開發(fā)以及離退休人員管理等工作量大大增加。二是建設(shè)資金不足。一個(gè)社區(qū)服務(wù)的對象少則上千人，多則上萬人，社區(qū)要運(yùn)轉(zhuǎn)，服務(wù)要配套、功能要完善，離不開相應(yīng)的資金支撐，但建設(shè)資金不足的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金落實(shí)不到位，又無“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”工作經(jīng)費(fèi)。資金不足已成為社區(qū)建設(shè)不平衡的主要因素，嚴(yán)重制約了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。

（四）社區(qū)服務(wù)體系不健全。

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)工作的軸心，是化解矛盾促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑，也是社區(qū)的基本功能。但社區(qū)服務(wù)體系的建立起步晚、進(jìn)展慢，難以滿足不斷增長的社會(huì)需求。大多數(shù)社區(qū)服務(wù)只是停留在較淺層面，內(nèi)容單一，大多從事的是蓋章辦證，以及面向弱勢群體的社會(huì)救助和福利性服務(wù)。社區(qū)工作量大，人員配備緊缺，平時(shí)忙于日常管理，主動(dòng)為居民提供服務(wù)不夠，加之目前社會(huì)力量興辦社區(qū)服務(wù)又沒有相關(guān)政策優(yōu)惠，積極性不高，志愿者隊(duì)伍難以形成?！叭耸志o，服務(wù)跟不上”的現(xiàn)象在很多社區(qū)普遍存在。

二、形成以上問題的原因

（一）政府主導(dǎo)型社區(qū)管理模式是傳統(tǒng)的政府辦社會(huì)的模式，不僅讓政府負(fù)擔(dān)不斷加重，管理職能越位，也降低了工作效率。

盡管這些年來我國的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了迅猛發(fā)展，城市功能大大增強(qiáng)，但一些部門領(lǐng)導(dǎo)干部，思想上仍然沿用傳統(tǒng)的管理方式，創(chuàng)新能力不足。許多事情習(xí)慣于老套套，老辦法，有些權(quán)力習(xí)慣于自己攬著，不敢大膽放權(quán)，怕放下去下邊管不好，管不了?，F(xiàn)實(shí)中社區(qū)組織的小社會(huì)是大政府直接管理的，社區(qū)組織基本不具備一個(gè)相對獨(dú)立實(shí)體進(jìn)行活動(dòng)的能力，在被動(dòng)狀態(tài)下，它很難關(guān)心自我改造、自我發(fā)展；政府干涉各項(xiàng)社區(qū)組織的事務(wù)，如他們的成員須經(jīng)過政府認(rèn)可，造成了政府管了許多管不好的事，造成了政府機(jī)構(gòu)龐大、人際關(guān)系復(fù)雜等。

（二）社區(qū)管理相關(guān)方面的法律制度尚不完善。

我國現(xiàn)行的有關(guān)社區(qū)管理的法律法規(guī)還有許多立法上的空白，如社區(qū)居委會(huì)的法人資格問題，由于社區(qū)居委會(huì)的法人資格模糊不清，當(dāng)遇到某些企業(yè)或團(tuán)體侵害自己利益時(shí)，就不能用法律維護(hù)自身的利益，進(jìn)而導(dǎo)致某些工作缺乏法律依據(jù)和政策支持，致使居委會(huì)和工作經(jīng)常處于兩難的境地。1982年，憲法中首次明確指出居委會(huì)作為基層群眾自治組織，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)、公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助社會(huì)治安，并向政府反映民眾的意見、要求和提出意見等。但除了這種政治性較強(qiáng)的社區(qū)組織之外，幾乎還未形成其它成熟的社會(huì)組織，社區(qū)組織類型單一，力量薄弱。

（三）當(dāng)前我國居民在觀念上依然習(xí)慣于將自己歸屬于單位或者其他熟人群體，而不是社區(qū)。

社區(qū)僅僅被看作一個(gè)居住地，而非社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中心，當(dāng)前社區(qū)建設(shè)和管理工作模式固化了社區(qū)群眾參與的被動(dòng)地位。“政府主導(dǎo)、社會(huì)支持、群眾參與”的方式仍以政府統(tǒng)領(lǐng)一切社會(huì)資源作為行動(dòng)原則，沒有真正跳出原有號(hào)召、動(dòng)員相結(jié)合的舊模式，許多參與是被動(dòng)的，因此很難保證有些活動(dòng)的持久開展和創(chuàng)建。區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)不太關(guān)心，社區(qū)舉辦的各種活動(dòng)參與率也較低，鄰里之間“雞犬之聲相聞，老死不相往來?！焙翢o疑問，這樣必將造成社區(qū)中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難以構(gòu)筑和擴(kuò)展。

（四）對社區(qū)建設(shè)理解認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。

社區(qū)建設(shè)在我國起步較晚，社區(qū)建設(shè)理論與實(shí)踐的研究相對滯后，很多人對社區(qū)建設(shè)相關(guān)理論準(zhǔn)備不足、認(rèn)識(shí)不夠，在實(shí)際工作中也未能做充分的調(diào)查研究，不少基層干部對社區(qū)建設(shè)的理解、認(rèn)識(shí)和活動(dòng)的開展等方面存在誤解。我國現(xiàn)階段社區(qū)建設(shè)工作還比較薄弱的現(xiàn)實(shí)，決定了社區(qū)建設(shè)的長期性，只能是分步實(shí)施，循序漸進(jìn)，特別是在初始階段，應(yīng)慎重選擇符合自身實(shí)際情況和發(fā)展定位建設(shè)方案，急于求成，求大，求全都不利于社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)管理的建議

