尚虎平

據(jù)《中國人事報(bào)》調(diào)查，早在2007年，全國已經(jīng)有1/3的省 (區(qū)、市)開展了政府績效評(píng)估。2010年7月20日，經(jīng)中央紀(jì)委書記辦公會(huì)議批準(zhǔn)，中央紀(jì)委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室正式組建。2011年3月10日，國務(wù)院批復(fù)建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，這標(biāo)志著我國政府績效評(píng)估以制度、體制的形式面向全國推開。然而，如同經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)發(fā)展到了拐點(diǎn)一樣，目前我國政府績效評(píng)估也面臨一系列難題。要解決這些難題，除了大力引進(jìn)國外的作法之外，更需要回頭看看我們先輩所開創(chuàng)的各種適應(yīng)這塊特有土地、特有民族、特有文化的“中國式”政府績效評(píng)估的作法，以期從古圣先賢那里找到啟示。根據(jù)麥迪遜 (Maddison)的估計(jì)，直到1820年，中國仍是世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，GDP總量仍占世界份額的32.4%①A.Maddison，Chinese Economic Performance in the Long Run.Paris:OECD，1998，pp.25－40.，這證明中國在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)都走在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最前列。從政治制度來看，古代中國是典型的中央集權(quán)式前現(xiàn)代國家，在這種體制下，國家經(jīng)濟(jì)績效的取得主要依靠政府的謀劃與推動(dòng)。中國經(jīng)濟(jì)長期居于世界前列的事實(shí)證明了歷史上我國政府績效是相當(dāng)高的。我們有理由相信，中國歷史上長期保持興盛也來自于政府的績效優(yōu)勢(shì)。依據(jù)系統(tǒng)原理和科學(xué)管理原理，高績效的獲得依賴于績效評(píng)估這種反饋控制工具。從各種歷史文獻(xiàn)可以看出，我國政府績效評(píng)估源遠(yuǎn)流長，最早的官吏考評(píng)，大約可以追溯到公元前11世紀(jì)?！渡袝份d:“三載考績，三考黜陟幽名，庶績庶熙，此分三苗?！雹凇渡袝び輹?。由此而始，我國的政府績效評(píng)估至清朝一直未有間斷。

一、我國歷史上政府績效評(píng)估的分析框架

與已有文獻(xiàn)的歷史學(xué)分析范式不同，本文依照彼得·羅希①［美］彼得·羅希、馬克·李普希，霍華德·弗里曼:《評(píng)估:方法與技術(shù)》，邱澤奇、王旭輝、劉月等譯，重慶大學(xué)出版社2007年版，第17－27頁。等人的現(xiàn)代評(píng)估理論、波伊斯特②［美］西奧多·H.波伊斯特:《公共與非營利組織績效考評(píng):方法與應(yīng)用》，肖鳴政等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第9－16、25－27、79－80頁。的公共組織績效評(píng)估理論，對(duì)我國歷史上有資料支撐的政府績效評(píng)估按照現(xiàn)代管理學(xué)分析框架進(jìn)行了厘清，該框架包括十個(gè)方面的內(nèi)容。

