張 耀,張輝明

(1.華僑大學(xué)廈門工學(xué)院團(tuán)委 廈門 3 6 1 0 2 1;2.中國海監(jiān)廈門市支隊 廈門 3 6 1 0 0 5)

海監(jiān)法治文化建設(shè)初探

張 耀1,張輝明2

(1.華僑大學(xué)廈門工學(xué)院團(tuán)委 廈門 3 6 1 0 2 1;2.中國海監(jiān)廈門市支隊 廈門 3 6 1 0 0 5)

摘 要:海監(jiān)法治文化建設(shè)是當(dāng)下海監(jiān)系統(tǒng)隊伍建設(shè)的一項重要議題,文章著重從文化、法治文化的概念內(nèi)涵等探尋海監(jiān)法治文化的相關(guān)內(nèi)容,其中包含要素、意義、作用及存在的問題和解決的途徑等,為海監(jiān)系統(tǒng)全面建設(shè)海監(jiān)法治文化進(jìn)行有益的嘗試。

關(guān) 鍵 詞:海監(jiān)法治文化概念;意義;問題;途徑

海監(jiān)部門作為我國海洋權(quán)益保護(hù)的主力軍,在海洋經(jīng)濟(jì)日益?zhèn)涫荜P(guān)注,海洋權(quán)益矛盾日益凸顯,海洋執(zhí)法責(zé)任日益艱巨的當(dāng)下,海監(jiān)部門必須服從大局,謀求發(fā)展,切實(shí)提高執(zhí)法效率、提升執(zhí)法能力。必須走規(guī)范化、科學(xué)化、法治化和信息化的道路,筆者認(rèn)為以海監(jiān)法治文化建設(shè)為切入點(diǎn),是一個有益的嘗試。

1 海監(jiān)法治文化產(chǎn)生的背景及概念

1.1 海監(jiān)法治文化產(chǎn)生的背景

進(jìn)入2 1世紀(jì),海洋再度成為世界關(guān)注的焦點(diǎn),海洋的國家戰(zhàn)略地位空前提高。特別是2 0世紀(jì)8 0年代以來,隨著海洋事業(yè)的繁榮發(fā)展和海洋資源開發(fā)高潮的到來。從此,中國海監(jiān)身負(fù)祖國和人民的重托奔赴茫茫大海,就像海洋的守護(hù)神,巡視在我國1 80 0 0m海岸線及3 0 0萬k m2的管轄海域中。

1.2 海監(jiān)法治文化的概念及要素

1.2.1 海監(jiān)法治文化概念

海監(jiān)法治文化作為中國特色社會主義法治文化的一個子系統(tǒng),從職能定位上講,中國海監(jiān)是國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之一,是落實(shí) “依法治國”方略的參與者之一,是踐行依法行政的部門之一。因此,海監(jiān)法治文化具有社會主義法治文化共性的方面,又具有其個性的方面。概括起來講,海監(jiān)法治文化就是指海監(jiān)法律現(xiàn)象中的精神部分內(nèi)容,主要指海監(jiān)人員的法律觀念、法律思想、法律意識、法律價值取向等內(nèi)容。

海監(jiān)法治文化是法治文化的重要組成部分,是法治文化在海監(jiān)領(lǐng)域的特殊體現(xiàn),是海監(jiān)主體在執(zhí)法維權(quán)實(shí)踐中創(chuàng)造和逐步形成的,反映裝備技術(shù)、海監(jiān)隊伍的發(fā)展和執(zhí)法維權(quán)特點(diǎn)規(guī)律的,由海監(jiān)知識體系、海監(jiān)價值觀念體系和海監(jiān)思維方法體系所構(gòu)成的觀念形態(tài)的復(fù)合體,是海監(jiān)執(zhí)法力形成的文化根基。

1.2.2 海監(jiān)法治文化要素

海監(jiān)法治文化同樣包含物質(zhì)文化、行為文化和精神文化。

海監(jiān)法治物質(zhì)文化,亦可稱作海監(jiān)環(huán)境文化,是以有形的實(shí)物形態(tài)存在的實(shí)實(shí)在在的東西。它能以實(shí)物的形態(tài)直接表現(xiàn)海監(jiān)文化的特征,反映海監(jiān)文化的內(nèi)涵,包括辦公環(huán)境、執(zhí)法場所、執(zhí)法裝備和生活場所以及海監(jiān)人員的服飾、徽章符號、組織機(jī)構(gòu)、執(zhí)法文書等。作為海監(jiān)法治文化的物質(zhì)載體,其表達(dá)的意義或象征應(yīng)能凸顯海監(jiān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的莊重、莊嚴(yán)與神圣,體現(xiàn)海監(jiān)執(zhí)法的權(quán)威性和獨(dú)立性。這不僅是維護(hù)海監(jiān)形象的需要,也是捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)之必需。

