馮飛 石耀東

不解決體制機(jī)制問題，汽車社會發(fā)展中面臨的城市布局、基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、管理效能等諸多問題要么無從下手，要么是治標(biāo)而不治本。

解決機(jī)制問題的重點(diǎn)可以放在各利益主體在配置資源或?qū)崿F(xiàn)職能過程中形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)，如行政機(jī)制與市場機(jī)制、激勵與約束機(jī)制、短期機(jī)制與長效機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范與保障機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、投入機(jī)制等上。

汽車社會中的政府與市場關(guān)系

解決汽車社會問題必須依靠行政與市場的合力，單純依靠政府或單純依靠市場，都不可能徹底解決問題。把握好政府與市場的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)制與市場機(jī)制的優(yōu)勢互補(bǔ)，這是破解汽車社會難題的首要任務(wù)。

1.汽車社會政策還是汽車產(chǎn)業(yè)政策。首先要明確的是，針對汽車社會問題而制定與實(shí)施的公共政策屬于汽車社會政策范疇。汽車社會政策不同于汽車產(chǎn)業(yè)政策，簡單地說，汽車社會政策解決汽車帶來的社會幸福（social wellbeing）問題，而汽車產(chǎn)業(yè)政策則解決汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展給自身及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來的成本與收益問題。因此，不能用汽車產(chǎn)業(yè)政策的體系與標(biāo)準(zhǔn)來制定和評價汽車社會政策。

基于此種認(rèn)識，我們認(rèn)為，一個好的汽車社會政策應(yīng)該是能夠?yàn)樽畲蠖鄶?shù)社會公眾（包括使用汽車的公眾與不使用汽車的公眾）創(chuàng)造最大程度幸福的政策。

2.集中決策還是分散決策。在汽車社會問題上，政府應(yīng)該也必須扮演積極的角色。其根本原因在于汽車社會問題多屬于外部性問題，如交通擁堵、汽車尾氣排放、道路安全等等，這些外部性問題屬于典型的市場失效范疇，無法用純粹的市場競爭機(jī)制來解決。例如，為限制城市交通出行流量而設(shè)計(jì)一種市場交易制度，誰出價高誰有權(quán)利開車出行，從而使駕車出行成為富人的一種特權(quán)。因此，政府必須積極干預(yù)，從公共利益而不是局部利益（如汽車生產(chǎn)企業(yè)利益）出發(fā)來制定汽車社會政策。

但是，政府的主動干預(yù)并不意味著政府可以代替市場來解決一切汽車社會問題。一個重要原因是汽車社會問題的產(chǎn)生都與汽車這個個體產(chǎn)品密切有關(guān)，而汽車的使用是由千千萬萬個消費(fèi)者和企業(yè)自主決策的，如選購多大排量汽車、什么時候開車出行、行使多長距離等，這是一個分散決策的過程，政府對個體消費(fèi)者汽車消費(fèi)和使用行為的影響十分有限（當(dāng)然不排除政府采取一些特別的措施限制汽車出行，如限號出行）。相比之下，能夠協(xié)調(diào)大量分散決策的最有效的經(jīng)濟(jì)機(jī)制是市場，例如，政府如果對大排量汽車征收高額車輛稅和排放稅，消費(fèi)者自然會傾向于選擇排量小、排放少的汽車。

另一個重要原因是政府提供公共物品的過程未必比市場更有效、成本更低。如政府對于城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資（如投資建設(shè)公路、橋梁、軌道交通、停車場等）可以通過更加市場化的招投標(biāo)、BOT、PPP等多種方式來實(shí)現(xiàn)。

3.公共政策中的利益協(xié)調(diào)與識別。問題的復(fù)雜性可能來自于政府公共決策自身。解決汽車社會問題涉及到規(guī)劃、財(cái)政、城建、環(huán)境、土地、信息化管理等政府職能管理，而這些職能部門行使職責(zé)的過程是一個相結(jié)分散的決策過程，如何使分散的部門決策成為統(tǒng)一的、可預(yù)期的政府決策，也是一個制度性難題。根據(jù)中國以往的經(jīng)驗(yàn)，如果職能部門之間的橫向利益關(guān)系長期難以協(xié)調(diào)，那么通常會成立一個高層級的專門協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組（如部際聯(lián)系會議）去協(xié)調(diào)解決。這種傳統(tǒng)解決思路對于解決汽車社會問題是否適用值得深入思考。