表1 我國歷史上政府績效評(píng)估簡況

(1)評(píng)估類型。依照評(píng)估學(xué)原理，將評(píng)估類型分為個(gè)體、組織、項(xiàng)目績效評(píng)估，依次編號(hào)為a、b、c③盡管我們依次分類編號(hào)，但每個(gè)時(shí)期可能只有某一種甚至沒有這些類別，后文其他分類也與此類似。。(2)評(píng)估主體。在“內(nèi)、外部”評(píng)估主體的基礎(chǔ)上，將其具體化為5個(gè):內(nèi)部上級(jí)、內(nèi)部平級(jí)、內(nèi)部下級(jí)、外部評(píng)估者、自評(píng)估，依次編號(hào)為a、b、c、d、e。(3)評(píng)估系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)施過程。筆者將此分為確保管理者認(rèn)同、制定評(píng)估管理政策、制定評(píng)估系統(tǒng)總體藍(lán)圖、確立評(píng)估系統(tǒng)目標(biāo)和參數(shù)、確定工作結(jié)果、定義并選擇評(píng)估指標(biāo)、開發(fā)數(shù)據(jù)收集程序、闡明系統(tǒng)過程、進(jìn)行系統(tǒng)測(cè)試、全面實(shí)施、反饋和修改系統(tǒng)，依次編號(hào)為a、b、c、d、e、f、g、h、i、j、k。(4)評(píng)估方法。在“定性、定量”方法基礎(chǔ)上，將“研究方法”具體化為5種:定性方法、定量方法、定性為主的方法、定量為主的方法、定性定量同等重要的方法，依次編號(hào)為a、b、c、d、e。(5)評(píng)估目的。分為政治控制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、文化發(fā)展共4種，依次編號(hào)為a、b、c、d。(6)評(píng)估成本。由于資料過于稀少，無法運(yùn)用具體的數(shù)據(jù)對(duì)其評(píng)估成本進(jìn)行核算，此處只考察在績效評(píng)估過程中有無成本核算措施，如果有則記為Y(Yes)，無則記為N(No)。(7)評(píng)估時(shí)機(jī)選擇。本文將評(píng)估時(shí)機(jī)分為行政行為前的“預(yù)績效評(píng)估”，行政過程中的“過程績效評(píng)估”、行政結(jié)果產(chǎn)生時(shí)的“結(jié)果績效評(píng)估”、行政行為實(shí)施一段時(shí)間之后的“后績效評(píng)估”4種，依次編號(hào)為a、b、c、d。(8)評(píng)估實(shí)施。本研究以評(píng)估實(shí)施中效度和信度的保證措施來考察評(píng)估的實(shí)施情況，由此可以判斷評(píng)估實(shí)施的求真性、現(xiàn)實(shí)性和解決問題的態(tài)度。筆者將其分為信度保證、效度保證、信度效度均保證、兩者均不保證4種措施，依次編碼為a、b、c、d。(9)評(píng)估結(jié)果報(bào)告。依據(jù)評(píng)估學(xué)要求，本文將評(píng)估結(jié)果報(bào)告分為4種:橫向比較型、縱向比較型、與評(píng)估者規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)比較型、無任何比較型，依次編碼為a、b、c、d。(10)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用。政府績效評(píng)估的目的是利用評(píng)估結(jié)果來提升績效。評(píng)估不是目的，僅僅是實(shí)現(xiàn)目的的一個(gè)階段。判斷績效評(píng)估實(shí)效的依據(jù)是在一段時(shí)間之后看它是否有助于個(gè)人、組織和項(xiàng)目績效的提升。本文主要考察績效評(píng)估結(jié)果在戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算和財(cái)政管理、工作項(xiàng)目管理、績效管理、質(zhì)量和過程改進(jìn)、合同管理、外部標(biāo)桿管理、公眾交流溝通、績效正激勵(lì)、績效負(fù)激勵(lì)、干預(yù)等11個(gè)方面的應(yīng)用情況，依次編碼為 a、b、c、d、e、f、g、h、i、j、k。

二、我國歷史上政府績效評(píng)估實(shí)踐的分析結(jié)果

盡管我國有著“上下五千年”的悠久歷史，但要找一部有關(guān)政府績效評(píng)估的專門史料，卻與大海撈針無異。在極其浩瀚的書海中，筆者重點(diǎn)檢索了我國歷史上大一統(tǒng)時(shí)期在政府績效評(píng)估方面所作的各種努力。之所以這樣，是因?yàn)榭紤]到目前我國也屬于大一統(tǒng)的盛世，古代的作法對(duì)類似的環(huán)境具有啟示、警示意義。筆者竭盡各種可能，發(fā)現(xiàn)有資料支撐的共有8個(gè)朝代，即秦、漢、隋、唐、宋、元、明代和“預(yù)備立憲”之前的清朝。我們?cè)趯徸x之后，將其按照時(shí)代的繼起性和各種作法的繼承性分為了秦漢、隋唐、宋元、明清4個(gè)時(shí)期，將其按照分析框架的要求作了具體解析，形成了“我國歷史上政府績效評(píng)估簡況”(表1)。