海監(jiān)法治行為文化,是海監(jiān)人員在進(jìn)行執(zhí)法管理活動及履行執(zhí)法職能、從事執(zhí)法活動中所體現(xiàn)的法治文化,包括執(zhí)法、內(nèi)部管理、社交、法治宣傳教育行為以及職業(yè)語言習(xí)慣等。從莊嚴(yán)的程序活動和嚴(yán)格的程序儀式體現(xiàn)出來的行為文化,會給置身其境的海監(jiān)人員和當(dāng)事人帶來強(qiáng)烈的靈魂震撼。其表現(xiàn)出來的文化修養(yǎng)、道德積淀、執(zhí)法理念、法律涵養(yǎng)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、個人魅力等蘊(yùn)含海監(jiān)現(xiàn)代法治的理念,展示了公平正義的主題,弘揚(yáng)了海監(jiān)執(zhí)法為民的宗旨。

海監(jiān)法治精神文化,是海監(jiān)人員在執(zhí)法監(jiān)管等長期過程中所累積、形成的海監(jiān)群體共同的心理定勢和價值取向,決定海監(jiān)法治文化的本質(zhì)和方向,是海監(jiān)法治文化的核心和源泉。主要包括海監(jiān)人員在執(zhí)法實(shí)踐活動中所形成的具有海監(jiān)執(zhí)法職業(yè)特征的思想意識、思維模式、工作方法、道德觀念、價值取向、理想信仰等內(nèi)容。其中以執(zhí)法為民為宗旨的海監(jiān)人員核心價值觀 “公正廉潔,敬業(yè)奉獻(xiàn),文明高效”。弘揚(yáng)海監(jiān)人員 “拼搏、務(wù)實(shí)、團(tuán)結(jié)、進(jìn)取”的工作作風(fēng),逐漸形成 “恪盡職守、不辱使命、秉公執(zhí)法、紀(jì)律嚴(yán)明”的海監(jiān)人員行為準(zhǔn)則。踐行 “科學(xué)規(guī)范、注重效能”的海監(jiān)制度理念,樹立 “秉持責(zé)任、維護(hù)權(quán)益、塑造公信”海監(jiān)執(zhí)法服務(wù)形象。

2 海監(jiān)法治文化建設(shè)的緊迫性和必要性

2.1 海監(jiān)法治文化建設(shè)是實(shí)施依法治國方略的需要

在黨的 “十八大”報告中的 “全面推進(jìn)依法治國”部分提到,“法治是治國理政的基本方式”?！吧钊腴_展法制宣傳教育,弘揚(yáng)社會主義法治精神,樹立社會主義法治理念,增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法意識。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。”

海監(jiān)部門是國家綜合管理海洋的行政執(zhí)法部門之一,海監(jiān)文化建設(shè)重要的環(huán)節(jié)就是要依法治權(quán),海監(jiān)人員必須明確公共權(quán)力來自于人民的授權(quán),法律是人民利益和意志的體現(xiàn),因此,貫徹實(shí)施依法治國基本方略,必須推進(jìn)海監(jiān)法治文化建設(shè)。

2.2 海監(jiān)法治文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)依法行政目標(biāo)的需要

2 0 0 4年,國務(wù)院頒布的 《全面推進(jìn)依法行政綱要》 (以下簡稱 《綱要》)將 “行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念明顯提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成”作為全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)。

根據(jù)國務(wù)院賦予的職能,中國海監(jiān)主要是依照國家法律、法規(guī)和規(guī)定,對我國管轄海域(包括海岸帶)實(shí)施巡航監(jiān)視,查處侵犯海洋權(quán)益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為,并根據(jù)委托或授權(quán)進(jìn)行其他海上執(zhí)法工作。海洋執(zhí)法是適應(yīng)現(xiàn)代海洋管理發(fā)展需要而產(chǎn)生的一種行政執(zhí)法職能,是依法對現(xiàn)行各種海洋法律、法規(guī)和部門規(guī)章等的貫徹實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督管理。根據(jù)行政法學(xué)理論,海洋管理作為一種監(jiān)督性的依法行政管理活動,屬于行政監(jiān)督檢查范疇,承擔(dān)著海洋執(zhí)法和護(hù)法的雙重任務(wù)。這是海監(jiān)法治建設(shè)的基礎(chǔ)。

海監(jiān)部門執(zhí)行多部法律法規(guī),是國家行政法律體系中涉海法律執(zhí)行機(jī)關(guān)之一,其依法行政的水平,直接關(guān)系海監(jiān)部門在群眾中的形象,更關(guān)乎政府部門在群眾中的威信,因此在全面推進(jìn)依法行政的過程中,海監(jiān)部門責(zé)無旁貸,只能加強(qiáng),不能削弱,這是時代對海監(jiān)部門的要求和期望。

