□文/付志勇

（西安財經(jīng)學(xué)院 陜西·西安）

改革開放30多年來，伴隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，各行業(yè)對土地的依賴性日益增強，土地不但是進行產(chǎn)業(yè)建設(shè)的必備生產(chǎn)要素，而且隨著土地價格的飛漲，企業(yè)固定資產(chǎn)也實現(xiàn)了快速積累、發(fā)展壯大。

一、土地征收的概念

土地征收是在特定條件下，國家取得土地所有權(quán)的一種特殊方式。而土地征收補償制度則是指在國家實施土地征收后，對被征收方的一種物質(zhì)或其他形式的“給予”，以減少或消除其因失去土地而遭受損害的一種制度。

在土地征收過程中，按照我國現(xiàn)行的土地征收制度，為了平衡、調(diào)整社會成員的個體利益與社會整體利益、眼前利益與長遠利益的關(guān)系，我們也有一套土地征收補償制度，在實施中取得了一些效果，但是存在的問題依然突出。由于補償費標準較低且沒有及時、全額發(fā)放到農(nóng)民手中，更沒有為農(nóng)民謀得較大的利益。絕大多數(shù)失地農(nóng)民的實際生活水平非但沒有得到改善，反而因失去土地而喪失了賴以生存的土壤，老百姓不理解，甚至產(chǎn)生負面情緒，與政府對著干、上訪等現(xiàn)象屢見不鮮。

二、地方政府的賣地沖動

地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，擴大當?shù)氐腉DP產(chǎn)值，增加地方稅收及財政收入，往往打著公共利益的幌子，以極低的土地征收成本將農(nóng)民承包土地征收為國有，通過土地整理等手段將土地掛牌上市，轉(zhuǎn)手拍賣出極高的價錢。購買方?jīng)_著土地的潛在收益而來，實業(yè)搞不成還有現(xiàn)成的土地可以兜底，更何況近20多年來土地價格單邊上揚，土地既可以抵押貸款，其變現(xiàn)性又極強，其在當?shù)卣猩桃Y時可能已經(jīng)享受了極優(yōu)惠的土地價格、稅收減免等措施；地方政府通過招商引資實現(xiàn)了GDP產(chǎn)值的快速增長，通過土地拍賣增加了地方財政收入，通過賣地實現(xiàn)了城市框架的快速擴大，道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施的同步推進，也為下一輪“賣地”提供了客觀條件。

需要指出的是，土地財政的主要構(gòu)成是土地出讓金以及建筑稅、房地產(chǎn)稅等稅收。土地出讓金是今后若干年的土地使用權(quán)價格，實際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。土地財政實質(zhì)上是一種透支未來的發(fā)展方式，潛藏著政府的信用危機和金融風險。

三、現(xiàn)行征收補償制度的不合理性

土地價格的飛漲并沒有給廣大失地農(nóng)民帶來資產(chǎn)的增值以及穩(wěn)定的后續(xù)收入?，F(xiàn)行征地制度規(guī)定的土地補償費和安置補助費標準，一直采用年產(chǎn)值乘以法定倍數(shù)的辦法，難以體現(xiàn)科學(xué)性，更沒有體現(xiàn)土地的市場價值和日后的升值潛力。比如，一年一畝地比較好的收成也就是2，000多元的產(chǎn)值，30倍也就是6萬元，即使提高補償也不過每畝10萬元。但地塊被征后，一轉(zhuǎn)手就能賣出幾百萬元。而且征地補償是一次性的，農(nóng)民往后的生計也沒了著落。

現(xiàn)行立法對土地征收程序規(guī)定得也比較粗糙，從征收決定到補償標準和征收爭議的解決等，都由行政機關(guān)決定，征收行為缺乏透明度，征收程序不合理，違規(guī)征收現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，現(xiàn)行立法對“公共利益”界定不明，給某些部門或單位權(quán)力尋租以借口，導(dǎo)致了土地征收權(quán)的濫用。“廣東烏坎事件”、“湖南株洲強拆自焚案”等，都是由此導(dǎo)致的上訪和群體性事件。

四、改革征地補償制度的號角已經(jīng)吹響

我國現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，土地補償費和安置補助費的總和最高不超過具體地塊被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。按照上述現(xiàn)行集體土地征收補償標準，國務(wù)院發(fā)展研究中心最新研究數(shù)據(jù)顯示，在目前的房地產(chǎn)開發(fā)過程中，被征收的集體土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占其中的5%～10%。所以，由征地引發(fā)的矛盾自然無法杜絕。

可喜的是，改革征地制度的號角已經(jīng)吹響，2012年11月結(jié)束的黨的十八大也明確提出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

2012年11月28日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《修正案》），同時對集體土地征收補償制度作了修改，還決定將《修正案》提請全國人大常委會審議。

目前《修正案》及對集體土地征收補償制度的具體修改內(nèi)容尚未正式對外公布，但許多業(yè)內(nèi)人士、專家教授都對方案進行了大膽的推測。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系朱道林教授在接受《中國建設(shè)報》記者采訪時指出，此次修改可能多半針對的是提高集體土地征收補償標準問題。另外，在具體的補償方式和結(jié)構(gòu)上也可能將進一步完善，資金補償、安置補償今后或?qū)⒎蛛x，此前一次性發(fā)放征地補償款的征地補償結(jié)構(gòu)或?qū)氐赘淖儭?/p>

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安及北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅均表示，修正案（草案）獲通過，“是農(nóng)村集體土地征收補償條例推進到了關(guān)鍵性的一步”。姜明安稱，農(nóng)村集體土地或集體土地上房屋的征收，比國有土地上房屋征收復(fù)雜很多，包括城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新城等大量的土地都是集體土地。按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢，所以老百姓肯定有意見。

姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過招拍掛賣給開發(fā)商，價值600萬元，巨大的價差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬的征收補償。

五、改革征地制度的具體措施

1、嚴格確定征地的公益性。確屬國家基礎(chǔ)設(shè)施、基本建設(shè)的公益項目要嚴格限定征地范圍、補償標準；對于屬盈利性目的的用地不得動用國家權(quán)力征用，要采取市場化操作模式，在被征地農(nóng)民自愿、合理補償?shù)那疤嵯聦嵤┱鞯匦袨椤?/p>

2、保護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)。目前執(zhí)行的“告知、確認、聽證”和“兩次公告、登記”程序是行之有效的，但還可以增加公開內(nèi)容，比如土地定級估價成果和區(qū)片綜合地價等。同時，還應(yīng)當賦予被征地單位及農(nóng)民上訴權(quán)，協(xié)商不成的，可以直接向法院起訴，尋求司法保護。

3、加強監(jiān)督，實現(xiàn)征地、供地的有機銜接。目前實行的土地審批程序是“征供分離”，征地權(quán)在省級以上政府，而供地權(quán)基本在市、縣政府。但由于存在利益沖突，侵害被征地單位及農(nóng)民權(quán)益的在市、縣等地方政府，所以要加大對征地、供地環(huán)節(jié)的監(jiān)督，若出現(xiàn)雖征地方案獲批、但供地環(huán)節(jié)發(fā)生爭議時可暫緩供地，有效保障被征地單位（個人）的合法利益。

[1] 洪奕宜.提高農(nóng)民土地增值收益比例征地應(yīng)引入市場機制.南方日報，2013.1.20.

[2] 肖正華.集體土地征收補償制度調(diào)整.中國建設(shè)報，2012.12.5.

[3] 孫雪梅.土地征收補償制度將修改補償標準可能提10倍.京華時報，2012.11.