摘 要：（本文原刊于《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年5月刊P21-P22）公文是黨政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政和依法行政的重要工具。公文的寫作和應(yīng)用是否規(guī)范化影響著國家黨政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，也是衡量發(fā)文機(jī)關(guān)依法執(zhí)政和依法行政能力的一個(gè)重要指標(biāo)。但在公文寫作實(shí)踐中，存在著公文寫作思維僵化的現(xiàn)象。主要是由于未能依法行文的原因造成的。這種僵化表現(xiàn)制約了黨政機(jī)關(guān)依法行使職能，本文側(cè)重于分析公文寫作思維僵化的若干表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)樹立依法行文的觀念，從而發(fā)揮好公文依法執(zhí)政和依法行政的工具性。

關(guān)鍵詞：依法執(zhí)政 依法行政 公文寫作 思維 僵化

（本文原刊于《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年5月刊P21-P22）

2012年4月16日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合行文，向“各省、自治區(qū)、直轄市黨委和人民政府，中央和國家機(jī)關(guān)各部委、解放軍總部、各大單位、各人民團(tuán)體”下發(fā)了“關(guān)于印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的通知”（以下簡稱“條例”）， 該條例自2012年7月1日起施行。1996年5月3日中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和2000年8月24日國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》停止執(zhí)行。這是一件與國家黨、政、軍和人民團(tuán)體工作密切相關(guān)的大事。首次將黨的機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)的公文處理統(tǒng)一了起來，有利于推進(jìn)公文處理工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化建設(shè)。

公文的本質(zhì)是工具性，要求規(guī)范寫作和應(yīng)用

黨中央、國務(wù)院之所以如此重視新《條例》的頒發(fā)和實(shí)施，是因?yàn)椤包h政機(jī)關(guān)公文是黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達(dá)貫徹黨和國家的方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報(bào)告、通報(bào)和交流情況等的重要工具。”（《條例》第一章第三條）。

建國至今，有關(guān)公文的法規(guī)性文件盡管經(jīng)過了多次修訂，但不變的是每一次修訂都是為了進(jìn)一步推進(jìn)公文處理工作的規(guī)范化建設(shè)。這是由公文的本質(zhì)——工具性——決定的。各級黨政機(jī)關(guān)是黨和國家方針、政策、法律、法規(guī)的推行者、監(jiān)督者和反饋者，公文又是實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的重要工具。只有依法行文，寫出來和發(fā)出去的公文嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，才能使各項(xiàng)政令得到準(zhǔn)確傳達(dá)并順利推行和落實(shí)，從而維護(hù)黨政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，樹立黨政機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的良好形象。

關(guān)于“規(guī)范化”在字面上的定義是：“在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、科學(xué)及管理等社會實(shí)踐中，對重復(fù)性事物和概念，通過制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范、規(guī)程、制度等）達(dá)到統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益”。公文寫作從外部到內(nèi)部都有規(guī)范化要求。首先，公文體式具有鮮明的規(guī)范化特征。2012年6月29日發(fā)布的《黨政機(jī)關(guān)公文格式》對公文的用紙幅面、排版規(guī)格、裝訂要求、圖文顏色、各要素的標(biāo)識等都作出了統(tǒng)一規(guī)定，以這種外在的規(guī)范體式來有效發(fā)揮公文內(nèi)在的法定效力。其次，公文的內(nèi)在結(jié)構(gòu)也具有規(guī)范化特征。正文部分的寫作要求符合兩個(gè)規(guī)律：一是按照事物內(nèi)在的邏輯關(guān)系安排結(jié)構(gòu)，二是按照讀者閱讀、理解的認(rèn)知規(guī)律謀篇布局。比如“請示”的正文基本是按照“請示緣由——請示事項(xiàng)——請示結(jié)語”的順序安排結(jié)構(gòu)的；“總結(jié)”的正文則是按照“做得怎么樣——怎么做的——今后怎么辦”的順序安排材料的。對黨政機(jī)關(guān)公文在內(nèi)外結(jié)構(gòu)上的模式化要求，為公文撰寫者的規(guī)范化構(gòu)思提供了有據(jù)可依的現(xiàn)實(shí)藍(lán)本，是為了使發(fā)文機(jī)關(guān)不必在謀篇布局上勞神費(fèi)心，是為了使作者把心力集中在解決問題的智慧思考上，從而提高寫作和工作效率。

公文寫作思維僵化的若干表現(xiàn)

但是對公文寫作規(guī)范化的要求久而久之也衍生出來一個(gè)很突出的問題，就是公文寫作思維僵化。這種思維僵化在工作中的具體表現(xiàn)是上級機(jī)關(guān)怎么做，下級機(jī)關(guān)就怎么做；領(lǐng)導(dǎo)要求怎么做，下屬就怎么做；前輩怎么做，后輩就怎么做。至于是否符合公文法規(guī)的有關(guān)要求，有無做到依法行文反倒不是關(guān)注的焦點(diǎn)了。完全的上行下效，卻違背了依法行文這一公文寫作的首要原則。追根究底，還是對公文法規(guī)的理解、認(rèn)識和執(zhí)行不求甚解，處理生硬，制約甚至是損害了公文的法定效力，沒能做到真正意義上的依法執(zhí)政和依法行政。