問題的復(fù)雜性還在于政府是否能夠識別公共利益。滿足多數(shù)人利益訴求的政策是否就是最好的政策？答案是不確定的。因?yàn)榇嬖趥€體理性可能產(chǎn)生群體非理性問題，這在汽車社會問題上更加凸現(xiàn)，例如，多數(shù)人都希望自己能夠不受約束地開車出行，而不希望其他人也這樣；有車家庭支持限購政策，而未圓轎車夢的家庭則相反；多數(shù)人希望開車出行時能夠呼吸到清新的空氣，但卻不愿意為自己開車出行支付高額的成本（如高額的燃油稅）。

制定游戲規(guī)則無可爭議地屬于政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，但問題在于汽車社會涉及到千家萬戶的切身利益，無論是交通擁堵還是油價上漲，也不管是尾氣排放，還是停車難噪聲大等等，針對這些問題實(shí)施的任何公共政策都不可避免地會對居民個人及家庭的利益造成較大影響（特別是限制居民汽車購買、保有和使用的政策），如果將社會公眾完全排除在公共政策制定過程之外，那么多數(shù)利益受損的社會公眾必然會要求政府修改調(diào)整現(xiàn)行政策，從而給現(xiàn)行政策的執(zhí)行打個折扣。因此，以某種合適方式（如政策聽證）讓社會公眾真正參與到規(guī)則的制定過程當(dāng)中，而不是被動的規(guī)則接受者，這樣的規(guī)則才最具有生命力。

4.誰來管理管理者。在解決汽車社會問題上，政府在大多數(shù)情況下都會充當(dāng)管理者的角色，如制定城市道路建設(shè)規(guī)劃、制定車輛排放標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施交通管理措施等等。但在另外一些情況下，政府可能成為管理的對象，例如針對道路擁堵問題而實(shí)施的各種約束性措施也可能會對政府公務(wù)用車產(chǎn)生一定影響（如限制一定數(shù)量的公車使用）。在這種情況下，誰來管理管理者就成為一個現(xiàn)實(shí)的問題，換句話說，政府是否有足夠的動力去實(shí)施可能影響自身利益的公共政策，決定著汽車社會政策能否公平公正地實(shí)施。

汽車社會中的利益沖突與職能管理

對于政府而言，解決汽車社會問題首當(dāng)其沖的工作是從全局高度去謀劃戰(zhàn)略、路徑與對策。也就是說，從長遠(yuǎn)來看，要徹底解決汽車社會問題，政府必須將汽車社會問題上升到關(guān)系城市經(jīng)濟(jì)與社會長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識和籌劃。

1.汽車社會中的中央與地方目標(biāo)差異。在地方政府追求的戰(zhàn)略目標(biāo)體系當(dāng)中，追求經(jīng)濟(jì)增長、增加財(cái)政收入、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)等經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)一直占據(jù)主導(dǎo)地位。近年來，隨著中央政府將建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會列為國家長期戰(zhàn)略，節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境開始進(jìn)入地方政府制定長期規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略的視野。但實(shí)際上，圍繞著汽車社會所面臨的幾大難題，特別是在經(jīng)濟(jì)增長、道路交通、城市環(huán)境、能源消耗和土地利用等諸多因素上，地方政府的目標(biāo)函數(shù)與中央政府存在一定差異性，很難找到最佳的平衡點(diǎn)。

例如，相對于地方政府而言，中央政府更傾向于尋求汽車產(chǎn)業(yè)政策與汽車社會政策的平衡，即一方面要促進(jìn)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的汽車產(chǎn)業(yè)的自身發(fā)展，另一方面也要考慮汽車社會給交通、能源和環(huán)境帶來的外部負(fù)效應(yīng)。為實(shí)現(xiàn)這兩個方面的政策平衡，中央政府擁有較多的政策工具，但主要集中在汽車擁有和使用（如車輛購置稅）、汽車排放國家標(biāo)準(zhǔn)、燃料價格（調(diào)控汽柴油、天然汽價格）、燃油經(jīng)濟(jì)性（目前實(shí)行的車輛燃油消耗量限值）等，燃油稅、車輛購置稅、機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)等等。

