周大平

針對一些地方在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中出現(xiàn)的問題，2012年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，一場理性的政策糾偏在各地陸續(xù)展開，伴隨這一進程，既往撤并的動力機制、階段性特征、突出問題，以及行政“一刀切”式推進的脈絡(luò)，日漸明晰地呈現(xiàn)出來。

“推手”何來

回顧農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的推出，不能不提及當(dāng)時的背景。1995年，教育部、財政部聯(lián)合組織“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”第一期（五年）工程，集中在22個省區(qū)的852個貧困縣，其中，推進中小學(xué)布局調(diào)整被列為項目縣四大重要目標之一。

2001年5月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局?！蓖暾匍_的全國基礎(chǔ)教育工作會議，將農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整列入要重點抓好的六項工作之一。中國農(nóng)村大規(guī)模的學(xué)校布局調(diào)整由此開啟。

2003年6月，財政部為鼓勵中小學(xué)布局調(diào)整設(shè)立了專項資金。2004至2007年，伴隨《國家西部地區(qū)兩基攻堅計劃》的實施而展開的“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”，既有中央財政四年提供100億元支持，又有住宿、伙食等新的收費項目，這極大地調(diào)動了縣級政府修建寄宿制學(xué)校的積極性，客觀上加大了農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的力度。

國家關(guān)于農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的主要動機是整合教育資源、形成規(guī)模效應(yīng)、節(jié)約教育經(jīng)費投入，并強調(diào)首先要關(guān)注學(xué)生受教育權(quán)利的實現(xiàn)及受教育機會的獲得，要“在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下”，做到“在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點”，對農(nóng)村學(xué)?！斑m當(dāng)合并”。

然而，政策傳遞到一些地方，卻產(chǎn)生了不小的變形，許多地方政府把目標定位在“通過擴大校均規(guī)模實現(xiàn)資源最優(yōu)化”。一些地區(qū)甚至采取了一個標準、一個尺度、一個進度的“一刀切”推進方式，違背因地制宜、實事求是的原則，過度追求教育規(guī)模，紛紛興建“教育園區(qū)”、打造“中學(xué)城”。

這種力度超大的轉(zhuǎn)變案例俯拾即是：陜西全省小學(xué)數(shù)量減幅69.7%，內(nèi)蒙古全區(qū)小學(xué)數(shù)量減幅78%，廣西率先操作集中辦學(xué)的鹿寨縣學(xué)校數(shù)量減幅84%。

“效率優(yōu)先”造成失衡

從教育資源合理配置的角度看，伴隨小學(xué)入學(xué)人數(shù)的減少，撤并過于分散的農(nóng)村教學(xué)點，完全可以成為一項造福于民的民生工程。遺憾的是，許多地方忽略了布局調(diào)整和就近入學(xué)原則間的平衡。2013年5月，審計署發(fā)布的對1185個縣農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整專項審計調(diào)查結(jié)果顯示，2000至2012年間，全國小學(xué)在校生數(shù)減幅23.72%，撤并系數(shù)竟達到3.44，也就是說小學(xué)數(shù)量減幅超過同期在校生數(shù)減幅的三倍，嚴重背離了農(nóng)村的實際需要。

本是教育管理常態(tài)的學(xué)校布局調(diào)整，其政策價值和目標卻因行政的強力推動而變形。這種非教育因素的介入過程，或以超前規(guī)劃的行政命令，以指標化的方式撤銷那些生源本來很好的農(nóng)村學(xué)校，必然為農(nóng)村學(xué)校撤并蒙上異樣的色彩。

在政府未能充分履行義務(wù)教育職能的地方，農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點被大量撤并，極大地影響了農(nóng)村學(xué)生就近入學(xué)的權(quán)益，帶給他們的只是上學(xué)路途變遠，安全隱患加大，流失輟學(xué)增加的弊端。

對大規(guī)模集中辦學(xué)后的農(nóng)村教育現(xiàn)狀，21世紀教育研究院在調(diào)研報告中做出描述：一方面不能提供農(nóng)村學(xué)生實際需要的服務(wù)，如校車；一方面遺留了大量尚可服役的校舍和教師，造成巨大的資源浪費；此外，許多縣城出現(xiàn)的（近萬人）“巨無霸”學(xué)校以及（百余人）“超大班”，在食宿、衛(wèi)生、安保等方面，給學(xué)校管理帶來巨大的難題，對教育質(zhì)量的影響顯然是負面的。

撤點并校對農(nóng)村家庭的影響也很深刻。據(jù)2008年東北師大農(nóng)村教育研究所對西部多個省區(qū)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整情況的調(diào)研結(jié)果，部分地方初中輟學(xué)率大幅回升。甘肅山丹縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初中生被集中到一所育才中學(xué)后，初三班級輟學(xué)率達20%。內(nèi)蒙古赤峰市，6000多名初中生被從蘇木（鄉(xiāng)）集中到旗（縣）的一所學(xué)校，許多年輕母親不得不進城租房“陪讀”，陪讀比例高達22.7%，從而造成家庭經(jīng)濟負擔(dān)增加、離婚率上升。

“規(guī)范意見”糾偏

2011年7月23日，浙江縉云縣大洋鎮(zhèn)中學(xué)因被列入撤并名單而引發(fā)上百村民集體下跪事件，震驚全國。當(dāng)時，擁有477名在校生的大洋中學(xué)初中部，被計劃并入30多公里外的另一所鎮(zhèn)中學(xué)。大洋中學(xué)幾乎所有的學(xué)生家長，均表示不能接受為了“縉云縣實現(xiàn)撤縣建市的‘十二五規(guī)劃”而撤并學(xué)校的官方解釋，如被撤并，他們每月要因此增加三五百元的支出。

