陳 毅

一、問題意識:學(xué)界爭鋒與問題的聚焦

社會轉(zhuǎn)型就是從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。亨廷頓通過對轉(zhuǎn)型國家現(xiàn)代化的比較研究，得出一個著名的論斷:“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！雹伲勖溃萑姞枴.亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第38頁。

(一)對國外轉(zhuǎn)型與治理的經(jīng)驗總結(jié)。世界范圍的轉(zhuǎn)型國家主要有三種類型:一類是對俄羅斯的“休克療法”的總結(jié);二類是對東南亞和印度的總結(jié);三類是對拉丁美洲的總結(jié)。

(1)俄羅斯的政治轉(zhuǎn)型。楊光斌等認(rèn)為這可分為三個階段:戈爾巴喬夫時代的“失敗國家”，葉利欽時代的“勾結(jié)型國家”，普京時代的“自主性國家”，之后逐漸走向國家復(fù)興②楊光斌、鄭偉銘:《國家形態(tài)與國家治理——蘇聯(lián)—俄羅斯轉(zhuǎn)型經(jīng)驗研究》，《中國社會科學(xué)》2007年第4期。。休克療法的最大問題是市場私有化與民主化的雙重共振帶來社會危機(jī)頻發(fā)甚至倒退。

(2)東南亞的轉(zhuǎn)型。有學(xué)者總結(jié)為:其整體上是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，經(jīng)濟(jì)繁榮優(yōu)先于政治轉(zhuǎn)型，權(quán)威政體推動經(jīng)濟(jì)的巨大騰飛，深受儒家思想影響的由國家倡導(dǎo)的亞洲價值觀明顯區(qū)別于西方自由民主價值，集體價值優(yōu)先于個人價值;但依然存在儒家、佛教、伊斯蘭教和基督教四種文明的沖突。印度深受英國政治制度的影響，較早通過民主實現(xiàn)權(quán)力的和平交接。盡管被西方媒體廣泛贊譽(yù)為政治成功轉(zhuǎn)型，最好地實現(xiàn)了與西方自由民主政治的對接;然而，復(fù)雜的宗教沖突、種姓沖突和多民族多語言的沖突，導(dǎo)致這只南亞“孔雀”遲遲難以施展其魅力。

(3)拉丁美洲的轉(zhuǎn)型。由于過度依賴美國援助，照搬美國和歐洲的自由民主政體，這些國家盡管也曾輝煌過，但政體更替頻繁，軍人政治、獨裁政治反復(fù)，依附性的增長模式難以取得國家自主。近年來，逐漸擺脫依附和強(qiáng)調(diào)自主的拉美大國才慢慢從“拉美危機(jī)”中恢復(fù)過來。

(二)對國內(nèi)轉(zhuǎn)型與治理的文獻(xiàn)綜述。對于中國社會轉(zhuǎn)型的國家治理有抨擊派、贊美派和客觀派三類觀點。抨擊派以“制度崩潰論”為代表，認(rèn)為中國制度建設(shè)滯后和匱乏，自由民主政治遲遲難以確立，必將走向潰敗。新中國輝煌成就的事實有力地回?fù)袅诉@派“制度決定論”的觀點，即使強(qiáng)調(diào)制度的重要性沒有錯，也不能陷入西方自由民主制度的神話難以自拔，看不到適合歷史傳承和國情的制度所真正顯示的效力。贊美派的觀點是那些極力推銷“中國模式”的學(xué)者所總結(jié)的，諸如“國家引導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式”、“北京共識”和“中性政府”①參見姚洋《中性政府與中國的經(jīng)濟(jì)奇跡》，《二十一世紀(jì)》2008年6月號，總第107期，第15－25頁。等等主張?？陀^派的觀點有:徐湘林認(rèn)為，漸進(jìn)性改革有效調(diào)試了危機(jī)與國家治理的矛盾②徐湘林:《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國家治理:中國的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2010年第5期。;周雪光客觀分析了中國權(quán)威政治與有效治理之間的問題、路徑及衍生的問題③周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。，還有些人認(rèn)為宣稱中國模式還為時尚早，目前中國是成就與困難并重，機(jī)遇與挑戰(zhàn)伴生，中國的發(fā)展仍在路上，還有很多的不確定性。

(三)問題聚焦。一個國家要迎接國內(nèi)外情勢的變更，推進(jìn)現(xiàn)代國家的成長，轉(zhuǎn)型社會所引發(fā)的問題以及對國家治理的研判必然構(gòu)成一個永恒的政治問題。既要充分重視，也不要過于擔(dān)憂，積極尋求適合本國的治理路徑才是恰當(dāng)?shù)男膽B(tài)。從本質(zhì)上說，社會轉(zhuǎn)型與國家治理面臨的共同難題是:一方面表現(xiàn)為國家通過權(quán)威性治理來實現(xiàn)對社會矛盾的整合，另一方面又必須選擇民主化的道路來分而治之，并取得國家治理的合法性。這二者之間必然存在內(nèi)在的張力。簡言之，一個選擇民主和利用民主的現(xiàn)代國家，如何完成自主性構(gòu)建并強(qiáng)有力地貫徹其自主性政策，成為我們思考問題的關(guān)鍵點。

二、概念厘清:社會轉(zhuǎn)型危機(jī)、國家治理危機(jī)與國家自主性

(一)社會轉(zhuǎn)型危機(jī)。徐湘林認(rèn)為:“轉(zhuǎn)型危機(jī)主要是指經(jīng)濟(jì)和社會層面的，包括兩個基本特征:(1)經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性變遷從而產(chǎn)生了大量的經(jīng)濟(jì)和社會的矛盾和沖突;(2)這些矛盾和沖突不能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域自我矯正，需要國家通過各種治理手段進(jìn)行干預(yù)?！雹苄煜媪?《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國家治理:中國的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2010年第5期。其表現(xiàn)為“歷時性問題現(xiàn)時性處理”的難處，傳統(tǒng)、現(xiàn)代甚至后現(xiàn)代問題交織并存;也有人總結(jié)為“現(xiàn)代化痛楚”、“發(fā)展性危機(jī)”和全球化時代“風(fēng)險社會”的到來導(dǎo)致多元價值競爭、禮樂崩乏和精神家園失落;利益分配不公、群體性事件頻發(fā)、社會動蕩失序。