而相對于中央政府而言，地方政府卻很難在汽車產(chǎn)業(yè)與汽車社會兩個戰(zhàn)略層面上達(dá)到總體平衡。特別是在一個地區(qū)擁有汽車制造廠商而本地市場又是重要目標(biāo)市場的時候，地方政府往往會在制定政策時候陷入兩難境地。如為解決交通擁堵問題，政府可以考慮實(shí)施汽車總量控制，但是這會給本地汽車廠商的銷售帶來不利影響。相對于中央政府而言，地方政府擁有的政策杠桿相對有限，但可能會更加有力。例如，雖然地方政府不能調(diào)控汽柴油價格和燃油稅，但是卻可以對新車銷售規(guī)模、地方車輛排放標(biāo)準(zhǔn)、道路停車收費(fèi)等進(jìn)行政策調(diào)控。

從表1可以看出，中央政府對于汽車購買、車用能源和尾氣排放等擁有較強(qiáng)的政策影響力，對于城市交通擁堵和車輛占地則缺少足夠的政策工具。相比之下，地方政府對于汽車使用（如上海、北京、廣州等市的機(jī)動車總量控制措施）、交通擁堵和停車設(shè)施等負(fù)有主要責(zé)任，并保有強(qiáng)大的政策工具，但對于車用能源標(biāo)準(zhǔn)與供應(yīng)、能源安全等則缺少政策影響力。

相比較而言，地方政府在解決汽車社會問題上，承擔(dān)著主要職責(zé)，同時也擁有更直接的政策工具。

2.多重目標(biāo)下的優(yōu)先戰(zhàn)略選擇。地方政府在解決汽車社會問題上，面臨著在汽車產(chǎn)業(yè)推動的經(jīng)濟(jì)增長、交通節(jié)能、汽車排放控制和解決交通擁堵等多重目標(biāo)的戰(zhàn)略選擇，即天秤向哪里傾斜問題。下圖標(biāo)示出地方政府在汽車社會問題上不同優(yōu)先級戰(zhàn)略對增長、能源、環(huán)境與交通的影響。

線路1：增長優(yōu)先戰(zhàn)略下汽車消費(fèi)增加導(dǎo)致汽車燃料消耗量增加；

線路2：交通節(jié)能措施（如燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)的提高）影響汽車消費(fèi)；

線路3：汽車尾氣排放控制措施（如排放稅費(fèi)）影響汽車購買與使用；

線路4：增長優(yōu)先戰(zhàn)略增加汽車消費(fèi)從而增加汽車尾氣排放量；

線路5、9：節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略（如提高汽柴油價格或提高燃油稅）減少交通出行，從而緩解道路擁堵；

線路6：交通優(yōu)先戰(zhàn)略減少道路交通流量從而減少車用能源消耗；

線路7：交通優(yōu)先戰(zhàn)略減少汽車出行從而減少尾氣排放；

線路8、10：環(huán)境優(yōu)先戰(zhàn)略使不合格車輛出行減少，從而緩解交通擁堵；

線路11：增長優(yōu)先戰(zhàn)略導(dǎo)致汽車消費(fèi)增加，從而加劇道路交通擁堵狀況；

從上述不同優(yōu)先級戰(zhàn)略選擇來看，不存在一種包治百病的最佳戰(zhàn)略，能夠同時解決增長、能源、環(huán)境與交通問題，特別是在短時期內(nèi)，一個政策變量的改變可能會對其它戰(zhàn)略產(chǎn)生不利影響，如汽車限購限行政策會影響汽車及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增長。單純追求某一個戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，卻未必能解決所有問題。如即使把目前所有在用汽車換成電動車以解決汽車尾氣污染問題，也不能解決日益嚴(yán)重的城市交通擁堵問題。

3.多重管理體制下的利益沖突與協(xié)調(diào)。與上述優(yōu)先戰(zhàn)略選擇相對應(yīng)，圍繞汽車社會問題，有關(guān)政府職能管理部門之間也存在一個利益沖突與協(xié)調(diào)過程。實(shí)際上，汽車優(yōu)先戰(zhàn)略是政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)，能源優(yōu)先戰(zhàn)略對應(yīng)著能源主管部門，交通優(yōu)先戰(zhàn)略對應(yīng)著交通管理部門，而環(huán)境優(yōu)先戰(zhàn)略則對應(yīng)著環(huán)境管理部門。