在強制推進撤并的過程中，被激化的種種矛盾，得到學(xué)界和媒體的持續(xù)關(guān)注，也使公共政策的糾偏迎來理性之光。

2012年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》（下稱“規(guī)范意見”），提出，將通過縣級政府專項規(guī)劃和省級政府專項督查，解決農(nóng)村學(xué)校因撤并而引發(fā)的突出問題，明確農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局應(yīng)保證學(xué)生上學(xué)單程步行時間不超過40分鐘，明確農(nóng)村小學(xué)低年級學(xué)生原則上不寄宿，明確“盲目撤并”的學(xué)校如有必要可以恢復(fù)，明確村小的生均公用經(jīng)費標準對學(xué)生規(guī)模不足100人的可按100人核定，明確班額超標學(xué)校不得再接收其他學(xué)校并入的學(xué)生等。

有專家認為，由于相關(guān)規(guī)定還存在再解讀的空間，“規(guī)范意見”仍有可能遭遇彈性執(zhí)行乃至變相不執(zhí)行的情況。

比如，“規(guī)范意見”提出的“原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)至少設(shè)置1所初中”，和“各地要根據(jù)實際條件合理確定學(xué)校覆蓋范圍”是什么關(guān)系？學(xué)校的布局究竟是遵循前一條規(guī)定，還是后一條規(guī)定？

過去的十多年間，由地方政府主導(dǎo)的撤并學(xué)校引發(fā)的問題不僅嚴重，而且復(fù)雜。在這種情況下，“規(guī)范意見”只有對撤并學(xué)校的條件再明確些，措辭再硬性些，各項規(guī)范之間再協(xié)調(diào)些，才可能防止諸多問題進一步蔓延。

“死結(jié)”待解

依據(jù)中小學(xué)現(xiàn)行的編制標準，農(nóng)村小學(xué)的教職工與學(xué)生之比為1：23。也就是說，如果一所學(xué)校有40名學(xué)生，最多只能配備2名教職工。顯然，這樣的學(xué)校連開展正常的教學(xué)也相當(dāng)困難。此次“規(guī)范意見”直面這一問題，力求在農(nóng)村學(xué)校的編制問題上先行一步，提出“提高村小和教學(xué)點的生均公用經(jīng)費標準，對學(xué)生規(guī)模不足100人的村小和教學(xué)點按100人核定公用經(jīng)費，保證其正常運轉(zhuǎn)”。這為化解現(xiàn)實中因生源少、教師編制不足使學(xué)校難以為繼的問題，傳遞出積極的信息。

可是，要落實這條意見則須解開現(xiàn)實中的“死結(jié)”：其一，核定的公用經(jīng)費由誰來支付？其二，如果缺乏監(jiān)督機制，這筆公用經(jīng)費很可能出現(xiàn)“合法”的虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象。其三，“有編不補”在農(nóng)村學(xué)校長期普遍存在，“規(guī)范意見”能否促使當(dāng)?shù)卣疄檗r(nóng)村學(xué)校配齊教師？

另一個有待解開的“死結(jié)”就是校車安全問題。校車安全事故頻發(fā)，導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)了因沒有達標車輛以及害怕發(fā)生校車事故，農(nóng)村學(xué)生無車可乘的局面。如果學(xué)生上學(xué)必須乘車，要保證安全，就一定要提供達標車輛。

“規(guī)范意見”強調(diào)了校車安全，表示“堅決制止采用低速貨車、三輪汽車、拖拉機以及拼裝車、報廢車等車輛接送學(xué)生”。

要實現(xiàn)校車達標，就必須解決校車的經(jīng)費來源。然而，在財政部門迄今未拿出各級財政分擔(dān)辦法的背景下，達標車輛不到位、滿足不了孩子們上學(xué)用車的剛性需求，就會有拼裝車、報廢車取而代之。針對不達標車輛出沒于江湖，教育部門每到新學(xué)期開學(xué)，都會要求各地對校車進行專項治理。但是“不達標車輛接送孩子上學(xué)→發(fā)生安全事故→每學(xué)期一度專項治理”，如此形成的“周而復(fù)始”依舊在今天延續(xù)，治理前景不容樂觀。

從完善機制入手

作為一項影響面極廣的民生政策，撤并農(nóng)村學(xué)校由于缺乏當(dāng)事村民的參與，導(dǎo)致政策一出臺就“帶病運行”。其實，解決撤并農(nóng)村學(xué)校相關(guān)問題的根本指導(dǎo)精神，在2010年7月頒布的國家教育規(guī)劃綱要中已有明確表達，即：“提高政府決策的科學(xué)性和管理的有效性。規(guī)范決策程序，重大教育政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見”，“加強教育監(jiān)督檢查，完善教育問責(zé)機制?！?/p>

“中日兩國學(xué)生適齡人口減少的背景相似，卻做法迥異：中國是盡量撤并，日本是盡量不撤并?！蹦暇┐髮W(xué)教授張玉林說，如此差異的背后，是法律方面的限制。在日本，學(xué)校不只是各級政府、教育行政部門管理的機構(gòu)，它首先是社區(qū)的一部分，因此撤并必須征求社區(qū)居民的意愿。

“農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的背后是農(nóng)村的現(xiàn)代化應(yīng)該如何建設(shè)的問題。學(xué)校不僅是國家的，也是村莊的?！北本┐髮W(xué)教育學(xué)院教授劉云杉認為，農(nóng)村學(xué)校的規(guī)范不應(yīng)該只有專業(yè)的標準，也應(yīng)該由當(dāng)?shù)卮迕襁M行選擇、參與制訂和討論。學(xué)?？赡懿粔騼?yōu)質(zhì)，但任何人都沒有消滅它的理由。