(二)國家治理危機(jī)。徐湘林把它定義為“作為治理者的政府 (國家)在特定時期無法有效地對社會矛盾和沖突進(jìn)行控制和管理，進(jìn)而嚴(yán)重地影響到政府統(tǒng)治能力的一種狀態(tài)”⑤徐湘林:《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國家治理:中國的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2010年第5期。。國家治理危機(jī)表現(xiàn)為治理的主體的決策權(quán)威和國家能力出現(xiàn)體制性衰退和系統(tǒng)性危機(jī)，治理的功能部分失效甚至整體僵化，要求治理的主體不得不進(jìn)行主動的或被動的治理體制的變革，以實現(xiàn)治理功能的轉(zhuǎn)型，從而挽救和維護(hù)國家治理的權(quán)威，鞏固國家治理的合法性基礎(chǔ)，提高治理的績效，走出治理的危機(jī)。

(三)國家自主性。根據(jù)斯考切波的權(quán)威定義，“國家被看作是擁有領(lǐng)土和人民控制權(quán)的一種組織。它可以制定和追求自己的目標(biāo)，而不是簡單反映社會集團(tuán)利益、階級利益或整個社會的利益”⑥Theda Skocpo，l“Bringing the State Back in:Strategies of Analysis in Current Research”，in Peter Evans，Dietrich Rueschemayer and Theda Skocpol eds.，Bringing the State Back，in Cambridge:Cambridge University Press，1985.。筆者認(rèn)為，國家自主性得以實現(xiàn)需要具備以下幾個要素:其一，國家作為法人主體的資格。即使沒有社會力量的強(qiáng)大支持，甚至面對社會力量的強(qiáng)烈反對，國家也可以追求自己的目標(biāo)，作為一種公共利益的化身而獲得獨立的法人主體資格。其二，國家自主性的制度化保障。“從制度的角度而言，國家結(jié)構(gòu)的分殊是國家自主性的前提條件。只有當(dāng)國家與社會分離，專門的人員掌握有限國家權(quán)力時，國家才可能具有‘自主性’，才可能不受特殊利益的影響，代表公共利益與公共意志?！雹倮顝?qiáng):《從現(xiàn)代國家構(gòu)建的視角看行政管理體制改革》，《中共中央黨校學(xué)報》2008年第3期。其三，國家能力給國家自主性提供的行動能力。“國家自主性是指國家獨立于社會自我決策的程度，國家能力是指國家通過社會執(zhí)行其政策的能力。前者是在政策制定層面討論國家有多大獨立于社會的自由度，后者是在政策執(zhí)行層面討論國家通過社會達(dá)到其目的的能力?！雹诓芎＼?《國家能力建設(shè)的理論內(nèi)涵與制度變遷》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2007年第4期。其四，國家職能要求國家自主性完成歷史任務(wù)。“國家建構(gòu)是指在既定領(lǐng)土疆域內(nèi)創(chuàng)造出一個處于中央政府統(tǒng)治權(quán)威下的主權(quán)民族國家，建立起國家對暴力和強(qiáng)制權(quán)的合法壟斷，以及國家在諸如維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)、公共行政管理、稅收管理、社會控制、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、保護(hù)公民權(quán)、創(chuàng)建法制、提供公共物品等方面的制度、組織和機(jī)構(gòu)建設(shè)，以強(qiáng)化民族國家的政權(quán)強(qiáng)度和提高相關(guān)職能范圍的國家能力。對后社會主義國家而言，它們首先要解決的重大問題就是通過國家建構(gòu)提高和增強(qiáng)國家的強(qiáng)制能力，恢復(fù)政治秩序，重建國家權(quán)威，從而為尋求經(jīng)濟(jì)增長與民主發(fā)展奠定堅實的政權(quán)基礎(chǔ)?！雹塾艚ㄅd、何子英:《后社會主義國家轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性危機(jī)與國家建構(gòu)》，《求是學(xué)刊》2008年第3期。對于國家自主性的實現(xiàn)，也有學(xué)者從國家政權(quán)建設(shè)的角度總結(jié):“表現(xiàn)在三個基本的維度上，即國家建設(shè)的權(quán)限之維，即關(guān)涉國家或政府權(quán)力的大小范圍問題;國家建設(shè)的能力之維，關(guān)涉國家或政府權(quán)力的執(zhí)行力問題;國家建設(shè)的合法性之維，關(guān)涉權(quán)力運用的合理性和正當(dāng)性問題?！雹懿芎＼?《國家能力建設(shè)的理論內(nèi)涵與制度變遷》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2007年第4期。只有這幾大基本要素的滿足，才使國家自主性不是僅僅停留在理論探討的必要性上;而要真正轉(zhuǎn)化為國家自主性的可行性能力，對轉(zhuǎn)型社會危機(jī)進(jìn)行有效的國家治理，也必須預(yù)防和擺脫國家治理危機(jī)所帶來的嚴(yán)重后果。