1、評(píng)估類型是針對(duì)政府官員個(gè)人的個(gè)體績效評(píng)估，其評(píng)估主體來自于內(nèi)部上級(jí)

從表1可以看出，我國歷史上的政府績效評(píng)估，無一例外均是針對(duì)政府官員個(gè)人的個(gè)體績效評(píng)估，且其評(píng)估主體來自于內(nèi)部上級(jí)。之所以將這兩個(gè)問題放在一起分析，是因?yàn)閺奈覀兯占降馁Y料來看，與這兩個(gè)問題相關(guān)的歷史資料一般都是結(jié)合在一起的。

秦朝實(shí)行上計(jì)制度，漢朝考績則沿襲了秦制，制定了《上計(jì)律》、《考功課吏法》和“六條制察”，加強(qiáng)了對(duì)地方官員的績效考評(píng)與管理?！扒锒瑲q盡，各計(jì)縣戶口墾田、錢谷入出、盜賊多少，上其集簿。丞尉以下，歲詣其郡，課校其功?！雹佟逗鬂h書·百官志》(五)。就是這種考績的寫照。

隋唐時(shí)期的績效評(píng)估分為“計(jì)課”與“考績”?！坝?jì)課”是按日、月累計(jì)官員功過，一般由各部及地方行政長官自行負(fù)責(zé);“考績”是根據(jù)考課法規(guī)定實(shí)行定期的政績考核，是既有程序又有實(shí)際內(nèi)容的考核，它們都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級(jí)發(fā)起的針對(duì)政府官員個(gè)人的績效評(píng)估，這從唐玄宗為中書令張說寫的考詞可見一斑:“動(dòng)惟其道，累聞獻(xiàn)替之誠，言則不寶史，自得謀酞之體。政令必侯其增損，圖書又籍其刊削，才望兼著，理會(huì)事褒升。考中上?！雹凇度莆摹肪硭囊??！懊堪l(fā)一巡縣，觀風(fēng)俗，問百年……皆附于考課，以為褒貶……”③轉(zhuǎn)引自夏炎《試論唐代都督府與州的關(guān)系 (二)》，http://www.wenhuacn.com/article.asp?classid=65＆articleid=7754。也是此類評(píng)估的寫照。

宋代的績效評(píng)估形式是“磨勘”。首先，由各部門長官每年對(duì)所屬官吏的善惡功過進(jìn)行考評(píng)，朝廷為每位官員統(tǒng)一頒發(fā)的“歷紙”上“歲書其功過”，稱為“小考”;應(yīng)考者經(jīng)三考之后，即將“解狀”、“舉狀”、“家狀”、“考狀”等相關(guān)材料報(bào)中央主考部門“磨勘”?！澳タ薄边^程中，京官由上級(jí)長官考核其功過，地方官由“守倅考縣令，監(jiān)司考知州”④《宋史·選舉六》。，兩者最后由審官院或吏部等專門機(jī)構(gòu)復(fù)查。為了保證考課能夠如實(shí)公允，御史對(duì)諸路監(jiān)司所定的守令考課有復(fù)審權(quán)⑤總結(jié)自《宋會(huì)要輯稿·職官》。。元朝中書省負(fù)責(zé)考核京都官吏，吏部負(fù)責(zé)考核外任官吏，肅政廉訪司和監(jiān)察御史臺(tái)對(duì)各地方派遣官員進(jìn)行考察，考核可以分為“計(jì)年”與“廉訪”兩種?？己藘?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《五年三等考課升殿法》進(jìn)行。 “掌天下官吏選授之政令。凡職官銼敘之典，吏員調(diào)補(bǔ)之格……”⑥《元史·百官一》?！笆∨兴k諸課增虧分?jǐn)?shù)，升降人員。增六分升二等?！雹摺对贰みx舉二》。其中描述的就是這種考核。

