□文/麥琳娜

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、地方政府行政支出低效的理論模型

地方政府行政支出增加的前提條件就是部門預(yù)算規(guī)模最大化。假設(shè)預(yù)算規(guī)模為B，公共品數(shù)量為G，有B=B（G）。由于地方官員在提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)時(shí)不承擔(dān)所付出的成本，這一成本是通過(guò)對(duì)納稅人征稅來(lái)彌補(bǔ)。因此，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)并不按照邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)點(diǎn)來(lái)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。設(shè)成本 C=C（G），目標(biāo)函數(shù)為 B=B（G），約束條件為 C（G）-B（G）≧0，構(gòu)造拉格朗日函數(shù):

對(duì)式（1）分別對(duì)G和λ求導(dǎo)，

因?yàn)棣耍?，所以B'（G）＜C'（G）說(shuō)明，政府在提供公共產(chǎn)品的數(shù)量不會(huì)是在邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)點(diǎn)，而是提供到C（G）=B（G）為止。當(dāng)B'（G）＜C'（G），即社會(huì)邊際收益小于社會(huì)邊際成本，行政支出存在著規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。也意味著，地方政府花納稅人的錢，替納稅人辦事，往往存在著低效率。預(yù)算的規(guī)模越大，更多的部門預(yù)算就可以在“公共利益”的名義下，建造豪華的辦公大樓，提高自己的辦公條件和部門福利。并且預(yù)算資金屬于公共資金，由納稅人提供，政府使用。在這中間由于信息不對(duì)稱，地方政府和納稅人之間就會(huì)形成一種委托-代理關(guān)系，使得地方政府在資金使用過(guò)程中有可能利用信息壟斷地位而做出不利于納稅人的行為，使得行政支出出現(xiàn)低效率。

二、新疆地方政府行政支出分析

地方政府行政成本的高低直接影響著本地區(qū)提供公共產(chǎn)品質(zhì)量的高低。如果行政支出過(guò)多不利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，很容易帶來(lái)人員冗雜，推脫責(zé)任，導(dǎo)致行政低效的局面。下面我們對(duì)2006～2011年新疆地方政府行政支出、財(cái)政支出、財(cái)政收入和GDP等相關(guān)數(shù)據(jù)作為行政成本分析的依據(jù)。

（一）行政支出占財(cái)政支出的比重偏低，與財(cái)政支出增長(zhǎng)速度不協(xié)調(diào)、不匹配。將行政支出費(fèi)用的絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)適度結(jié)合，對(duì)全面反映行政資源占用及其成本水平具有重要意義。從表1可以看出，新疆行政支出從2006年的70.90億元增加到2011年的245.36億元，行政支出的絕對(duì)額增長(zhǎng)了約3.46倍。從相對(duì)額來(lái)看，行政支出占地方財(cái)政支出比重都保持在10%左右，只有個(gè)別年份在16%左右，相對(duì)來(lái)說(shuō)保持了一個(gè)比較穩(wěn)定的水平。同時(shí)期的行政支出從總量上看是增加的，但是從相對(duì)量上來(lái)說(shuō)并沒(méi)有增加。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的條件下，我國(guó)地方政府行政管理占本級(jí)政府財(cái)政支出的比重若能保持在14%左右是一個(gè)比較合理的比例。很顯然，新疆行政支出占財(cái)政支出的比重低于全國(guó)平均水平。尤其是在最近兩年，行政支出雖然是在逐年增長(zhǎng)，但是與財(cái)政支出的增長(zhǎng)相比還是偏低的，屬于低成本政府。（表1）

（二）委托-代理關(guān)系的存在導(dǎo)致政府行政支出的不規(guī)范、不透明。行政支出的來(lái)源是納稅人的稅收，是公共資金，納稅人是該部分資金的所有者。政府部門是該部分資金的使用者，地方政府對(duì)本區(qū)域的具體情況比納稅人有著更為清楚的了解，如果政府公開(kāi)支出的透明度越低，那么這種信息不對(duì)稱的情況就會(huì)加劇。由于委托人與代理人的目標(biāo)函數(shù)不一致，委托人對(duì)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督需要付出高昂的監(jiān)督成本，代理人不合理的支出和行為很難觀察和監(jiān)督。這樣地方政府為了滿足自身利益最大化，只會(huì)片面追求高檔消費(fèi)，提高部門福利，建設(shè)豪華辦公大樓，而不會(huì)關(guān)注行政支出是否合理、規(guī)范。在主觀上缺乏控制成本的意識(shí)，往往到最后就是低效率的。新疆地方政府也存在著這種行政支出的不規(guī)范、不透明問(wèn)題。

表1 新疆行政支出經(jīng)費(fèi)情況（2006～2011）

表2 新疆行政支出、GDP概況（2006～2011）

三、新疆地方政府行政支出有效性分析

作為公共財(cái)政支出的核心項(xiàng)目之一，地方行政支出這種“社會(huì)成本”的快速增長(zhǎng)已經(jīng)引起了社會(huì)各界的關(guān)注。黨的十七大報(bào)告也明確提出“降低政府行政成本”，增加政府行政效率。

