□文/崔 媛

（新疆財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

如今中小銀行發(fā)展仍然存在很多問題，例如資金資產(chǎn)規(guī)模小、競爭能力弱、抗風(fēng)險能力差，沒有形成市場型的特色分工體系等。本文從退出機(jī)制視角出發(fā)，首先以中美銀行退出機(jī)制作對比，得出退出機(jī)制不完善的四個方面；其次以美國中小銀行“倒閉潮”為例，提出銀行退出機(jī)制大多時候是為中小銀行服務(wù)的，同時正因為有完善的退出機(jī)制也保障了存款者的利益以及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性；最后通過上述的借鑒，筆者對我國退出機(jī)制完善提出了幾點意見，以及展開論述存款保障制度對我國中小銀行發(fā)展的促進(jìn)作用。

一、中美銀行退出機(jī)制比較

（一）處置問題銀行的法律框架。為依法對銀行退出進(jìn)行管理，維護(hù)各方面的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)市場秩序，美國逐步建立健全了銀行接管、并購、破產(chǎn)、拍賣等管理辦法。美國的破產(chǎn)法對銀行不適用，實際上是通過聯(lián)邦存款保險公司采用一套特別的破產(chǎn)手續(xù)進(jìn)行處理。其中法律框架主要包括：合格的銀行監(jiān)管當(dāng)局；對違反審慎監(jiān)管法規(guī)的銀行所采取的監(jiān)管措施；對銀行的強(qiáng)制管理；吊銷銀行許可證和破產(chǎn)清盤等。

我國的法律構(gòu)建相比美國發(fā)展較晚。《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》沒有考慮到金融企業(yè)的特殊性質(zhì)，很難將其直接適用于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)；而《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等金融法律雖然規(guī)定了人民銀行可對已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)的商業(yè)銀行實施接管，也規(guī)定了商業(yè)銀行合并、解散、被撤銷和被依法宣告破產(chǎn)的市場退出的法定形式，但大多僅為原則規(guī)定，缺乏可操作性，并且現(xiàn)有的法律體系對商業(yè)銀行市場退出的有關(guān)規(guī)則缺乏詳細(xì)準(zhǔn)確的表達(dá)，缺乏一種有效的約束機(jī)制來制約其行為和權(quán)力。

（二）處置問題銀行的主要組織機(jī)構(gòu)。一般各國都專門設(shè)立獨立于中央銀行與財政的官方機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)市場退出事宜，這一機(jī)構(gòu)的主要形式是存款保險機(jī)構(gòu)。而美國在有問題金融機(jī)構(gòu)宣布倒閉以后，一般都將其統(tǒng)一交給聯(lián)邦存款保險公司接管處置。聯(lián)邦存款保險公司作為最大的債權(quán)人被賦予接管人的職能，負(fù)責(zé)對投保銀行監(jiān)督、檢查，對發(fā)生支付風(fēng)險的銀行提供資金援助，物色、聯(lián)系其他銀行對瀕臨倒閉銀行進(jìn)行購并和對退出市場的銀行清算處置等業(yè)務(wù)。

就我國現(xiàn)狀分析，只有人民銀行以其強(qiáng)大的資金實力和信譽(yù)才能夠?qū)@些問題金融機(jī)構(gòu)提供緊急資金援助，并且具有決策時間短、見效快的特點。人民銀行主要通過檢查來了解和掌握商業(yè)銀行的實際情況和金融市場動向，但都需要對金融機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督檢查。在協(xié)調(diào)機(jī)制的法律建設(shè)方面，只是規(guī)定了商業(yè)銀行與人民銀行之間的合作，并沒有深入涉及與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，同時銀行、證券、保險三大監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全，行政級別上的平級關(guān)系使他們分而治之，難以協(xié)調(diào)溝通，實現(xiàn)信息共享，這就容易產(chǎn)生監(jiān)管的灰色地帶。

（三）處置問題銀行的主要手段與協(xié)調(diào)。美國對銀行的干預(yù)奉行按規(guī)則行事，美國聯(lián)邦存款保險公司促進(jìn)法中明確規(guī)定監(jiān)管者按照強(qiáng)制的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對銀行干預(yù)的條款。美國聯(lián)邦存款保險公司在決定是否救助有問題金融機(jī)構(gòu)時，還依據(jù)以下三個準(zhǔn)則：一是成本最小化。若救助該金融機(jī)構(gòu)的費(fèi)用大于該金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后的清償費(fèi)用，則寧可讓其倒閉；二是確保對金融體系的信心。如果金融機(jī)構(gòu)倒閉對公眾信心乃至整個金融界的影響不大，也無救助的必要；三是考慮聯(lián)邦存款保險公司的流動性頭寸，不能因為處理某些特殊金融機(jī)構(gòu)倒閉而導(dǎo)致社會對存款保險制度的健全性喪失信心。