明代政府績效評(píng)估分為考滿和考察?？紳M時(shí)，在京六部五品以下官員由本衙門長官評(píng)價(jià);四品以上官員及一切近侍官、御史等，“任滿黜陟，取自上裁”。地方府州縣官由各級(jí)長官考核，然后再經(jīng)布政司、按察司考核，吏部考功司復(fù)考?？疾旆譃榫┎旌屯獠?。京察中四品以上自陳功過以取上裁，五品以下則由吏部尚書、吏部考功司郎中、吏部給事中、都察院都御史和河南道御史參與。外察可以是地方官朝覲來京師，由吏部課其殿最，也可以派御史等官分巡天下考察官吏。這些措施從朱元璋統(tǒng)一全國建立明朝后就開始施行，“洪武元年，令各處府州縣官，以任內(nèi)戶口增，田野辟為上”①《萬歷會(huì)典》卷十二。。清代政府績效評(píng)估基本上承襲明代，略有變化。從作法來說，分為考核京官的京察和考核外官的大計(jì)。京察三品以上的官員向皇帝自陳，四品以下的部院司員由吏部、都察院長官考察。大計(jì)由藩、泉、道、府考察屬吏的表現(xiàn)。

2、評(píng)估系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中一般都具有“確保管理者認(rèn)同”、“制定評(píng)估管理政策 (法律)”、“制定評(píng)估系統(tǒng)開發(fā)總體藍(lán)圖”、“確立評(píng)估系統(tǒng)的目的和參數(shù)”、“定義并選擇評(píng)估指標(biāo)”和“全面實(shí)施系統(tǒng)”的環(huán)節(jié)

秦代使用“上計(jì)”評(píng)估法，制定了《為吏之道》、《田律》、《倉律》、《除吏律》、《效律》、《除弟子律》、《公車司馬獵律》、《課律》等法令，對(duì)政府官員考核從不同方面進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)提出了“五善五失”的為吏之道:“吏有五善，一曰中 (忠)信敬上;二曰精 (清)廉毋謗……五者畢至，必有大賞?！薄袄粲形迨В辉豢湟赞?，二曰貴以大 (泰)……五曰賤士而貴貨貝。”②《云夢(mèng)秦簡·為吏之道》。到了漢代，政府績效評(píng)估的系統(tǒng)設(shè)計(jì)更加豐富，其時(shí)出臺(tái)了《功令》、《上計(jì)律》，從漢元帝開始推行《考功課吏法》，這是我國歷史上最早的政府績效評(píng)估法規(guī)。在績效評(píng)估指標(biāo)方面，漢代推出了“六條問事”:“一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡;二條，二千石不奉詔書、遵承典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸……”③《漢書·六條問事》。

隋唐時(shí)期，中國在歷經(jīng)長期分裂動(dòng)亂之后重新步入和平與統(tǒng)一的“快車道”，政府績效評(píng)估的評(píng)估系統(tǒng)設(shè)計(jì)也進(jìn)入了快速、全面發(fā)展時(shí)期。隋朝短暫，歷史資料稀缺，但唐代的資料較為豐富。唐代頒行了一系列政府績效評(píng)估法律，如《考課法》貴為《唐令》第一編，同時(shí)還出臺(tái)了《四善二十七最》、《四等課法》、《唐六典》、《唐律疏議·職制律》等④總結(jié)自《新唐書·百官志》。。唐代的績效評(píng)估內(nèi)容較之之前的作法更為豐富，分別對(duì)“流內(nèi)官”和“流外官”制定了詳細(xì)的“四善二十七最九等考第”績效指標(biāo)和簡略的“四等考第”指標(biāo)體系。“四善”指標(biāo)是“德義有聞、清慎明著、公平可稱、格勤匪懈”⑤《通典·選舉·考績》。;“二十七最”指“銓衡人物，擢盡才良為選司之最”;“揚(yáng)清激濁，褒貶必當(dāng)，為考校之最”;“賞罰嚴(yán)明，攻戰(zhàn)必勝，為將帥之最”⑥《唐六典·考功郎中》。。