現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，我們經(jīng)常面臨這樣的一種窘境，當(dāng)社會公眾面臨嚴(yán)峻的交通擁堵和城市空氣污染時，大多會將怨氣首先撒向交通管理部門（如公安交通管理局），認(rèn)為交通管理部門對道路交通流量的調(diào)控與疏導(dǎo)不利。而后者通常會解釋說政府鼓勵轎車進(jìn)入家庭導(dǎo)致私人汽車過多、車用燃料標(biāo)準(zhǔn)和尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)過低等才是問題根源所在。同樣的情況也存在于環(huán)保部門和能源主管部門身上。如何解決政府不同職能部門的利益沖突，協(xié)調(diào)各自不同的戰(zhàn)略取向，是關(guān)系到汽車社會發(fā)展的關(guān)鍵所在。然而，問題的答案卻不易找到。

汽車社會中的激勵與約束機(jī)制

長期以來，中國政府在解決汽車社會問題上存在著以抑制為主的機(jī)制，缺乏相應(yīng)的激勵手段，其結(jié)果往往是抑制性政策要么效應(yīng)遞減、難以持久，要么產(chǎn)生逆向激勵，事與愿違。

1.汽車限購限行能解決問題嗎？從目前各地實(shí)踐來看，地方政府似乎更傾向于采取控制汽車消費(fèi)、限制汽車出行等短期性抑制性措施來解決汽車能源消耗、交通擁堵和尾氣排放嚴(yán)重等汽車社會問題。然而，無論是上海的車牌拍賣，還是北京的車牌搖號以及限行，還是廣州的部分搖號措施，都在社會上引起廣泛爭議。那么限購限行真的能解決汽車社會的所有問題嗎？實(shí)際上，當(dāng)一項(xiàng)政策在解決某一個特定問題的時候，它也可能會加劇另一個問題的嚴(yán)重性。例如，在全國率先實(shí)行車牌拍賣的上海，日益走高的車牌拍賣價格（2013年3月一度超過9萬元）一方面造成那些確實(shí)需要汽車的低收入家庭距離轎車夢越來越遙遠(yuǎn)，另一方面也造成贏得車牌的家庭更傾向于購買大排量的高檔車，從而加劇了單車燃料消耗和尾氣排放量。

在實(shí)行車牌搖號和車輛限行雙重抑制政策的北京，交通擁堵狀況并沒有明顯好轉(zhuǎn)，反而呈現(xiàn)出日益惡化的趨勢，特別是在周末由于車輛不限行，道路擁堵狀況甚于工作日。畢竟在現(xiàn)行搖號制度下，每年仍有二萬四千輛機(jī)動車加入到車流大軍當(dāng)中。

從實(shí)際情況來看，單純地抑制汽車消費(fèi)從長期來看并不能從根本上解決汽車社會問題。用短期抑制性政策來解決長期性問題是治標(biāo)而不治本的政策選擇。

2.公共交通能解決問題嗎？大力發(fā)展公共交通、限制私人交通是公認(rèn)的解決汽車社會問題的有效政策手段。特別是近年來，國內(nèi)越來越多的大城市邁入軌道交通時代，大規(guī)模投資建設(shè)地鐵、輕軌等軌道交通體系，許多城市還建設(shè)了多條地面快速公交體系（MRT），公共交通承載了越來越多的城市交通流量，但大力發(fā)展公共交通就能夠解決汽車社會的所有問題嗎？答案是“未必”。

首先，軌道交通建設(shè)的可持續(xù)性問題。如果單純依靠政府投資建設(shè)和運(yùn)營，那么政府公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)無疑會越來越重。地方政府是否具有持續(xù)的投資建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)軌道交通的財(cái)政能力，這是地方政府無法回避的一個財(cái)政難題。

其次，公共交通票價是決定公共交通可持續(xù)發(fā)展的重要因素，但卻不是最重要因素。如果政府的首要目標(biāo)是引導(dǎo)交通流更多地流向公共交通而不是私人交通，那么，維持低票價政策就是非常必要的。如果公共交通能夠通過提高票價來實(shí)現(xiàn)盈虧平衡甚至盈利，那么私人資本就會自然進(jìn)入而政府無需背負(fù)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