目前，我國在處理有問題金融機(jī)構(gòu)上主要采取了三種模式：一是政府指定一家健康金融機(jī)構(gòu)托管或者合并有問題的金融機(jī)構(gòu)，將風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給健康金融機(jī)構(gòu)。但是政府指定下的合并，可能沒有達(dá)到切斷或消除風(fēng)險的目的，而是傳導(dǎo)風(fēng)險致使接管方陷入支付危機(jī)；二是成立了資產(chǎn)管理公司，專門處置由問題金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)；三是對有問題金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)采取由清算組組織、社會中介機(jī)構(gòu)參與的清收和處置。大多采取以債權(quán)債務(wù)整體接收托管為主的處置方式，沒有剝離不良債權(quán)，因而免除了原經(jīng)營者清收不良債權(quán)的義務(wù)，形成較高的道德風(fēng)險。

（四）處置問題銀行的財產(chǎn)機(jī)制。美國存款保險機(jī)構(gòu)的職責(zé)較為廣泛，除了具有“付款箱”功能外，還具有為達(dá)到“風(fēng)險最小化”或“成本最小”，可對存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期干預(yù)或破產(chǎn)處置的職能。聯(lián)邦存款保險公司可對問題銀行進(jìn)行早期干預(yù)，并負(fù)責(zé)設(shè)計和實施低成本、高效率的破產(chǎn)銀行的處置方法；在向存款保險人理賠后取得代位權(quán)，成為銀行的存款債權(quán)人?！堵?lián)邦存款保險法》強(qiáng)調(diào)存款債權(quán)優(yōu)先保護(hù)的原則，未投保的存款人和聯(lián)邦存款保險公司就破產(chǎn)債權(quán)的受償上具有平等的地位（按債權(quán)比例分配）。

雖然近年我國已頒布了《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，對危機(jī)銀行的市場退出主要采取撤銷或關(guān)閉這一行政方式，但是我國由于歷史原因，無論是監(jiān)管者、經(jīng)營者還是消費(fèi)者，在意識上認(rèn)為銀行“太大而不宜倒”，對于那些違規(guī)違法操作、管理差、風(fēng)險大、經(jīng)營陷入困境的銀行大都采取重組、注資等措施進(jìn)行援助或依法進(jìn)行接管、關(guān)閉，而沒有采用與適合市場經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)方式，結(jié)果使各級政府和人民銀行為此投入大量的救助和處置資金，不僅增加了財政和貨幣穩(wěn)定的壓力，同時也助長了“道德危機(jī)”。

二、美國退出機(jī)制下中小銀行“倒閉潮”分析

從本輪國際金融危機(jī)中美國銀行的倒閉情況來看，大多數(shù)為中小銀行。數(shù)據(jù)顯示，本輪金融危機(jī)中倒閉的400多家銀行大多為資產(chǎn)規(guī)模10億美元以下的中小銀行，占倒閉銀行總數(shù)的80%左右；相反的資產(chǎn)規(guī)模大于100億美元的大型銀行僅為20家，占比5%，且有11家受到政府救助。

以倒閉美國中小銀行中社區(qū)銀行為代表，資產(chǎn)規(guī)模在10億美元以下的獨立小商業(yè)銀行和其他的輔助機(jī)構(gòu)。美國社區(qū)銀行有四個明顯特征：一是資產(chǎn)規(guī)模??；二是經(jīng)營機(jī)制靈活；三是主要從事一些關(guān)系信貸業(yè)務(wù)；四是經(jīng)營多元化。其區(qū)域性特點很明顯，主要為中小企業(yè)提供小額或者微型貸款。他們發(fā)展是非常健康的，一個最主要指標(biāo)就是危機(jī)發(fā)生以后，大量儲戶把錢從大銀行轉(zhuǎn)到中小銀行，因為他們覺得中小銀行更可信。那么，為什么在美國又會發(fā)生后危機(jī)時代的“倒閉潮”呢，它又會給美國金融市場造成多大的影響呢？

首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，美國銀行業(yè)獨特之處是它不僅有數(shù)家跨國大銀行，而且還有為數(shù)眾多的社區(qū)中小銀行。由于中小銀行的基數(shù)過于龐大，即使概率很小也會有數(shù)百的銀行倒閉，所以會給民眾一種錯覺：中小銀行易倒閉。數(shù)據(jù)顯示，資產(chǎn)規(guī)模10億美元以下的小銀行倒閉數(shù)量占小銀行總數(shù)的比例為4.1%，10億至100億美元的銀行倒閉數(shù)量占該類銀行總數(shù)的比例為10%，而資產(chǎn)規(guī)模大于100億美元的大銀行占同類銀行總數(shù)的16.8%。也再次證明了中小銀行的發(fā)展是穩(wěn)定的、可持續(xù)的。