宋代頒布了一系列政府績效評(píng)估類的法律條令，目前尚存的考課法有《元年考課法》、《縣令課》、《守令課》、《州官考課法》、《監(jiān)司考課法》、《京官考課法》六種。宋代考核政府官吏的內(nèi)容是由唐“四善二十七最”精簡而來，常用的“磨勘”指標(biāo)有“戶口之登耗;田土之荒辟;茶酒鹽稅統(tǒng)比，不虧遞年租額……”⑦《宋會(huì)要輯稿·職官》五九·之七。。宋神宗時(shí)代推出了對(duì)縣令的“四善三最”考核體系，即“德義有聞，清謹(jǐn)明著，公平可稱……撫恤困窮，不致流移為撫養(yǎng)之最”⑧《宋史·職官志三》。。對(duì)路州則運(yùn)用“七事考”體系，即“一曰舉官當(dāng)否，二曰勸課桑農(nóng)、增墾田疇，三曰戶口增損，四曰興利除害，五曰事實(shí)案察，六曰較正刑獄，七曰盜賊多寡”⑨《宋史·職官志三》。。公元1107年，宋徽宗頒布《考課法》，原“四善三最”被改為“四善四最”，并被擴(kuò)展應(yīng)用到對(duì)州官的評(píng)估①總結(jié)自《慶元條法事類·職制門·考課》。。元代考核法令主要是《五年三等考課升殿法》，考核指標(biāo)以“五事考課”為主，涉及經(jīng)濟(jì)績效，如戶口增、田野辟、賦役均②《元史·選舉二》。。

明代的“考滿”和“考察”體系更為完整，其所依法律主要是《考滿法》、《明會(huì)典》、《考核通例》、《繁簡則例》?！翱紳M”包括官吏任職期間的經(jīng)濟(jì)績效和錢糧是否完足，有無侵欺貪污等?！坝兴久渴镆韵?，務(wù)要積糧一萬五千石……”③《萬歷會(huì)典》卷十二?！傲钐煜鹿倮艨紳M遷秩，必嚴(yán)核任內(nèi)租稅，征解足數(shù)”④《明史·食貨二》。，描述的就是“考滿”的內(nèi)容和指標(biāo)。“考察”主要是“麗以八法”，即查貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹(jǐn)⑤總結(jié)自《明史》(卷七十一·志第四十七)。。清代沿襲了明朝的作法，主要采取“考滿”和“考察”兩種方式，其內(nèi)容設(shè)置、指標(biāo)體系等也承襲了明朝，評(píng)估所依法律主要是《清會(huì)典》。順治時(shí)實(shí)行“四格八法”的績效指標(biāo)體系，即“才、守、政、年”和“貪、酷、罷軟無力、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才力不及”，嘉慶以后將其精簡為對(duì)京官考察的“四格六法”和對(duì)非京官大計(jì)的“二等八法”⑥總結(jié)自《皇朝文獻(xiàn)通考》卷五十九《選舉考十三·考課》。。

3、各朝都選擇了“過程績效評(píng)估”、“結(jié)果績效評(píng)估”和“后績效評(píng)估”三種評(píng)估時(shí)機(jī)

在評(píng)估時(shí)機(jī)選擇上，秦朝除了每年進(jìn)行的兼具“過程績效評(píng)估”和“結(jié)果績效評(píng)估”的“上計(jì)”，還有每年一小考、三年一大考的“上計(jì)”與“考課”，它們兼具“結(jié)果績效評(píng)估”和“后績效評(píng)估”的特色。漢朝沿襲了秦朝的作法但稍有改進(jìn)，它分為中央對(duì)地方的考績和中央及地方所屬官吏的考績，前者由郡國課縣、中央課郡國、丞相受計(jì)、御史大夫核實(shí)、皇帝主計(jì)等程序組成，時(shí)間上由每年秋天開始，年終結(jié)束?！扒锒瑲q盡，各計(jì)縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿”⑦《后漢書·百官五》。。漢代還發(fā)明了“朝會(huì)受計(jì)”和“巡行受計(jì)”的考績方法:“郡國守丞長史上計(jì)事竟，遣君侯出坐庭，上親問百姓所疾苦?！雹嗫偨Y(jié)自《云夢(mèng)秦簡·課律》?！耙荒暌恍】肌?、“三年一大考”的時(shí)機(jī)選擇性質(zhì)與秦相同，但“朝會(huì)受計(jì)”和“巡行受計(jì)”屬于典型的過程績效評(píng)估，是一種不定期評(píng)估。