三、客觀描述:社會轉(zhuǎn)型給中國國家治理帶來的風(fēng)險與困境

(一)危機(jī)頻發(fā)與制度滯后。社會轉(zhuǎn)型以啟蒙公民權(quán)利為核心，公民權(quán)利又在很大程度上體現(xiàn)為合理利益訴求的滿足。這盡管激發(fā)了人們的主動性和社會的活力，但對合理利益的主張也會引發(fā)利益訴求的多元化?？陀^上多元利益達(dá)到一致的滿足，不管在實體上還是在程序上都是難以實現(xiàn)的;更何況，社會強(qiáng)勢的權(quán)貴階層更有途徑優(yōu)先滿足本階層和集團(tuán)的利益。合理利益被忽視、甚至公開剝奪，貧富二元分化加劇，貧者愈貧、富者愈富的“馬太效應(yīng)”導(dǎo)致社會分化結(jié)構(gòu)化，社會特權(quán)階層、利益集團(tuán)的出現(xiàn)。一方面是大量的下崗工人和農(nóng)民工的慘淡的生活境遇，另一方面是權(quán)力新貴和財富新貴們奢侈糜爛的互相攀比;還有財富資本與權(quán)力資本的結(jié)合，權(quán)錢勾結(jié)，“地方政府公司化”傾向嚴(yán)重，公共權(quán)力的公共性與權(quán)力行使的私有化之間的矛盾加劇，再加上行使權(quán)力的暴力機(jī)關(guān) (執(zhí)法部門、警察)的權(quán)力濫用和暴力執(zhí)法，導(dǎo)致社會“仇富”、“仇官”、“仇警”的群體性事件頻繁爆發(fā)。尤其21世紀(jì)以來，“泄憤性群體性事件”明顯要比“滿足直接利益訴求的群體性事件”增多，社會影響的波及面也更廣，諸如安徽“池州事件”、四川“大竹事件”、湖北“石首事件”和貴州“甕安事件”等均屬于“泄憤性群體性事件”。這些“參與者與事件的直接誘因或?qū)Щ鹚鞑o利害關(guān)系，甚至與當(dāng)事人素不相識，屬于無利益相關(guān)方。他們參與實施群體性事件，從表面上看是對處于弱勢地位當(dāng)事人的同情、對政府或警方處置方式的不滿，但從深層次分析卻源自對當(dāng)?shù)厥┱钏斐傻膯栴}和矛盾，以及社會分配不公、官員腐敗墮落、環(huán)境污染加重等現(xiàn)象的不滿”⑤王賜江:《群體性事件的類型化及發(fā)展趨向》，《長江論壇》2010年第4期。。“直接利益訴求性群體性事件”通過加大維穩(wěn)經(jīng)費的投入，對利益受損方進(jìn)行補(bǔ)償，相對來說還容易解決;而對于越來越多的“泄憤性群體性事件”，由于目標(biāo)不明確，或者說它是對根本性的社會體制的不滿，解決起來更困難。而且通過直接經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)摹俺C正性正義”并不能從根本上解決群體性事件，這必定會上升到對制度建設(shè)的訴求。然而，中國近三十年來危機(jī)驅(qū)動型的政治體制改革具有明顯的滯后性。盡管上自社會主義改革總設(shè)計師鄧小平，下自基層地方政府，都越來越重視制度建設(shè)在轉(zhuǎn)型社會治理中的作用，然而，制度的不健全和立法的短缺是各行各業(yè)人們的普遍共識。盡管有法律制度，但“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象普遍存在，權(quán)大于法，法治觀念淡薄，人治傳統(tǒng)依然嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在制度執(zhí)行層面，政策變通普遍。即使是好的制度，由于執(zhí)行環(huán)節(jié)上的歪曲，也得不到很好的貫徹落實，致使制度流于形式。制度滯后、有令不行或制度變通執(zhí)行，所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果是人們對制度的信任危機(jī)，期望把危機(jī)納入制度化渠道中解決的難度也就會加劇。

(二)權(quán)威治理與分權(quán)自治的央地博弈。央地之間此消彼長的博弈關(guān)系是個歷史的老問題，也是一個永恒的關(guān)于權(quán)力授予與行使的政治問題。自1911年辛亥革命后中國邁入現(xiàn)代國家建設(shè)以來，關(guān)于聯(lián)邦制和單一制的爭論就開始了。單一制確立之后，確立和鞏固了中央的權(quán)威，但關(guān)于地方政府自主性和分權(quán)的改革也構(gòu)成了改革的重點。由于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制打造的全能型政府的理性計劃能力的不及，不利于調(diào)動和激發(fā)多樣性的地方活力，因而成為不得不改革的突破口。中央對地方“分權(quán)”和“松綁”式改革極大地發(fā)揮了地方的積極性。有學(xué)者論證，實際上，中國在央地關(guān)系上選擇了“政治上單一制、經(jīng)濟(jì)上聯(lián)邦制”①楊光斌:《中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的中央——地方關(guān)系新論:理論、現(xiàn)實與政策》，《學(xué)海》2007年第1期。的復(fù)合制，有效發(fā)揮了中央和地方兩個積極性。然而，中央與地方的動態(tài)平衡機(jī)制也僅作為一種理想狀態(tài)被期待，這從改革開放以來的央地關(guān)系的博弈中就能得到證明。20世紀(jì)80年代末，“財政包干和分灶吃飯”的改革帶來地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”和尾大不掉的局面，中央權(quán)威下降，中央政府成為“懸崖邊的政府”②渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。;通過20世紀(jì)90年代開始的分稅制改革，中央財政汲取能力逐漸增強(qiáng)，中央對資源權(quán)威性再分配能力得以實現(xiàn)，中央權(quán)威也得到加強(qiáng)。然而，地方政府的積極性又受到嚴(yán)重影響。這是因為:首先，在激勵機(jī)制上出現(xiàn)激勵乏力的困境。分稅制“1:0.3”的中央對地方的稅收返還激勵機(jī)制不利于激勵地方政府上繳更多的稅收③“1∶0.3的增值稅增量返還設(shè)計方案被地方政府看作是中央政府的‘陰謀’。因為按照這個方案，增值稅在增量逐步變大之后，稅收返還的增長越來越慢”。引自劉克崮、賈康主編《中國財稅改革三十年親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年12月版。，因而，地方政府寧肯放緩地方經(jīng)濟(jì)增長的步伐，降低銳意改革的勢頭，選擇按部就班，也不愿做挨“槍打的出頭鳥”。其次，分稅制的制度設(shè)計出現(xiàn)漏洞，表現(xiàn)在中央財政轉(zhuǎn)移撥付制度上。一方面是“分蛋糕”的困難，助長了不少貧困地區(qū)地方政府“等靠要”的現(xiàn)象，形成高度依賴中央財政的局面，甚至出現(xiàn)了爭奪“貧困縣”的怪現(xiàn)象，也助長了地方政府把很大精力放在爭奪項目的撥付上，而忽視地方經(jīng)濟(jì)的增長和地方事務(wù)的治理，導(dǎo)致地方呆賬、壞賬嚴(yán)重。另一方面，財政轉(zhuǎn)移撥付的項目審批制度也導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”的部門腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，因為“項目發(fā)包”逐漸演變成“設(shè)租尋租”，上級項目審批部門難以避免批復(fù)中的主觀性，下級項目申請部門則會千方百計地利用審批過程做文章，各種社會關(guān)系和各種手段被挖空心思地開發(fā)利用，“跑部錢進(jìn)”的俗語就是其生動寫照。再次，被扭曲的制度使地方政府瘋狂尋求體制外收益。中央政府財權(quán)上收，事權(quán)、事責(zé)下放，從上到下層層施壓的“一票否決制”，諸如“環(huán)境治理的一票否決”、“社會維穩(wěn)的一票否決”及要求地方政府提供更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，等等，這些都使得在體制內(nèi)難以獲得財政支持的地方政府只能依靠尋找體制外的資源。諸如地方政府通過賣地獲得財政收入，成為房價居高不下的罪魁禍?zhǔn)字?地方政府公司化傾向嚴(yán)重，“掠奪型地方政府”和“勾結(jié)型地方政府”現(xiàn)象比較普遍，致使越到基層，老百姓對地方政府的評價越低，帶來了嚴(yán)重的政府信任危機(jī)。