（一）政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一的行政模式。

事實(shí)上，只有有限的政府才可能是有效的政府，因?yàn)檎娜藛T和財(cái)力有限，當(dāng)它試圖無所不管的時(shí)候，它往往什么也管不好。基層政府對社區(qū)事務(wù)插手的太多，只會(huì)壓縮社會(huì)發(fā)展的空間，這不僅不利于民眾自我管理，而且容易使人民群眾形成“坐、等、靠、要”等懶惰心理，造成政府面臨的工作更加龐大而復(fù)雜，往往費(fèi)力而不討好，因此，在今后的政治體制改革中，一方面，要變管制型政府為服務(wù)型政府，使政府更好地提供必需的公共產(chǎn)品，另一方面，要變?nèi)苷疄橛邢拚?，讓國家?quán)力的觸角從民間做一定程度的收縮，還權(quán)于民，真正實(shí)現(xiàn)基層自治。

（二）加大培育和扶持社區(qū)管理中社會(huì)主體、市場主體的力量，充分挖掘其潛力，發(fā)揮其作用。

根據(jù)市民生活需要，對社區(qū)內(nèi)公共資源進(jìn)行優(yōu)化整合，鼓勵(lì)駐社區(qū)單位、社會(huì)組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)開發(fā)、開放市民需要的體育、娛樂、文化等活動(dòng)設(shè)施。制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)各類民間組織創(chuàng)辦各類社區(qū)服務(wù)企業(yè)，鼓勵(lì)行業(yè)人員和下崗職工開辦社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，以市場化方式推動(dòng)社區(qū)服務(wù)。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)對民間社團(tuán)組織采取靈活的準(zhǔn)入政策。對不具備登記條件的社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，要主動(dòng)幫助辦理備案手續(xù)，并在組織運(yùn)作、活動(dòng)場地等方面為其提供幫助。其次，可以建立社會(huì)公益組織孵化器之類的組織，幫助社區(qū)成立社會(huì)組織。這方面，上海和北京等地做了有益的嘗試，目的就是為了培育出更多能夠參與社區(qū)管理和社區(qū)公共服務(wù)的民間組織。另外，要建立起一種社區(qū)之間民間組織的橫向聯(lián)合機(jī)制和平臺(tái)，使不同社區(qū)的同類民間組織能夠?qū)崿F(xiàn)橫向溝通和聯(lián)系，以建立更大區(qū)域內(nèi)的社團(tuán)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

（三）增加對社區(qū)工作的支持和投入。

多渠道解決社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)問題，一方面，應(yīng)該把政府資助制度化，不因?yàn)橐恍┎淮_定的因素發(fā)生改變，并且不于任何條件掛鉤。另一方面，社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)來源也應(yīng)該多樣化，政府應(yīng)該考慮賦予居委會(huì)接受社會(huì)捐助的資格，并對捐助居委會(huì)的個(gè)人、企業(yè)，給予稅收等政策的優(yōu)惠；國家和地方也可每年拿出一定數(shù)額的福利彩票公益金用于資助居委會(huì)開展社區(qū)福利性、公益性服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，應(yīng)該培育社區(qū)管理部門的“造血”功能，興辦一些經(jīng)營項(xiàng)目，取得一定的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。當(dāng)然要始終把社會(huì)效益放在首位，將其收入主要用于發(fā)展社區(qū)福利性、公益性事業(yè)。

（四）更新觀念與培養(yǎng)新型社區(qū)干部。

必須更新現(xiàn)有社區(qū)管理干部的觀念，請專家和有豐富經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)講課，加強(qiáng)培訓(xùn)工作，使管理干部學(xué)習(xí)社區(qū)管理理論，熟悉現(xiàn)代社區(qū)工作實(shí)踐，擴(kuò)大服務(wù)。另外，要著手培養(yǎng)新型社區(qū)級(jí)干部，將年富力強(qiáng)，有能力、有經(jīng)驗(yàn)、有知識(shí)的干部放在基層，壯大基層的組織力量，也可以面向社會(huì)公開招聘基層干部，或民主選舉、競爭上崗，在基層居委會(huì)鍛煉，逐漸將這些人培養(yǎng)成為社區(qū)干部主干和后備力量，形成中國新一代社區(qū)管理干部群體，推動(dòng)城市現(xiàn)代化建設(shè)。

總之，城市社區(qū)管理的創(chuàng)新需要在一個(gè)實(shí)踐中不斷探索的過程，從基層做起，通過政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民、非營利組織的共同努力，走社區(qū)管理的自治之路，以民意為基礎(chǔ)，以法制為保障，以自治為目標(biāo)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)資源配置最優(yōu)化和公共利益最大化，這是我國城市社區(qū)發(fā)展的必然趨勢和最終目標(biāo)?！?/p>

（作者：南陽理工學(xué)院政治理論教學(xué)部專任教師，講師，中共黨員，碩士研究生，研究方向：公共管理與德育）

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