隋朝對(duì)官員的績效評(píng)估時(shí)機(jī)選擇主要以年終評(píng)估為主，九品以上的地方官，由吏部每年考核一次，年終到中央報(bào)告工作，叫做“朝集”，這是具有“結(jié)果績效評(píng)估”和“后績效評(píng)估”式的評(píng)估。唐代對(duì)所有官員不論職位高低，每年都要經(jīng)過一定的考課，稱為小考。每隔三年，偶爾也有隔四年或五年舉行一次大考。這些屬于“結(jié)果績效評(píng)估”和“后績效評(píng)估”式的時(shí)機(jī)選擇。此外，唐代還有過程績效評(píng)估的時(shí)機(jī)選擇，也就是不定期考核和不定期抽查。據(jù)載，李世民曾將都督、刺吏姓名寫于屏風(fēng)，并隨時(shí)將其善政惡跡一一列舉名下，并派遣李靖、肖璃等13人分行四方，巡視天下，“觀風(fēng)俗之得失，察政刑之苛弊，黝階幽明”⑨《貞觀政要》卷二。。

宋代在“磨勘”過程中，實(shí)行一年一考和文官三年一任、武官五年一任的考任制?！胺矁?nèi)外官，計(jì)在官之日，滿一歲為一考，三考為一任?！盵10]《宋史》卷一百六十三·志一百一十六?！犊h令課》規(guī)定“凡三年一考，上等者加族賞，無善者將被淘汰”?！耙荒暌豢肌睂儆谌温氈械摹斑^程績效評(píng)估”，同時(shí)兼具對(duì)一年來行政行為的“結(jié)果型績效評(píng)估”性質(zhì);“三考為一任”、“凡三年一考”屬于對(duì)任期的結(jié)果評(píng)估，同時(shí)也具有“后績效評(píng)估”的性質(zhì)，考核任職期間行政行為的影響、效率、效益。元代考課方法有“廉訪”與“計(jì)月”兩種。“廉訪”是指每個(gè)道都設(shè)肅政廉訪司，每司有肅政廉訪使8人，2人留司掌握總的情況，其余6人分臨所部巡查官員的功過優(yōu)劣，所有民政錢糧等事均在考課之列。“計(jì)月”是指根據(jù)職務(wù)規(guī)定其任職的期限。《通制條例·選舉·選格》和《元史·選舉四·考課》對(duì)評(píng)估時(shí)機(jī)選擇有較為清晰的記載:“諸職官以三十個(gè)月日為任滿”，“吏員須以九十個(gè)月方得出職”?！胺补賳T考數(shù)，省部定擬，從九品擬歷三任，升從八……通歷八十月，升三品。”這就是說，諸衙門及行省、宣慰司官，常例30個(gè)月為一考，外任官常例36個(gè)月為一考，三考為一任，這表明時(shí)機(jī)選擇主要是對(duì)行政行為產(chǎn)生30、36個(gè)月之后進(jìn)行的后績效評(píng)估。

“宣德五年奏準(zhǔn):天下官員三、六年考滿者，所欠稅糧立限追征;九年考滿，任內(nèi)錢糧完足，方許給由?！雹佟度f歷會(huì)典》卷二十二。其描述的是明代的績效評(píng)估時(shí)機(jī)選擇?！犊紳M法》規(guī)定，無論內(nèi)外官任職滿三年為一考，六年再考，九年通考，每一階段考績完成，稱為“考滿”。朱元璋還規(guī)定了朝覲之法，稱為“察典”，于丑、辰、未、戊年舉行?！叭暌豢肌睂儆谌温氈械倪^程績效評(píng)估，同時(shí)具有對(duì)三年行政結(jié)果的考核性質(zhì);“六年再考”和“九年通考”屬于對(duì)任職期的績效評(píng)估和任職特定時(shí)段后的績效評(píng)估。清朝“考滿”和“考察”的評(píng)估時(shí)機(jī)選擇基本沿襲了明代的作法。