央地此消彼長的博弈關(guān)系的根源在于:“從權(quán)威體制的角度，中央政府權(quán)威需要以嚴(yán)密有效的組織制度和觀念制度維護(hù)之，體現(xiàn)在權(quán)力、資源的向上集中，并通過中央政府政策指令在日常工作中的貫徹落實而延續(xù)和強(qiáng)化之。但從組織有效治理的邏輯來說，權(quán)力、資源和治理能力應(yīng)該放在有效信息的層次上，即加強(qiáng)基層政府的能力，而這一思路與權(quán)威體制的基本原則相悖，產(chǎn)生了緊張和沖突。這一矛盾沖突正隨著中國社會的多元發(fā)展而日益明朗化、尖銳化。”①周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。

(三)民主化與市場化的共振危機(jī)。民主是個好東西，但“不良的民主”帶來的社會危害表明人們也要為所選擇的民主付出慘重的代價。其一，對民主價值的扭曲，帶來自然的社會分化，使社會過度“碎片化”。民主所倡導(dǎo)的自主、自由、平等價值觀，極大地提升了人作為主體而存在的價值。然而，由于民主在傳播過程中的“歪曲和煽動”以及人們對民主的認(rèn)識誤區(qū)，自主與自私、自由與放任、平等與平均等概念總是出現(xiàn)很大的混淆，把自主當(dāng)作一切、以自我為中心，放任無節(jié)制地任意侵犯別人的自由，抹殺人是差異性存在的本質(zhì)而去追求絕對的平等，這些對民主價值的面目全非的曲解，使民主淪為追求個人自私自利欲望滿足的工具和幌子。如果這樣，民主釋放出來的自主的社會空間，不僅難以培養(yǎng)出自主的公民和自發(fā)的秩序，反而刺激欲望膨脹、加劇社會矛盾、激化社會沖突，這是對民主價值的曲解帶來的自然的社會分化。其二，政客利用民主這張“政治牌”所帶來的人為的社會分化，使政局動蕩，從而渾水摸魚，賺足好處。在某些轉(zhuǎn)型國家，政黨林立，甚至在一夜之間就冒出成百上千、形形色色的政黨，民主成為幾大權(quán)力精英玩耍的權(quán)力游戲。權(quán)力被精英階層所操縱，使得民主進(jìn)程陷于困局。不同的權(quán)力精英通過各種手段欺騙民意、操縱民意，代表全體利益的民主政治淪為代表局部利益的精英政治。由于民主化是政治權(quán)力資源的重新分配，各種政治派別常常利用國家機(jī)構(gòu)和公共資源來尋求政黨的特殊利益，由此展開激烈的權(quán)力斗爭，造成國家政權(quán)的頻繁更替以及政策的不連貫性，嚴(yán)重的甚至引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)、叛亂、割據(jù)、種族屠殺。這些對經(jīng)濟(jì)增長和民主發(fā)展的負(fù)面作用不容忽視。市場化帶來的社會分化主要是因財富差距的巨大差異引起的，市場化一方面激發(fā)社會活力，使資源要素達(dá)到最佳配置;另一方面，也刺激人們的各種欲望，帶來繁華背后的浮華。其一，唯利是圖的市場秩序使人們對市場充滿了擔(dān)憂恐懼。盡管市場帶來一個物質(zhì)極大豐富的時代，但同時也帶來一個充滿著恐懼和擔(dān)憂的時代。一個金錢社會和消費社會的成長使人們?yōu)榱死娴乃魅】赡軙粨袷侄巍盒愿偁?、惡性循環(huán)，致使人際關(guān)系惡化。市場的唯金錢至上，爾虞我詐，無情地挑戰(zhàn)著人們的道德底線，假冒偽劣、有毒有害食品四處蔓延，危及人們的生命健康權(quán)益，沒有法治的市場暴露其弱肉強(qiáng)食的“動物叢林法則”。市場化在積累財富、改善人們生活的同時，也在自掘墳?zāi)?，耗盡資源，森林、草原、湖泊等都因為市場的過度蠶食而被巨大破壞甚至枯竭，嚴(yán)重的環(huán)境污染甚至難以治理，導(dǎo)致人與自然緊張，這些使得人們賴以生存的精神家園和物質(zhì)家園都面臨著淪落。這種狹隘利益引發(fā)的社會分化和弊病叢生是自啟蒙運動以來世界范圍內(nèi)普遍存在的生存危機(jī)和主體性危機(jī)。其二，冷酷無情的市場催生權(quán)富新貴，加劇貧富分化，并導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的社會不公。資本的擁有者總有能力使財富呈幾何倍數(shù)增長，催生的利益集團(tuán)使市場形成壟斷，財富又綁架權(quán)力，鞏固和擴(kuò)張資本積累，從而也使社會貧富差距成為結(jié)構(gòu)性的社會矛盾而難以撼動。

無論是民主化帶來的社會分化，還是市場化帶來的社會分化，都可能導(dǎo)致社會的急劇變動。然而，絕大多數(shù)的發(fā)展中國家都面臨著“歷時性問題共時性解決的難題”，民主化與市場化同時進(jìn)行，社會急劇的變革帶來的雙重振蕩使得政府難以控制，出現(xiàn)大的社會失序，經(jīng)濟(jì)上難以出現(xiàn)持久的繁榮，民主政治也出現(xiàn)回流甚至倒退。例如中國20世紀(jì)80年代末的那場政治風(fēng)波，就是由于市場價格闖關(guān)失敗而引發(fā)了市場失序;又由于受到原蘇聯(lián)東歐劇變的影響而產(chǎn)生對民主化的訴求，但民主又被煽動和利用，使民主停留在激情躁動層面;沒有制度保障的民主也使政治局面一度失序、騷亂，這雙重振動直接危及政權(quán)穩(wěn)定。