再次，在現(xiàn)有城市功能和城市結(jié)構(gòu)下，一早一晚來往于中心城區(qū)和郊外居住區(qū)的潮汐般的交通流，使得乘坐公共交通成為許多人的夢魘，特別是嚴(yán)冬和酷暑，許多人寧愿開私家車堵在路上，也不愿冒著嚴(yán)寒與酷暑去擠地鐵和公交。

3.電動車能解決問題嗎？在國家將節(jié)能與新能源汽車列為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的大背景下，25個新能源汽車示范運(yùn)行城市對公共領(lǐng)域使用節(jié)能與新能源車給予了一定政策優(yōu)惠，其中5個城市還對私人購買新能源車提供財(cái)政補(bǔ)貼。北京市甚至在考慮對新能源汽車采取免搖號上牌的優(yōu)惠政策。但從短期來看，從增量角度去實(shí)現(xiàn)車用能源與尾氣排放的替代是有限的。因?yàn)榧词共豢紤]電動車在全壽命周期內(nèi)是否減少碳排放問題（發(fā)電側(cè)的碳排放問題），也不考慮充電設(shè)施是否便利等問題，大量新能源汽車上路也可能會加劇道路交通擁堵。因此，電動車并不能解決汽車社會的所有問題，特別是交通擁堵問題。

4.激勵與約束政策的耦合效應(yīng)：低碳城市化。激勵與約束機(jī)制應(yīng)該搭配使用才能發(fā)揮最佳的政策效果。但問題是，如何設(shè)計(jì)這樣的激勵與約束機(jī)制呢？讓我們回到前面所述及的不同戰(zhàn)略取向上。我們可以歸納出應(yīng)該提供政策激勵與抑制的領(lǐng)域和方向，然后尋找它們的交集。

增長優(yōu)先戰(zhàn)略：鼓勵轎車進(jìn)入家庭，擴(kuò)大汽車消費(fèi)；取消不合理的限制汽車消費(fèi)政策；節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略：鼓勵節(jié)能與新能源汽車的使用，提高內(nèi)燃機(jī)車燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)；限制傳統(tǒng)汽柴油車的使用；環(huán)境優(yōu)先戰(zhàn)略：鼓勵小排量、低排放的汽車消費(fèi)，提高汽車排放標(biāo)準(zhǔn)；限制大排量、高排放的汽車消費(fèi)；交通優(yōu)先戰(zhàn)略：優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)，鼓勵公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，鼓勵居民首選公交方式出行；限制私人汽車購買與出行。

從上述這四大戰(zhàn)略選擇出發(fā)，我們可以大致看出汽車社會激勵與約束政策的交集所在：即在優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)前提下，鼓勵城市居民優(yōu)先選擇城市公共交通出行，限制城市中心區(qū)的私人交通流量；鼓勵居民家庭購買小排量汽車（如降低汽車購置稅），限制大排量汽車的購買與消費(fèi)；用節(jié)能與新能源車對新增和在用車輛進(jìn)行替代。

而要實(shí)現(xiàn)這種戰(zhàn)略交集，根本途徑在于優(yōu)化城市功能布局，實(shí)現(xiàn)低碳城市化。其核心內(nèi)容有三個：

一是在城市之間有序地發(fā)展由眾多中小城市和城鎮(zhèn)組成的城市群和城市帶，避免物流（經(jīng)濟(jì)活動）、人流（人口密集）和交通流（交通出行）過度地向大城市聚集，減少大城市交通流；

二是在單體城市內(nèi)有序地發(fā)展緊湊型城市形態(tài)，縮短居民工作區(qū)與生活區(qū)的通勤距離，避免城市邊界平鋪式擴(kuò)張與蔓延；

三是實(shí)現(xiàn)城市交通流的低碳化與電動化，實(shí)現(xiàn)對目前高碳交通流的低碳化替代，新增交通流應(yīng)盡量建立在低碳化（鼓勵車用替代燃料）和電動化基礎(chǔ)上。

（國務(wù)院發(fā)展研究中心“汽車社會可持續(xù)發(fā)展研究”課題組，課題負(fù)責(zé)人：馮飛；執(zhí)筆人：石耀東）