以文種的使用為例?！稐l例》中規(guī)定的黨政機(jī)關(guān)法定公文共有15種，根據(jù)行文關(guān)系和行文目的的不同，它們有不同的行文方向。在實(shí)際運(yùn)用中，有兩種僵化表現(xiàn)較為普遍。

一是冷落某些文種。比如“意見”這一文種是2000年修訂的《辦法》中新增的文種，此前這一文種便已存在，雖不是黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的主要文種，但建國60多年來一直在用。早期的用法主要限于向上級表達(dá)工作上的認(rèn)識、看法、困難及處理解決的意見，以便取得上級支持，給予批轉(zhuǎn)。近些年來，對“意見”的使用在發(fā)生變化，在《條例》中表述為“意見適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。實(shí)際上表明“意見”是一個(gè)行文方向非常靈活的文種，可上行、平行和下行。遺憾的是，在各級黨政機(jī)關(guān)制發(fā)的公文中，極少見到上行的“意見”，反而是來自于上級的“意見”大有增多的趨勢。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？表面上看，對“意見”這一文種的理解認(rèn)識有偏差是原因所在，給上級提意見，怕上級誤以為是挑刺、找事，怕得罪上級。實(shí)際上，“意見”在一般情況下只有建議性質(zhì)，來自于下級的“意見”一經(jīng)上級批轉(zhuǎn)或批轉(zhuǎn)，即從建議性轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性和約束性。上下級之間互相使用“意見”有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的民主化，增強(qiáng)機(jī)關(guān)公文的公關(guān)意識。實(shí)質(zhì)上，對工作缺乏主動性和創(chuàng)新性才是導(dǎo)致冷落“意見”的深層原因。“意見”所涉及的內(nèi)容是“重要問題”。所謂“重要問題”，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前工作中所遇到的涉及全局性、方針政策性的重大事項(xiàng)和主要問題，特別是新問題。更重要的是，要求發(fā)文機(jī)關(guān)對“重要問題”不僅要有所“見解”，而且要有“處理辦法”?！耙娊狻本褪菍栴}要做出全面中肯的分析，提出自己的看法和觀點(diǎn)，然后在此基礎(chǔ)上，拿出切實(shí)可行的解決辦法和措施。由此可見，“意見”不是能夠隨便制發(fā)的，要求發(fā)文機(jī)關(guān)首先要有發(fā)現(xiàn)問題重要性的敏銳覺悟，還要有分析問題、解決問題的冷靜思考和對策制定，供上級機(jī)關(guān)作決策時(shí)加以參考。正是缺乏這種在工作上的主動性導(dǎo)致上行的“意見”極其少見，上級安排什么我就做什么，上級要我怎么做我就怎么做。這種僵化可以看做是有意為之。

二是偏愛某些文種。《條例》中關(guān)于“函”的功能、作用與原來的公文法規(guī)相同：“函適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)。”凡是向與發(fā)文機(jī)關(guān)無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的主管部門請求審批事項(xiàng)，均應(yīng)使用“函”。但某些地方行政主管部門（如金融、工商、稅務(wù)、物價(jià)、教育等）卻因?yàn)樽约河袡?quán)審批某一事項(xiàng)，不問是否有相隸屬關(guān)系，一律要求對方用“請示”行文，然后自己以“批復(fù)”回文。久而久之，有些有求于對方的機(jī)關(guān)、單位干脆棄“函”愛“請示”，混淆政治權(quán)限，濫用文種以求達(dá)到目的。而且在機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間也有不成文的規(guī)矩，那就是如果有求于哪個(gè)部門（比如財(cái)務(wù)處、計(jì)劃處、人事處等）也用“請示”、“報(bào)告”行文。這種僵化可以看做是無意為之。但不管是有意為之還是無意為之，都助長了不依法行政的歪風(fēng)盛行。

再以報(bào)告和總結(jié)的正文寫作為例。報(bào)告和總結(jié)在某些機(jī)關(guān)常被混用，多數(shù)情況下只是換了個(gè)文種名稱，內(nèi)容雷同，寫法相近。對一個(gè)機(jī)關(guān)來說，報(bào)告和總結(jié)的內(nèi)容涉及到的都是本機(jī)關(guān)在當(dāng)年所做的工作，有不同程度的重復(fù)性和交叉性，但它們畢竟是兩個(gè)文種，從報(bào)告和總結(jié)的寫作目的就可以清楚區(qū)分兩者的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)和寫法的不同了?！皥?bào)告”是向上級匯報(bào)工作，反映情況，答復(fù)上級的詢問的公文。不管是出于主動還是被動，其目的都是為了使上級了解下級的各項(xiàng)工作情況，因而內(nèi)容上側(cè)重于表述工作的進(jìn)展情況，具有鮮明的匯報(bào)性和實(shí)踐性；在表達(dá)方式上對情況和實(shí)例的敘述占了絕大部分，只在全篇某處或段落的開頭使用一些議論性文字。“總結(jié)”是對一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行過的實(shí)踐活動做全面的回顧、分析、評價(jià)，找出成績、經(jīng)驗(yàn)，明確問題、教訓(xùn)，揭示出規(guī)律性認(rèn)識，以提高工作水平，促進(jìn)今后工作的公文。其目的是用過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)指導(dǎo)今后的工作，帶有強(qiáng)烈的主動性，因而內(nèi)容上側(cè)重于在事實(shí)的基礎(chǔ)上升華出經(jīng)驗(yàn)，提煉出體會，這些經(jīng)驗(yàn)和體會具有一定的規(guī)律性，對工作的認(rèn)識趨于立體化；在表達(dá)方式上較多使用的是議論性和說明性文字，對事實(shí)和情況的直接敘述只占很少篇幅，而且還是概括性的。