(四)運動治理與法理治理的抉擇。運動治理即自上而下的按照政治動員方式來制定或更換政策、動員資源、推廣實施政策意圖，因此有著隨意性、非常規(guī)性的特點。在新中國成立后的前30年非常流行，諸如“三反五反運動”、“反右運動”、“四清運動”、知識青年“上山下鄉(xiāng)運動”、“批林批孔運動”，等等。在“法律虛無主義”的時代，運動治理成為主導(dǎo)。改革開放以來，盡管逐漸從運動治理走向法理治理，但由于運動治理“短平快”的特點，也為了突出某一時期的工作側(cè)重點，取得治理的績效，這種方式仍時常被中央政府以政策替代制度的方式采用。諸如中國對犯罪治理的“疾風(fēng)暴雨”式的嚴(yán)打政策、舉國實行的“計劃生育”政策、“全民奧運”的體育狂熱以及運動式的高校擴(kuò)招政策等。從整頓金融市場混亂，整治市容市貌，整治單位小金庫，到安全生產(chǎn)等各個領(lǐng)域，這種方式也普遍存在。我們再反思這些政策的共同點，發(fā)現(xiàn)這反映出政策決策者的思維慣性，以為借助中央的權(quán)威，傾全國之力，沒有辦不成的事情。然而，短期的成效由于政策的反彈而收效甚微，甚至愈演愈烈?！岸虝旱母叨日蝿訂T可以有效于一時，但代價極大，難以為繼。在中央政府高壓政策下，地方官員噤若寒蟬、手腳束縛，難以因地制宜地解決當(dāng)?shù)貑栴}，權(quán)威體制與有效治理的矛盾隨之積累延續(xù)。久而久之，這些矛盾緊張逐漸明朗，危機(jī)四起”①周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。。這是因為運動治理為了追求治理的效率，選擇嚴(yán)懲高壓和“一刀切”的模式，使紛繁復(fù)雜的社會問題簡單化處理，難以滿足不同群體的利益訴求，既可能導(dǎo)致資源和金錢的巨大浪費，也常常被西方抨擊為踐踏人權(quán)，更壞的結(jié)果則可能是政策的執(zhí)行者為了追求政績工程，而制造虛假事實，掩蓋社會矛盾，使社會問題沒有得到根本解決，反而“數(shù)字出官員”，使個人得以晉升，成為滿足個人欲望的工具。

“運動型治理的權(quán)威基礎(chǔ)與法制、科層制的理性權(quán)威迥然不同。運動型機(jī)制的糾偏、修補(bǔ)能力，其前提是魅力型權(quán)威的存在和不斷強(qiáng)化，即權(quán)威體制的權(quán)威可以中途修改游戲規(guī)則，自上而下的部署安排有著任意性而不被質(zhì)疑。而這就要求中央政府持有強(qiáng)制實施的權(quán)力。國家要保持‘糾偏’的能力和任意性，不但需要組織上的政治動員能力，而且需要為這種自上而下的干預(yù)提供觀念基礎(chǔ)。上級檢查、嚴(yán)打查處、貫徹學(xué)習(xí)等運動形式恰恰在不斷強(qiáng)化魅力型權(quán)威，削弱理性權(quán)威的基礎(chǔ)”②周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。。而法理治理則要求把社會矛盾沖突納入法律制度的渠道來解決，尊崇法律權(quán)威，堅守從程序正義走向?qū)嶓w正義，以法律理性來規(guī)約人們的恣意妄為或想當(dāng)然的臆斷。但由于法理治理需要逐漸健全法制，尊崇制度權(quán)威的心路歷程也需要長期培養(yǎng)，而決策者在“擺平就是水平”的評價體系激勵下，一次次回落到運動治理的老套路中去，期望“快刀斬亂麻”。那種忽視法律程序，政策高于法律的現(xiàn)象甚至被稱為社會管理創(chuàng)新，例如重慶的“社會治安的綜合治理”模式。另外，法理治理也可能因過于強(qiáng)調(diào)剛性的規(guī)章制度而缺少靈活機(jī)動性，“在一個充分發(fā)展的科層制度中，官員按章辦事，不徇私情，正式或非正式的規(guī)章制度趨于成為約束官員行為的科層制‘牢籠’(Weber，1978)。如此，科層理性一方面否認(rèn)了中央集權(quán)任意干涉的權(quán)威，另一方面約束了基層官員行為和執(zhí)行政策的‘靈活性’，加劇了權(quán)威體制和有效治理間的矛盾”③周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。。