4、不同時(shí)期績效評(píng)估方法都以定量為主

與傳統(tǒng)印象大不相同的是，從我們所檢索到的資料來看，古代政府績效評(píng)估的方法竟然是以定量方法為主。秦代對(duì)官吏的考核分“小課”和“大課”，考課方式沿用上計(jì)制度。先由縣令把該縣的戶口、墾田、稅收、糧食、治安等具體統(tǒng)計(jì)數(shù)字編為計(jì)簿上呈郡國，由郡國守相進(jìn)行考核;郡守再對(duì)核定后的縣計(jì)簿加以匯總，結(jié)合本郡國一年政績，在年終前報(bào)送朝廷，由中央管理部門進(jìn)行考核②總結(jié)自《云夢(mèng)秦簡·課律》。。盡管我們沒有進(jìn)一步的史料來證明當(dāng)時(shí)的“大課”和“小課”的報(bào)告是一份充滿了基數(shù)和百分比的績效評(píng)估結(jié)果書，但從定類 (nominal)、定序 (ordina)、定距 (interval)和定比 (ratio)4種數(shù)據(jù)的特性來說，這些指標(biāo)的設(shè)置本身已屬于定類、定序、定距數(shù)據(jù)。按照定類→定序→定距→定比4種數(shù)據(jù)依次轉(zhuǎn)化的規(guī)律來看，只要將這些指標(biāo)體系應(yīng)用到評(píng)估中去，它必然屬于將前三種數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成能夠辨識(shí)異同、比較高低、度量差異強(qiáng)度、度量差異比率的定比數(shù)據(jù)，從而成為嚴(yán)格意義上的定量化評(píng)估③參見李懷祖《管理研究方法論》，西安交通大學(xué)出版社2000年版，第108－114頁。。實(shí)際上，即使評(píng)估指標(biāo)體系不轉(zhuǎn)換為定比數(shù)據(jù)，它依然屬于定類、定序、定距3種數(shù)據(jù)，當(dāng)然屬于量化評(píng)估。秦代考核完畢后，由主考者依據(jù)得分給出每個(gè)官吏的考績等級(jí)，作為獎(jiǎng)懲升降的依據(jù);這與現(xiàn)代意義上以量化為主的政府績效評(píng)估相比，差距已經(jīng)是很小了。漢朝的“六條問事”式績效評(píng)估繼承自秦代的“小課”、“大課”，也是一種以量化為主的績效評(píng)估。

唐朝“四善二十七最”、“四等課法”，宋朝的“磨勘”全過程都屬于以量化為主的績效評(píng)估方式?！澳タ薄钡闹笜?biāo):“戶口之登耗;田土之荒辟;茶酒鹽稅統(tǒng)比，不虧遞年租額;上供、和糴和買物不虧年額拋數(shù)”④《續(xù)資治通鑒長編》卷一六六。以及“四善三最”、“四善四最”考核體系都屬于定量化的產(chǎn)物。而且在績效評(píng)估結(jié)果上，也采取了量化方式?！澳タ薄苯Y(jié)果一般可分為三個(gè)等級(jí)，從而作到“有官必有課，有課必有賞罰”。元代績效評(píng)估的“五事考課”、“九征”、“二十六美”、“三十九類”、“三要”也都以量化為主⑤《元史·選舉二》。。《元史·選舉二》對(duì)此有詳細(xì)記載，如“省判所辦諸課增虧分?jǐn)?shù)，升降人員。增六分升二等，增三分升一等……虧兌一分，降一等”。