2.3 海監(jiān)法治文化是推進(jìn)海監(jiān)隊伍正規(guī)化建設(shè)的根本需要

多年來,中國海監(jiān)以不斷提高海監(jiān)執(zhí)法人員素質(zhì)為核心,以加強(qiáng)隊伍的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和廉政建設(shè)為主要內(nèi)容,以正規(guī)化、專業(yè)化、規(guī)范化管理為手段,堅持學(xué)軍建隊,實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理,堅持 “大培訓(xùn)、大演練、大建設(shè)”的總體思路,有計劃地對人員進(jìn)行分批、分期集中統(tǒng)一培訓(xùn),每年定期舉辦中國海監(jiān)干部管理培訓(xùn)班、維權(quán)執(zhí)法技能培訓(xùn)班等,打造現(xiàn)代化海上綜合執(zhí)法隊伍。其目的是實(shí)現(xiàn)海監(jiān)隊伍素質(zhì)與職能的統(tǒng)一,很好地履行國家賦予海監(jiān)部門的職責(zé),維護(hù)海洋權(quán)益,促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

3 海監(jiān)法治文化建設(shè)存在的問題

3.1 海洋立法工作不夠強(qiáng)

海洋立法不僅為沿海國維護(hù)國家的主權(quán)和海洋權(quán)益提供法律保障,而且還為管理海洋的行政、經(jīng)濟(jì)及其他措施提供法律依據(jù)。海洋綜合管理法規(guī)幾乎空白,單項海洋法規(guī)的協(xié)調(diào)非常困難。

國家海洋局作為國務(wù)院管理海洋的職能部門,理應(yīng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)全國海洋工作的任務(wù),但由于部門間分工不明確,協(xié)調(diào)職能既無法保障,又未形成有效的機(jī)制,因此實(shí)際上仍是分散管理的體制,綜合管理困難重重,盡管 “海監(jiān)”“海事”“漁政”“海警”等執(zhí)法船只紛紛出動,卻不能覆蓋我國的全部海域,結(jié)果仍然是各執(zhí)其法,效率不高。

雖然現(xiàn)行的 《海洋環(huán)境保護(hù)法》對海洋污染的控制起到了一定的作用,但是對海洋環(huán)境保護(hù)整體工作的推進(jìn)卻沒起到應(yīng)有的作用。海洋執(zhí)法管理體制有待改進(jìn)。海洋執(zhí)法體系是否健全和完善,關(guān)系到海洋執(zhí)法過程中執(zhí)法的具體問題。如,執(zhí)法機(jī)關(guān)的分工職責(zé),執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍,執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)作關(guān)系,執(zhí)法的有效性和力度等問題。

2 0 0 1年國務(wù)院頒布了 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,但海監(jiān)部門與司法部門還未建立起行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。因此,盡管海洋部門查處了不少嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為,但至今沒有相關(guān)的移交程序。

3.2 海監(jiān)執(zhí)法隊伍素質(zhì)不過硬目前,中國海監(jiān)已建成了國家、省、市、縣四級海監(jiān)執(zhí)法隊伍?？傊b人數(shù)近萬人。國家至縣四級海監(jiān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和完善,標(biāo)志著中國海監(jiān)已經(jīng)形成四級聯(lián)動、分工明確、側(cè)重有序的海洋執(zhí)法監(jiān)察工作體系。海監(jiān)部門是海洋綜合行政執(zhí)法部門,需要執(zhí)法人員不僅具有一定的法律知識,與之相關(guān)的航海知識,新設(shè)備使用技術(shù)等都不可或缺,為全面履職,提高海監(jiān)執(zhí)法人員素質(zhì)刻不容緩。

3.3 海洋環(huán)境保護(hù)和海洋國土的宣傳力度不夠大

我國雖然是海洋大國,但與陸地法制宣傳相比,海洋環(huán)境保護(hù)宣傳一直處于滯后狀態(tài),在宣傳形式、宣傳效果、宣傳力度、宣傳手段等方面都存在不足。我國有3 0 0萬k m2的海洋國土面積,但在普通中國人的國家領(lǐng)土意識中,只記得9 6 0萬k m2的陸地國土面積,海洋國土意識淡薄,國民對海洋認(rèn)識不足,勢必在海洋執(zhí)法、維權(quán)、保護(hù)等方面得不到理解和支持。