四、路徑選擇:強(qiáng)化國家自主性，實現(xiàn)有效的國家治理

(一)構(gòu)建性自主:國家把危機(jī)納入制度化渠道進(jìn)行吸納。只要能夠把社會轉(zhuǎn)型帶來的危機(jī)納入體制內(nèi)解決，危機(jī)并不可怕。納入現(xiàn)代憲政框架中的制度化建構(gòu)也構(gòu)成現(xiàn)代國家建設(shè)的主旋律?，F(xiàn)代國家基礎(chǔ)性制度的確立對于確保政權(quán)穩(wěn)定、社會有序和人們行為的可預(yù)期性起到至關(guān)重要的作用。邁克爾·曼認(rèn)為，“國家權(quán)力包括兩個層面的權(quán)力:專制權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。專制權(quán)力指的是國家精英可以在不必與市民社會各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的權(quán)力。國家的基礎(chǔ)性權(quán)力，即國家能力，指的就是國家事實上滲透進(jìn)市民社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力”④Michael Mann，States，War，and Capitalism:Studies in Political Sociology，Oxford:Blackwell，1988.pp.5 － 9.?？梢姡覀兿拗频膰覚?quán)力指的是國家專制權(quán)力，而基礎(chǔ)性權(quán)力是保障國家權(quán)威和可行性能力的必要前提?；A(chǔ)性權(quán)力表征的是國家作為自主性機(jī)構(gòu)將其意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，它也賦予國家進(jìn)行基礎(chǔ)性制度建構(gòu)的合法性基礎(chǔ)。中國自邁入現(xiàn)代國家建設(shè)以來，經(jīng)歷各種思潮的激烈碰撞和艱苦卓絕的革命斗爭，終于把人民民主共和國的建國目標(biāo)確立下來。新中國1954年憲法具有劃時代意義，它以憲法的形式確立了現(xiàn)代國家的基本制度和任務(wù)，為1982年修憲和現(xiàn)行的憲法提供了藍(lán)本。1997年黨的十五大把“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，社會主義法治國家的建設(shè)走向正軌，目標(biāo)明確，法治觀念也越來越深入人心，社會的和諧繁榮和老百姓的權(quán)益也越來越有制度的保障。自下而上的社會變革的需求構(gòu)成了國家自主性構(gòu)建源源不竭的動力源泉，而對于社會愿景的濃縮和制度化保障卻需要現(xiàn)代國家的推動和提升。自生自發(fā)的社會秩序和主觀建構(gòu)的政治秩序二者的有機(jī)統(tǒng)一，是加快社會進(jìn)程和國家發(fā)展的必然選擇?，F(xiàn)代國家自主性構(gòu)建，首先體現(xiàn)為一種由自上而下的力量進(jìn)行的政治“頂層設(shè)計”，即對于現(xiàn)代中國而言，無論是與存續(xù)幾千年的傳統(tǒng)帝制的割裂和擺脫列強(qiáng)分治的殖民地半殖民地的奴役，還是對全新的社會主義革命和建設(shè)道路的探尋，一個自主性的主導(dǎo)力量對于主權(quán)的獨立和治權(quán)的統(tǒng)一起到至關(guān)重要的作用。其次，現(xiàn)代國家自主性構(gòu)建體現(xiàn)在作為主導(dǎo)性政黨自身的內(nèi)在自主構(gòu)建，探尋現(xiàn)代政黨的執(zhí)政邏輯與現(xiàn)代國家演進(jìn)的一般性規(guī)律的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。對于構(gòu)建性自主我們也要澄清幾個誤區(qū):一是對于代表公共利益的主導(dǎo)性政治力量自主構(gòu)建的不信任;二是把自主看成是絕對的自主而不是相對的;三是對于自主性構(gòu)建期望一勞永逸的實現(xiàn)，容不得現(xiàn)代國家進(jìn)程中的波折。事實上，自主性國家的建設(shè)是一個變量而不是一個常量，也會隨著外在條件的變化而增強(qiáng)或減弱。一個不能代表公共利益而盲目亂用自主性的現(xiàn)代國家建設(shè)也會摔跟頭甚至倒退。對于自主性構(gòu)建的主體而言，它既有超越各種狹隘利益紛爭的可能性，又由于理性不及和理性的結(jié)構(gòu)性無知而使自主性構(gòu)建充滿調(diào)試性。

(二)嵌入性自主:國家利用社會自主緩沖和消解危機(jī)。嵌入性自主首先由伊文斯 (Peter Evans)在1995年提出①“Peter Evans運用‘鑲嵌的自主性’(embedded autonomy)概念來描述東亞國家與市場社會的關(guān)系以及這種關(guān)系對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。他認(rèn)為自主性本身不能完全解釋一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因為如果國家與社會完全隔離，官僚系統(tǒng)缺乏信息來源以及來自企業(yè)界的配合，并不能達(dá)成產(chǎn)業(yè)成長的目標(biāo)。所以，國家的官僚系統(tǒng)應(yīng)該包含或鑲嵌于社會之中。在此基礎(chǔ)上，Linda Weiss和 Hobson進(jìn)一步把‘鑲嵌的自主性’ (embedded autonomy)與‘孤立的自主性’(isolated autonomy)區(qū)分開來。前者強(qiáng)調(diào)協(xié)作、交融，而后者的國家自主性則凌駕于社會之上，扮演政策指導(dǎo)者的角色，卻無法獲得社會集團(tuán)的參與和支持”。引自劉春榮《全球金融危機(jī)與國家自主性》，《社會》2009年第1期。，無論是新馬克思主義者論證的“國家的相對自主性”，還是“回歸國家學(xué)派”的“潛在的國家自主性”，都沒有把國家自主性推向絕對。國家權(quán)力是源于社會又凌駕于社會之上的權(quán)力，缺少社會權(quán)力的支撐，國家權(quán)力獲得和行使的合法性基礎(chǔ)就會出現(xiàn)動搖。而善于引導(dǎo)和利用社會權(quán)力的國家權(quán)力，既能大大降低統(tǒng)治的成本，也能很好地增強(qiáng)國家統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。托克維爾強(qiáng)調(diào)法律制度的社會治理功能，但更強(qiáng)調(diào)社情民意的社會整合功能②參見［法］托克維爾《論美國的民主》上卷，董果良譯，商務(wù)印書館1997年版，第358頁。。不少人認(rèn)為，傳統(tǒng)帝制中國封建王權(quán)淹沒了民間社會的生長，事實上，傳統(tǒng)中國“王權(quán)不下縣”，縣域以下由鄉(xiāng)紳和宗法來實施社會自治，王朝政治和宗法政治雙軌并行的特色是比較鮮明的。而邁入現(xiàn)代國家以來，國家政權(quán)逐漸下滲，正如徐勇的一系列論證:“政權(quán)下鄉(xiāng)”③徐勇:《政權(quán)下鄉(xiāng):現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合》，《貴州社會科學(xué)》2007年第11期。、“政黨下鄉(xiāng)”④徐勇:《“政黨下鄉(xiāng)”:現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。、“政策下鄉(xiāng)”⑤徐勇:《“政策下鄉(xiāng)”及對鄉(xiāng)土社會的政策整合》，《當(dāng)代世界與社會主義》2008年第1期。、“送法下鄉(xiāng)”⑥徐勇:《“法律下鄉(xiāng)”:鄉(xiāng)土社會的雙重法律制度整合”》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第3期。、“行政下鄉(xiāng)”⑦徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2007年第5期，第2頁。、“服務(wù)下鄉(xiāng)”⑧徐勇:《“服務(wù)下鄉(xiāng)”:國家對鄉(xiāng)村社會的服務(wù)性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第1期。等。自上而下統(tǒng)一的法律制度反而割裂了雙軌中的一軌，社會功能的削弱勢必增大國家的統(tǒng)治成本和治理風(fēng)險。國家對社會的權(quán)力上收，也必然帶來社會化解社會矛盾的責(zé)任退去。有學(xué)者對于現(xiàn)代中國出現(xiàn)的這一現(xiàn)象充滿擔(dān)憂，筆者也認(rèn)為，國家對于社會的放權(quán)與松綁、培育和挖掘社會的自主性這一新時代的課題顯得非常迫切。社會既能作為反映輿情民意的“晴雨表”，又能作為化解社會矛盾的減壓閥和緩沖劑。國家還權(quán)于社會，各種社會自治組織得以發(fā)展壯大，不同利益偏好的社會群體被社會組織吸納，組織的歸宿感也極大地凝聚民心和匯集民力，積累社會資本，諸如“社區(qū)道德儲蓄銀行”建設(shè)、社區(qū)志愿者建設(shè)、社區(qū)救助、社區(qū)矯正與社區(qū)就業(yè)等社區(qū)制度的創(chuàng)新，為轉(zhuǎn)型中國民眾從“單位人”到“社區(qū)人”的平穩(wěn)過渡提供巨大的平臺。從單位制中下崗的大量社會弱勢群體的生存與再就業(yè)問題構(gòu)成了許多社會矛盾的導(dǎo)火索，倘若全靠國家提供工作安置和提供社會福利保障，勢必帶給國家沉重的財政負(fù)擔(dān)。還有社會募捐和社會慈善等反哺社會的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對于類似汶川“5·12”大地震等重大災(zāi)難面前的社會支援，以及對于貧富差距懸殊社會中的弱勢群體的社會幫扶，都會作為重要的力量大大幫襯國家治理，提升國家治理實效。也即是說，把國家有效地嵌入到社會之中，國家自主性才能更好地實現(xiàn)國家治理的功效。

