摘 要：江蘇村鎮(zhèn)銀行是一個新生事物，其發(fā)展只有短短的5年，如何促使其健康發(fā)展是一個重要課題。通過梳理村鎮(zhèn)銀行產生和發(fā)展的制度背景，認為江蘇村鎮(zhèn)銀行的建設是強制性制度變遷和誘致性制度變遷的產物，其良好的發(fā)展必須依賴于村鎮(zhèn)銀行的制度建設和制度保證以及市場主體對制度的恰當回應。

關鍵詞：制度；村鎮(zhèn)銀行；制度變遷

作者簡介：吳紅良，無錫太湖學院經管系教師，經濟學碩士，研究方向：農村金融、金融市場。

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.28 文章編號：1672-3309（2013）08-62-02

近年來江蘇村鎮(zhèn)銀行得到了快速發(fā)展，2012年末，累計成立52家。辦好村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構，有利于從農民的需要和農村的實際出發(fā)，培育競爭性的農村金融市場，加快改革和創(chuàng)新農村金融體制。

一、江蘇村鎮(zhèn)銀行的基本現狀

2006年底，銀監(jiān)會發(fā)布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，按照“低門檻、嚴監(jiān)管”原則，放寬了農村地區(qū)的銀行業(yè)金融機構準入要求，積極引導各類資本到農村地區(qū)設立村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構，鼓勵銀行業(yè)金融機構在農村地區(qū)設立分支機構，提高農村金融機構的覆蓋面。2007年10月12日，試點擴大到全國31個省（區(qū)、市）。2008 年 2月28日，江蘇第一家村鎮(zhèn)銀行在沭陽縣扎下鎮(zhèn)正式掛牌營業(yè)。到2012年6月末，江蘇村鎮(zhèn)銀行總存款余額是201.17億元，貸款余額達到182.85億元，其中投向中小企業(yè)和農戶的貸款占到了90.36%，發(fā)放涉農貸款達165.23億元，對江蘇省農村經濟的發(fā)展提供了良好的金融支持。

二、江蘇村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度分析

（一）制度與制度變遷

諾思認為“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準則?！薄爸贫仁且粋€社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束?！薄爸贫鹊娜齻€層面：正式規(guī)則、非正式約束，以及實施機制的有效性?！敝贫扔烧揭?guī)則、非正式約束和制度實施機制三部分構成。正式規(guī)則包括政治（和司法）規(guī)則、經濟規(guī)則和契約。非正式約束包括人們的行事準則、行為規(guī)范以及慣例等。再好的制度如果沒有實施機制的保證也只能是一紙空文，所以正式規(guī)則、非正式約束、實施機制三個部分有機地構成了制度。

制度變遷有兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。所謂誘致性制度變遷就是“自下而上”的制度變遷，是由個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行的現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造。而強制性制度變遷就是“自上而下”的制度變遷，是由政府命令和法律引入和實現的制度變遷。

（二）江蘇省村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度分析

1、江蘇省村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度背景。2006年l2月20日，銀監(jiān)會調整和放寬了農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構的準入門檻，首次允許產業(yè)資本和民間資本到農村地區(qū)新設銀行，并提出要在農村增設村鎮(zhèn)銀行等三類新型金融機構，即希望通過“增量改革”來完善農村金融市場。2007 年1 月22 日，發(fā)布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），為村鎮(zhèn)銀行進入農村金融市場和合法地位提供了制度保障。村鎮(zhèn)銀行是在農村地區(qū)設立的主要為當地農民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構。2007 年 10 月，試點工作擴大到全國 31 個省（ 區(qū)、市）。村鎮(zhèn)銀行的建設屬于強制性制度變遷和誘致性制度變遷的互動，其發(fā)展的直接動力來自于國家有關部門的推動，堅持利益誘導，通過設定一系列的優(yōu)惠和支持性條件，把更多的選擇空間給予市場主體，誘導產業(yè)資本和民間資本到農村地區(qū)新設銀行。短短幾年，內外金融機構、境內非金融機構企業(yè)法人、境內自然人根據市場導向出資設立了一大批村鎮(zhèn)銀行。

2008年4月24日，《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》明確了村鎮(zhèn)銀行在存款準備金、存貸款利率等方面的優(yōu)惠政策，其中村鎮(zhèn)銀行的存款準備金率比照當地農村信用社執(zhí)行。

2009年2月，《關于完善支農再貸款管理支持春耕備耕擴大“三農”信貸投放的通知》，將支農再貸款的對象由農村信用社擴大到村鎮(zhèn)銀行。3月，《關于開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作的通知》，對涉農貸款增量大的機構予以2%的獎勵。7月23日出臺了《2009—2011年新型農村金融機構三年發(fā)展計劃》，計劃至2011年全國除西藏以外的35個省區(qū)市、計劃單列市共計劃設立村鎮(zhèn)銀行1027家。