4 加強(qiáng)海監(jiān)法治文化的途徑

4.1 加快海洋綜合立法步伐,完善海洋管理法制體系

從整個海監(jiān)系統(tǒng)層面及早構(gòu)建完善的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。雖然 《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海域法》《海保法》《海島法》等法律法規(guī)相繼出臺,但完整的海洋法律尚未形成。因此要逐步制定相應(yīng)的法律法規(guī),使海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定和定性到具體規(guī)定和定量的轉(zhuǎn)變。盡快研究并制訂諸如海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則之類的法律。

從地方立法和部門規(guī)章層面,不斷完善海洋綜合法律體系。各省可充分發(fā)揮和利用地方人大有權(quán)制定地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,在充分調(diào)研,科學(xué)論證的基礎(chǔ)上,適時出臺適合本地方海洋綜合監(jiān)管的地方性法規(guī)。國家海洋局也可從全系統(tǒng)出發(fā),根據(jù)實(shí)際工作需要,制定執(zhí)法操作性較強(qiáng)的部門規(guī)章,通過上述方式,來彌補(bǔ)海監(jiān)執(zhí)法過程中法規(guī)不健全的問題,從源頭為海監(jiān)部門依法履職提供法律保障。

4.2 完善海洋綜合管理體制配套,有效提高執(zhí)法效能

目前涉海執(zhí)法權(quán)有多家,從當(dāng)前的執(zhí)法形勢來看,一時無法從體制上進(jìn)行整合,就必須充分利用 “海管辦”和 “海洋執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)小組”的綜合協(xié)調(diào)作用,在開展重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)及重大執(zhí)法活動時,發(fā)揮部門協(xié)作,聯(lián)合執(zhí)法的優(yōu)勢,并在執(zhí)法實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),形成綜合執(zhí)法聯(lián)動長效機(jī)制,增強(qiáng)海監(jiān)部門綜合執(zhí)法效力,提升執(zhí)法監(jiān)管水平。

4.3 提高海監(jiān)執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)

法律是靠人來執(zhí)行的,沒有一支高質(zhì)量的海監(jiān)執(zhí)法隊伍,海洋法律、法規(guī)就不可能得到真正有效的貫徹和實(shí)施。海監(jiān)人員其素質(zhì)的高低,決定著海監(jiān)工作的成敗。因此,在海監(jiān)隊伍建設(shè)方面,應(yīng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)人,做到寧缺毋濫,選用一些政治素質(zhì)過硬,文化層次較高,懂專業(yè)的人才,調(diào)整海監(jiān)隊伍的知識結(jié)構(gòu)。以適應(yīng)海監(jiān)執(zhí)法形勢對執(zhí)法人員素質(zhì)的要求。各級海監(jiān)部門要開展多層級、多形式、多內(nèi)容的專業(yè)知識大比武、大競賽,大培訓(xùn)活動,提高海監(jiān)執(zhí)法人員的戰(zhàn)斗力。堅持海監(jiān)執(zhí)法人員持證上崗制度,結(jié)合實(shí)際案例分析,不斷提高海監(jiān)人員的法律水平和業(yè)務(wù)能力。

4.4 加強(qiáng)對海洋環(huán)境保護(hù)和海洋國土的宣傳

國家和社會的海洋意識和海洋觀念的強(qiáng)弱直接影響到海洋保護(hù)和管理工作。大力開展海洋宣傳教育,使全社會關(guān)心、了解和認(rèn)識海洋,形成愛護(hù)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、養(yǎng)護(hù)海洋的社會氛圍,認(rèn)識到海洋在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中具有的戰(zhàn)略地位和重要作用,是海洋的管理工作得以強(qiáng)化和順利開展的社會基礎(chǔ)。深入宣傳法律法規(guī),對大案要案的重點(diǎn)查處,提高違法用海行為的曝光率,以改變用海者的依法用海意識。合理開發(fā)海洋資源,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,需要形成廣泛的公眾參與。通過各種教育方式和多種媒介宣傳,普及海洋知識,提高勞動者的海洋科學(xué)文化素質(zhì),培養(yǎng)沿海地區(qū)公眾參與海洋資源和環(huán)境保護(hù)的自覺性,使之成為保護(hù)海洋的有生力量。

新時期,海洋工作面臨難得的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn),對海監(jiān)工作也提出了更高、更新的要求。中國海監(jiān)法治文化建設(shè)為促進(jìn)海監(jiān)系統(tǒng)隊伍建設(shè)、能力建設(shè)、執(zhí)法業(yè)務(wù)體系建設(shè)必將產(chǎn)生積極的影響,為海監(jiān)系統(tǒng)加強(qiáng)思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和廉政建設(shè),學(xué)軍建隊、政治建隊、科技強(qiáng)隊,努力打造一支政治堅定、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、執(zhí)法公正、清正廉明的海上綜合執(zhí)法隊伍注入新的活力和勃勃生機(jī)。

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