(三)反思性自主:動態(tài)性均衡機(jī)制展示國家理性的魅力。無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，國家的權(quán)力都不是在縮小，而是其集權(quán)程度和擴(kuò)權(quán)范圍都在變大;國家自主性不論是否承認(rèn)，都是客觀存在的基本事實。盡管有不少學(xué)者認(rèn)為，超越國家之上的類似歐盟等區(qū)域性一體化和全球化勢必削弱民族國家的主體地位;但也有學(xué)者明確提出，民族國家依然是國際社會基本政治單元①周平:《對民族國家的再認(rèn)識》，《政治學(xué)研究》2009年第4期。，國家利益和國家責(zé)任不是被弱化而是被更加強(qiáng)化了。國家的自主性往往因其代理人的行為而使國家行為發(fā)生扭曲，諸如國家被利益集團(tuán)“所俘獲”，成為利益集團(tuán)的幫兇，致使國家遭到非議、甚至要求“國家退卻”和“反抗國家”。更準(zhǔn)確地說，人們反抗的不是至上的國家，而是無能的政府。這也是國際社會通行的一條公理:不能以任何理由去消滅現(xiàn)存的國家，而能以正義的名義去推翻政府。也即是說，我們檢驗國家自主性，很大程度上落實到對執(zhí)掌國家權(quán)力的政府組織和公職人員的監(jiān)督上。也有人基于有限理性的認(rèn)知而不主張自主擴(kuò)張國家理性能力，從而對國家自主性充滿不信任，這是西方近代以來的主流國家觀。這些都要求把官僚隊伍的行為和國家行為納入受法治約束的渠道中來，而這還僅僅是外在約束機(jī)制。這就面臨一個制度設(shè)計的困境問題:誰來監(jiān)督監(jiān)督者。有學(xué)者一直批評中國，沒有像西方那樣的憲法法院來行使違憲審查權(quán)，那誰來監(jiān)督憲法法院法官的權(quán)力呢?也可以反問，是否有了憲法法院，國家的行為就能受到很好的監(jiān)督呢?其實不然。事實上根本性的內(nèi)在約束機(jī)制在于國家自主性反思平衡機(jī)制的確立，因為堡壘的坍塌往往更多源于內(nèi)部的瓦解。后現(xiàn)代思想家對于現(xiàn)代性張揚(yáng)的“主體性危機(jī)”的批判是很深刻的，這也為如何發(fā)揮主體性，如何通過主體間性 (公共理性或交往理性)來發(fā)揮主體性，如何通過主體的移情能力和內(nèi)心的獨白來發(fā)揮主體性，也為現(xiàn)代國家的自主性反思平衡機(jī)制的構(gòu)建提供了豐厚的理論資源。

(四)無為性自主:對理性不及的敬畏有效緩解狂妄治理的惡果。國家積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活其實是次優(yōu)選擇，“無為而治”才是最高境界。這可以從思想家的充分論證中找到原因:

其一，馬克思、恩格斯從國家權(quán)力本身的公共性和權(quán)力行使私有化這一國家二重性的角度論證了國家可能為惡的可能性。他們既看到國家的產(chǎn)生有其一定的合理性，即國家自主性的必要性;又看到國家機(jī)關(guān)和官僚有自己的特殊利益，國家有可能被拖垮。馬克思指出，“由于公共利益和私人利益之間的矛盾性，公共利益才得以以國家的姿態(tài)而采取一種與實際利益相脫離的形式”②《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社1995年版，第38頁。。恩格斯說:“社會為維護(hù)共同的利益，最初通過簡單的分工建立一些特殊的機(jī)關(guān)。但是，隨著時間的推移，這些機(jī)關(guān)——為首的是國家政權(quán)——為了維護(hù)自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。這樣的例子不但在世襲君主國內(nèi)可以看到，而且在民主共和國國內(nèi)也同樣可以看到?！雹佟恶R克思恩格斯選集》，第3卷，人民出版社1995年版，第12頁。簡單說，就是國家權(quán)力本身的公共性與對公共權(quán)力行使的私利性之間存在著內(nèi)在張力。