2010年5月19日，《關于全面推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新的指導意見》提出“對農村金融產品和服務方式創(chuàng)新取得明顯成效的銀行業(yè)金融機構，支持其優(yōu)先設立村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構?！?月26日，《關于農村金融有關稅收政策的通知》對農戶小額貸款的利息收入和金融保險業(yè)收入進行稅收優(yōu)惠。6月《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》提出：對當年貸款平均余額同比增長、年末存貸比高于50%且達到銀監(jiān)會監(jiān)管指標要求的村鎮(zhèn)銀行，按其當年貸款平均余額的2%給予補貼。

2011年3月23日，《關于進一步推進空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎金融服務工作的通知》提出“要加大新型農村金融機構組建工作力度，鼓勵延伸服務網絡。” 7月25日，《關于調整村鎮(zhèn)銀行組建核準有關事項的通知》就村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行資質審查和掛鉤政策進行了調整和完善。對村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行資質提出了明確規(guī)定。10月17日，《關于延長農村金融機構營業(yè)稅政策執(zhí)行期限的通知》“對村鎮(zhèn)銀行等農村金融機構的金融保險業(yè)收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅”政策的執(zhí)行期限延長至2015年12月31日。

2012年5月26日，《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》“支持民營企業(yè)參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設立或增資擴股。村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低為15%?！?/p>

2009年3月2日，江蘇省政府下發(fā)了《省政府關于加快推進農村金融改革發(fā)展建立現代農村金融制度的意見》，提出“重點推進村鎮(zhèn)銀行試點，認真規(guī)劃村鎮(zhèn)銀行發(fā)展戰(zhàn)略，努力將我省更多地區(qū)特別是蘇北地區(qū)的縣（市）納入村鎮(zhèn)銀行試點范圍?！睂υO立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)銀行給予政策支持。2012年7月21日，江蘇省政府轉發(fā)人民銀行南京分行等部門《江蘇省促進金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展若干意見》提出：實現村鎮(zhèn)銀行縣域全覆蓋。充分利用存款準備金率政策工具支持資本充足率較高、資產質量較好、法人治理結構完善、信貸政策執(zhí)行有力的包括村鎮(zhèn)銀行在內的農村中小金融機構創(chuàng)新發(fā)展。

2、江蘇村鎮(zhèn)銀行制度安排和執(zhí)行情況。

第一，產權安排方面。江蘇省村鎮(zhèn)銀行的注冊資本在5000-10000萬元有24家，占53.33%，500-5000萬元的有14家，占31.11%，兩者總共占84.44%?！稌盒幸?guī)定》指出：村鎮(zhèn)銀行對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額的5%；對單一集團企業(yè)客戶的授信余額不得超過資本凈額的10%。注冊資本數量大意味著村鎮(zhèn)銀行對同一借款人的貸款余額和對單一集團企業(yè)客戶的授信余額大大提高，似乎違背了村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應堅持小額、分散的原則，不利于提高貸款覆蓋面。發(fā)起機構中農村商業(yè)銀行占53%；城市商業(yè)銀行和股份制大型商業(yè)銀行分別占到27%和11%；而國有商業(yè)銀行只占9%。

第二，貸款投向。主要以涉農貸款為主，占到貸款總額的90.36%，體現了對農業(yè)農村發(fā)展的金融支持。但是農村企業(yè)貸款占比達到68.24%，而農戶貸款占比只有26.34%，村鎮(zhèn)銀行所設立的主要目的是為了解決農戶的貸款難的問題，而不是農村企業(yè)的資金問題。

三、制度視角中的江蘇村鎮(zhèn)銀行發(fā)展對策

江蘇村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展是強制性制度變遷和誘致性制度變遷的產物，要把建設和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行放在解決“三農”問題的大視野中來考慮，用發(fā)展的眼光來看待村鎮(zhèn)銀行存在的不足。

1、從法律層面來保證村鎮(zhèn)銀行的建設和發(fā)展，制定《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展法》，并且建立相關配套法律制度，形成保證村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的有機法律體系。如果不把有關村鎮(zhèn)銀行建設制度安排以法律的形式固定下來，那么其制度安排缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性，不可能有效地推進。《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展法》可以使村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展納入法制軌道，更好地為農村發(fā)展提供金融支持。

2、用制度來保證村鎮(zhèn)銀行真正姓“村鎮(zhèn)”，其貸款對象以農戶為主，辦成真正的農民的銀行。要增強主動服務意識，創(chuàng)新抵押擔保方式，開發(fā)適合的信貸產品；針對不同的農戶貸款產品，采取差異化的管理流程。對村鎮(zhèn)銀行的農戶貸款等低利率或優(yōu)惠利率貸款給予差別稅率。設立專項基金對村鎮(zhèn)銀行的農戶貸款進行風險補償。

3、培養(yǎng)合格的村鎮(zhèn)銀行人才。由于村鎮(zhèn)銀行的鄉(xiāng)土性，其經營人員除了熟悉金融業(yè)務以外，更重要的是對所在地的農民要有感情，用制度來吸引村鎮(zhèn)銀行所在地戶籍大學畢業(yè)生，有利于發(fā)揮他們對當地熟悉的優(yōu)勢來開展業(yè)務，和農民建立良好的關系。

4、引導農村灰色金融和一些民間私人借貸資金投入村鎮(zhèn)銀行，有利于擴大村鎮(zhèn)銀行的資金實力，整頓農村金融環(huán)境。

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