再有，一些機(jī)關(guān)在寫總結(jié)正文部分時(shí)常常照搬一種結(jié)構(gòu)模式，即開頭結(jié)尾都要“穿靴戴帽”，說一堆空話、套話，否則就不會開頭和結(jié)尾；在分析取得成績的原因時(shí)，習(xí)慣于使用“領(lǐng)導(dǎo)班子堅(jiān)強(qiáng)有力——深化創(chuàng)新制度建設(shè)——基層工作狠抓落實(shí)”的模式，用一個(gè)小標(biāo)題，帶出一大堆具體做法和開展的活動，舉例多，分析少。不是說這種模式不好或不能用，而是說不管工作性質(zhì)、工作內(nèi)容和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是否相同，千篇一律地用這種模式總結(jié)自己單位的工作，等于是預(yù)先設(shè)置好了模式，然后再往里填充材料，這是違背寫作規(guī)律的。不是先有觀點(diǎn)后有材料，而是分析材料得出觀點(diǎn)。從上述模式還可以看出一個(gè)問題，對成績?nèi)〉玫某梢蜻M(jìn)行分析時(shí)，眼光向內(nèi)不朝外，即只注重對內(nèi)因的分析，不涉及外因。有些工作僅靠上級指示、干部重視或工作扎實(shí)是難以取得顯著成效的，往往還有外部政策的推動和國際國內(nèi)大環(huán)境的變化或經(jīng)濟(jì)走勢的波動所帶來的有利因素。但由于總結(jié)的作者及其審核把關(guān)者眼光僅局限于本機(jī)關(guān)這“一畝三分地”的范圍內(nèi)，視野不寬，視角不廣，對問題的思考簡單化、教條化，導(dǎo)致寫出來的總結(jié)千文一面、年年雷同，這本身就是一種寫作思維僵化的表現(xiàn)。

公文寫作既要依法行文，又要解放思想

公文是傳達(dá)黨和國家方針政策的重要工具，是依法執(zhí)政和依法行政的重要工具。黨中央和國務(wù)院出于維護(hù)黨政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公文嚴(yán)肅性的目的，要求各級黨政機(jī)關(guān)制發(fā)的公文規(guī)范化，并不意味著用僵化思維去處理有關(guān)公文的各種問題。一部法規(guī)的適用范圍越廣，其理論性就越強(qiáng)；在時(shí)間上，與實(shí)際工作的變化相比也有一定的滯后性，有些情況無法在法規(guī)中找到相應(yīng)的依據(jù)，就需要公文的使用者在工作實(shí)踐中解放思想，勇于探索公文寫作與應(yīng)用的新思路，為進(jìn)一步加強(qiáng)公文寫作的規(guī)范性提供有益的意見和建議。為此，前些年國務(wù)院辦公廳也先后發(fā)布過一些有關(guān)公文法規(guī)的補(bǔ)充性文件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國家行政機(jī)關(guān)公文處理實(shí)施辦法〉涉及的幾個(gè)具體問題的處理意見》（國辦函﹝2001﹞1號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好公文處理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國辦發(fā)﹝2001﹞5號）。這些補(bǔ)充性文件都對2000年國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》在貫徹實(shí)施方面的各種情況作出了進(jìn)一步的詳細(xì)解釋，其目的是為了促使各級各類機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、提高辦事效率。這些法規(guī)構(gòu)成了寫作與處理公文的參照依據(jù)。隨著2012年新《條例》的頒布和實(shí)施，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳也會根據(jù)實(shí)際使用情況陸續(xù)出臺一些解釋性的文件。有了這些法規(guī)性文件，在實(shí)際工作中認(rèn)真學(xué)習(xí)，深入貫徹，打開思路，就可以做到依法行文，而依法行文正是依法執(zhí)政和依法行政的必要條件。（原載于《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年5月刊）

作者簡介：

曹紅（1971-），女，河南汝州市人，現(xiàn)為陜西省行政學(xué)院（陜西經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院）基礎(chǔ)理論教研部，講師，中文教研室主任。研究方向?yàn)橹袊膶W(xué)和公文寫作。