其二，新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的代表諾思，從組織結(jié)構(gòu)和制度變遷的角度也提出著名的“國家經(jīng)濟(jì)增長的悖論”:“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”②［美］道格拉斯·C.諾思:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)和變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第20頁。。在諾思看來，制度變遷的核心是國家，已經(jīng)產(chǎn)生的國家擁有合法地壟斷并使用暴力的權(quán)力，自然要制定有利于國家存續(xù)的經(jīng)濟(jì)制度和其他制度安排，因此國家是根本性的③［美］道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第111頁。。在西方世界興起過程中，英國的成功和西班牙、法國的失敗，主要在于一個國家的政治制度能否有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)④參見［美］諾思、托馬斯《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，華夏出版社1999年版。。然而，制度又導(dǎo)致“成也蕭何敗亦蕭何”的困境。這從組織變遷和交易成本理論中能得到更好的論證?！敖M織學(xué)的大量研究工作指出了科層組織運作過程所存在的各種問題:第一，有限理性常常導(dǎo)致組織目標(biāo)、組織設(shè)計和激勵機(jī)制等制度安排上的問題。第二，組織中的委托—代理關(guān)系，一方面，造就下級官員的代理人角色，權(quán)、責(zé)、利分離，難以從長計議;另一方面，不對稱信息導(dǎo)致?lián)碛行畔⒎?(通常是下級政府)有著更大的‘談判’優(yōu)勢，致使其在實際運行過程中具有相對獨立性。第三，組織基礎(chǔ)上的穩(wěn)定利益集團(tuán)導(dǎo)致科層制鏈條間的信息傳遞不暢、甚至失靈?！雹葜苎┕?《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。也即是說，因為組織規(guī)模和主體的能力、“逆道德的選擇激勵”而導(dǎo)致委托代理鏈條的斷裂、利益集團(tuán)的壟斷，諸方面導(dǎo)致越來越龐大的組織結(jié)構(gòu)的失靈而走向崩潰。這些問題存在于所有的科層制組織中，也因為其巨大規(guī)模、復(fù)雜結(jié)構(gòu)、壟斷地位和制衡機(jī)制的缺失而放大和加劇了科層制的僵化。這也是交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所發(fā)現(xiàn)的為什么整個國家的經(jīng)濟(jì)活動不能放置在一個大的正式組織之中的原因。

其三，后馬克思主義的代表人物奧菲關(guān)于福利國家的“奧菲悖論”。哈貝馬斯和奧菲的理論都證明了發(fā)展與民主釋放的無限的空間使福利國家難堪重負(fù)。他們從更為具體地解讀福利國家的政策的角度，很好地解讀了福利國家的發(fā)展困境。也即是說，發(fā)展與民主原本想促進(jìn)社會福利，催生福利國家體制的建立;然而，發(fā)展與民主釋放的無限的空間使福利國家難堪重負(fù)，削減福利又必然有悖民主的價值、喪失民主的基礎(chǔ)。這是“發(fā)展與民主的悖論”，也是“福利國家的悖論”，也即奧菲提出的著名的“奧菲悖論”:“盡管資本主義不能與福利國家共存，然而資本主義又不能沒有福利國家”⑥［德］克勞斯·奧菲:《福利國家的矛盾》，郭忠華譯，吉林人民出版社2006年版，第7頁。。

這些思想家從不同的角度都回應(yīng)了一個共同的問題——國家不干預(yù)不行，但又都對國家干預(yù)充滿警覺和告誡?；氐轿覀儗医ㄔO(shè)的考察上來，可以發(fā)現(xiàn):作為“劃槳者”的政府經(jīng)常越位，管了很多管不了也管不好的事情;作為“掌舵者”的政府又由于理性能力不足、信息和知識等原因，經(jīng)?！叭蔽弧?，難以擔(dān)當(dāng)起“掌舵”的主導(dǎo)性作用;立足于社會自主空間最大化價值取向的有限政府越來越成為人民對政府的合理定位，政府應(yīng)該更多地從營造外部環(huán)境、提供便民服務(wù)和注重服務(wù)質(zhì)量等方面來重新審視和定位自身職能。政府不再以改造社會的施動者和社會藍(lán)圖的規(guī)劃者的積極有為的面目出現(xiàn)，而應(yīng)承認(rèn)自己有很多能力不及的方面。實際上，多從解決社會積累的弊病出發(fā)，在一個矛盾叢生的轉(zhuǎn)型社會把暴露出來的問題解決好，就是一個很不錯的政府了。多以“無為而無不為”的寬容大度的胸懷去重新定位自己的自主行為，從“道家的無為而治的思想入手”，探討“政府職能轉(zhuǎn)變的方向”⑦呂有云:《從道家“無為而治”理念看當(dāng)前我國政府職能的轉(zhuǎn)變》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2006年第4期。，才是重要的。

五、結(jié)語與展望:危機(jī)與治理——一個永恒的國家問題

由于社會變遷和社會發(fā)展，每一個時代都會面臨一些新問題。轉(zhuǎn)型社會帶來的社會問題是一種客觀的存在，即使帶來社會危機(jī)，只要能納入體制內(nèi)解決，也并不可怕。事實上，危機(jī)與治理伴隨政治生活全過程，是一個永恒的國家問題。無論是社會危機(jī)驅(qū)動型國家治理模式，還是國家為了追求一種良善的政治生活而選擇整體性治理活動，國家都在其中發(fā)揮極其重要的自主性作用。值得深入研究的問題，就是國家選擇何種自主性以便能達(dá)到有效社會治理的目的。筆者從“構(gòu)建性自主”、“嵌入性自主”、“反思性自主”和“無為性自主”四個維度論證了國家自主性的四個層次，即在國家基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面，需要國家自主性構(gòu)建，以確保國家政治秩序的穩(wěn)定和國家機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。在國家與社會關(guān)系方面，國家自主性無論是相對自主性，還是“潛在自主性”，都不是一個絕對的常量，而是一個能增強(qiáng)或減弱的變量，這需要把國家自主性嵌入社會之中，賦權(quán)和還權(quán)給社會，以求國家與社會的均衡發(fā)展。再從國家自我監(jiān)督和反思性平衡能力建設(shè)方面看，由于僅考慮外部權(quán)力監(jiān)督的角度，對國家而言，永遠(yuǎn)解決不了“誰來治理治理者”的難題，只有國家自身建立自我反思性平衡的機(jī)制，才能帶來國家統(tǒng)治的長治久安和合法性基礎(chǔ)。最后從國家干預(yù)的治理績效看，國家的積極干預(yù)很容易陷入“國家治理的困境”，難以自拔，無為而治將構(gòu)成國家治理的最高境界。由此可以看出，國家自主性的這四個層次的要求是越來越高的，有人可能會認(rèn)為“無為而治”與“自主”是沖突的，筆者所指的“無為性自主”建立在國家是一個具有高度智慧和很強(qiáng)自我反思能力的主體上。事實上，現(xiàn)代國家自主性依賴于對現(xiàn)代國家運行規(guī)律的把握。自從有了國家以來，人們都在試圖認(rèn)識和掌握國家，但其神秘的面紗仍然難以解開，對國家認(rèn)識的提升也還有待我們認(rèn)識水準(zhǔn)的進(jìn)一步提升。