（一）政府行政支出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率不高。政府行政支出是GDP的重要組成部分，如果行政支出是有效的，其必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生積極的影響。根據(jù)表2，2006年以來(lái)，新疆GDP增長(zhǎng)率平均在17%左右，行政支出增長(zhǎng)速度超過(guò)了GDP的增長(zhǎng)速度，即相當(dāng)于社會(huì)收益小于社會(huì)投入成本，投入產(chǎn)出存在低效率問(wèn)題。也就是說(shuō)，行政支出占GDP比重越大，則經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率越小，行政支出發(fā)揮的作用越小。財(cái)政收支方面，2006～2011年財(cái)政收入增長(zhǎng)了約3.98倍，但是財(cái)政收入和財(cái)政支出間存在一個(gè)龐大的赤字缺口，并且有逐年拉大的趨勢(shì)，財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出的需要，不能為行政支出提供一個(gè)有效的保障水平。（表2）

（二）政府行政支出的社會(huì)產(chǎn)出整體水平偏低，居民公共服務(wù)得不到很好的滿足。行政支出的社會(huì)產(chǎn)出主要是以社會(huì)安全度衡量為中心，并輔以相應(yīng)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等其他社會(huì)產(chǎn)出效率分析。下面主要從事故發(fā)生、城市公用事業(yè)建設(shè)兩個(gè)方面分析政府行政支出社會(huì)產(chǎn)出效率問(wèn)題。

表4 新疆城市公用事業(yè)基本情況（2008～2011）

一國(guó)或地區(qū)的地方政府要提高和保障社會(huì)安全度，就有責(zé)任防范和控制重大事故發(fā)生率。從數(shù)據(jù)可獲得性出發(fā)，這里主要用交通事故這個(gè)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)。2008以來(lái)，新疆交通事故一直控制在一個(gè)穩(wěn)定的范圍，事故損失相對(duì)來(lái)說(shuō)有一個(gè)下降的趨勢(shì)，盡管在2011年有所上升，但是總體來(lái)說(shuō)還是下降的。由此可以看出，新疆政府對(duì)交通事故比較重視，并且進(jìn)行了有效的控制，政府在這方面的行政決策和行政支出是有效的。（表3）

表3 新疆交通事故情況（2008～2011）

自西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，新疆公共事業(yè)建設(shè)投資大幅度增加，城市建設(shè)正在實(shí)現(xiàn)由擴(kuò)大規(guī)模、形成格局到完善功能、提升檔次、改善人居環(huán)境的轉(zhuǎn)變。2000年，城市綠化面積為19，124公頃，到了2011年增加到44，097，增長(zhǎng)了57.77%。2000年新疆的路燈盞數(shù)是72.9盞，2005年達(dá)到250.3盞，2010年突破了400盞，同比增長(zhǎng)了81.78%。在這些成績(jī)的背后存在著不可避免的政府決策問(wèn)題和政府行政支出問(wèn)題，比如地方官員為了提升自身績(jī)效，重復(fù)建設(shè)，最后導(dǎo)致成本的大量浪費(fèi)足可以反映出政府決策的非人性。政府成本和決策問(wèn)題、循環(huán)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題仍是政府面臨的難題。（表4）

政府行政成本的支出或政府投入總是以追求政府績(jī)效為目標(biāo)、為回報(bào)的，而政府績(jī)效必須以政府成本支出為條件。投入-產(chǎn)出理論告訴我們，政府行政支出投入如果能夠有一個(gè)比較理想的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)出效率，那么，政府的投入是有效的。新疆是一個(gè)少數(shù)民族多、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家對(duì)新疆實(shí)施新一輪的對(duì)口援疆以后，大量的企業(yè)、外來(lái)務(wù)工人員涌入新疆，經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步發(fā)展；但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后我們要認(rèn)識(shí)到政府本身對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入的效率是否也符合新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綜合以上分析，從行政支出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出上看，地方政府行政支出比例偏低，成本增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)，不符合經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)律。從社會(huì)產(chǎn)出上看，政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給與需求嚴(yán)重失調(diào)，不能滿足公眾的需要，以至于整個(gè)社會(huì)的政府行政系統(tǒng)功能不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)的需要，制約政府財(cái)力的有效增加和政府行政成本的提高，進(jìn)一步影響政府績(jī)效。

四、提高政府績(jī)效的政策建議

（一）強(qiáng)化成本意識(shí)，推動(dòng)政府績(jī)效管理。政府管理活動(dòng)具有不以盈利為目的的公共性，無(wú)法通過(guò)明確的價(jià)格交換從供給對(duì)象手中直接獲取費(fèi)用，而是運(yùn)用公共權(quán)威來(lái)獲得財(cái)力。因而，它沒(méi)有成本自律意識(shí)，缺乏降低成本的動(dòng)力。因此，應(yīng)推動(dòng)政府績(jī)效管理，激勵(lì)政府部門提高行政效率，對(duì)政府行為進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督，發(fā)揮政府支出的最大效用。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息化水平建設(shè)。加強(qiáng)政府信息化水平建設(shè)，從根本上講是為了提高行政效率，降低行政成本，方便社會(huì)公眾。同時(shí)，信息化建設(shè)對(duì)于建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、廉價(jià)政府，同樣具有重要意義。

（三）嚴(yán)格控制編制。加快地方政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類行政辦事機(jī)構(gòu)，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問(wèn)題，構(gòu)建一個(gè)高效的績(jī)效型政府。

[1]張寶雷.地方政府公共支出績(jī)效管理研究[M].浙江:浙江大學(xué)出版社，2010.

[2]趙愛(ài)英.政府績(jī)效與行政成本的關(guān)系研究[J].理論與改革，2009.1.

[3]趙愛(ài)英.落后地區(qū)地方行政成本支出績(jī)效研究[J].理論與改革，2010.

[4]李偉.公共財(cái)政體制下行政成本控制的經(jīng)濟(jì)效率研究.財(cái)會(huì)通訊，2007.3.