其次，中小銀行的倒閉對整個美國金融業(yè)的沖擊有限，不會像大型銀行引起傳染效應(yīng)，它們的垮臺不會帶來危及整個金融市場和經(jīng)濟(jì)體系的“系統(tǒng)風(fēng)險”。所以，美國政府不會花大量的資金去挽救中小銀行。存款保險公司FDIC成為了最后接管人，收集問題機(jī)構(gòu)的有關(guān)信息，評估不同的解決方案給保險基金帶來的潛在損失，評估潛在收購者出價，將成本降到最低。而常用的是將倒閉機(jī)構(gòu)的存款和貸款賣給另一家機(jī)構(gòu)，倒閉機(jī)構(gòu)的客戶也自動成為另一家機(jī)構(gòu)客戶。大多時候，對于客戶來說這種轉(zhuǎn)換沒有太大影響。

三、對中國的借鑒意義

通過對中美銀行退出機(jī)制的比較，我國銀行業(yè)退出機(jī)制建立是相當(dāng)不完善的。首先，銀行退出機(jī)制整個流程需要完整的法律框架做支持，其中包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確立，銀行退出市場的標(biāo)準(zhǔn)以及退出市場采取的措施等都需要法律作保障，只有這樣才能做到有法可依；其次，問題銀行的主持機(jī)構(gòu)的確立以及機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，都直接影響著退出機(jī)制實施效果，“一行三會”機(jī)制下，一方面需要確立誰是最終的接管人；另一方面四者需要統(tǒng)一制衡才能達(dá)到全面的銀行監(jiān)管；最后，判定為問題銀行后接管人采取措施的準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是“風(fēng)險最小化”或者“成本最小化”，至于采取的措施可以多元化，盡可能避免社會成本浪費(fèi)以及金融體系風(fēng)險的防控，美國聯(lián)邦存款保險制度不僅保障了存款人的利益，而且對問題銀行進(jìn)行事前的預(yù)測和干預(yù)，以及事后的評估和接管，保障問題銀行損失乃至對金融體系的影響控制在最小化。通過以上分析可以看出，美國不僅銀行退出機(jī)制廣泛應(yīng)用于中小銀行領(lǐng)域，同時較好地制定和發(fā)展退出機(jī)制會更有助于中小銀行業(yè)的發(fā)展。對于中國的中小銀行建立存款保險制度也同樣有很大地促進(jìn)作用。

（一）有利于中小銀行與大銀行競爭。存款保險制度使存款人相信無論在哪家銀行存款都是安全的，從而有利于增強(qiáng)公眾對中小銀行的信心，這對中小銀行參與公平競爭是有利的；另一方面如果實行全部銀行強(qiáng)制保險，國有大銀行沒有了政府隱性擔(dān)保，同時，由于存款余額大因此支付的保費(fèi)多從而增加了費(fèi)用支出，這自然是有利于中小商業(yè)銀行與國有大銀行的競爭。

（二）中小商業(yè)銀行退出市場的代價最小化。無論在哪個國家，銀行因經(jīng)營不善而倒閉都會受到國家的高度重視，特別在實行隱性存款保險制度的國家，政府對銀行倒閉采取謹(jǐn)慎態(tài)度，總是偏向于盡量挽救。如果建立了存款保險制度，對那些經(jīng)營不善的銀行就可以及時關(guān)閉，就能在對存款提供保護(hù)的情況下減少銀行關(guān)閉的社會成本。

（三）有利于中小商業(yè)銀行的準(zhǔn)入。在沒有實行存款保險制度的情況下，由于政府具有維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任，何種類型的中資銀行當(dāng)其經(jīng)營不善需要進(jìn)行破產(chǎn)處置時，政府總是承擔(dān)包括兌付存款在內(nèi)的破產(chǎn)清算成本。如果大量的中小銀行因資不抵債而退出市場，政府將不堪重負(fù)。通常容易倒閉的就是私人資本經(jīng)營的中小商業(yè)銀行。因此，政府的理性選擇是從一開始就不允許設(shè)立大量的中小商業(yè)銀行。如果有了存款保險制度，政府將不再承擔(dān)銀行退出市場的代價，這就有利于私人資本投資中小商業(yè)銀行獲準(zhǔn)設(shè)立。

[1] 劉瑩.歐美銀行市場退出機(jī)制的比較分析及其啟示.福建金融，2009.9.

[2] 丁菲娌.美國的存款保險制度及其對中國的啟示.開放導(dǎo)報，2004.1.

[3] 王去非等.美國中小銀行“倒閉潮”的回顧與啟示.全球視線，2012.1.