明代的考察和考滿的定量化更為明顯?！度f歷會(huì)典》卷十二載:“有司每十里以下，務(wù)要積糧一萬五千石……”⑥《萬歷會(huì)典》卷十二。在考察和考滿中，依照特定的分?jǐn)?shù)分為稱職、平常、不稱三個(gè)級(jí)別，而且級(jí)別之間比例數(shù)據(jù)也非常精確，如洪武十六年，考核朝官4117人，“稱職”的只有435人，“平?！钡挠?897人，不稱職和貪污的有785人。明代還產(chǎn)生了一項(xiàng)偉大的數(shù)量化成就——朱元璋在對(duì)官員的評(píng)估中，為了防止篡改數(shù)字、涂改賬本，在績效評(píng)估技術(shù)上發(fā)明了大寫數(shù)字，在官方的評(píng)估中，統(tǒng)一將一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、百、千，改成壹、貳、叁、肆、伍、陸、柒、捌、玖、拾、陌、阡①此處參照了《朱元璋為反貪發(fā)明大寫漢字?jǐn)?shù)字》，http://www.njmgg.cn/mgg/bencandy.php?fid=2＆id=176。。清朝對(duì)錢糧征收指標(biāo)用精確的數(shù)字來衡量?！豆饩w會(huì)典事例》卷一百零八載:“浙省南秋等米，每年額征收共十分核算……州縣官欠不及一分者，免議;欠一分以上者，罰俸六月……五分六分以上者，革職。”《光緒會(huì)典事例》卷一百七十三也反映了量化評(píng)估事實(shí):“原限二年全完者，如限內(nèi)全完，州縣官一萬兩以上，紀(jì)錄一次……布政使司十萬兩以上，紀(jì)錄一次……三十萬兩以上，不俟俸滿即升?！?/p>

5、政府績效評(píng)估報(bào)告多采用“縱向比較型”、“與評(píng)估者規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)比較型”

秦漢時(shí)期，隨著統(tǒng)一的中央集權(quán)制國家建立，上計(jì)式績效評(píng)估更加完善，評(píng)估報(bào)告的“縱向比較型”和“與評(píng)估者規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)比較型”特色鮮明。秦代每年年終的上計(jì)，內(nèi)容包括稅收、糧食、衣物等，上計(jì)的政府官員必須帶著“績效評(píng)估報(bào)告”——上計(jì)薄籍，甚至還要攜帶績效數(shù)據(jù)(“支撐材料”)，即有關(guān)隨員、上繳物資來證明縱向比較下自己績效增長點(diǎn)和達(dá)到甚至超過評(píng)估者規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的程度。漢代的績效評(píng)估報(bào)告的類型與秦代無二，在逐級(jí)上計(jì)中，每年“秋冬歲盡，各計(jì)縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿”②《后漢書·百官五》。。

宋朝從宋太祖開始就將“四善”分為評(píng)估者所期望的三個(gè)等級(jí):政績優(yōu)異者為上，職務(wù)精理者為中，臨事弛慢者為下。宋真宗時(shí)改為“公勤廉干惠及民者為上;干事而無廉譽(yù)，清白而無治聲者為次;畏儒貪婪者為下”③《宋史·選舉志六》。。神宗時(shí)用的是“四善四最之法”，將評(píng)估結(jié)果分為上、中、下三等。宋時(shí)考核一年一考，三年為一任，任滿就其考核結(jié)果決定黜陟?！澳タ薄?、“黜陟”所依據(jù)的都是“磨勘”報(bào)告書。從分等的作法來看，它也是基于某種比較而產(chǎn)生的結(jié)果，屬于“縱向比較型”和“與評(píng)估者規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)比較型”的評(píng)估報(bào)告。元代的績效評(píng)估中，無論大小官吏均由中書省發(fā)給歷紙一卷，稱作“考功歷”，卷首寫明姓名出身，調(diào)任時(shí)由上級(jí)長官注明任職年月、任期內(nèi)功過，“人之賢否一覽而知”。填寫“考功歷”的官員最后還須聯(lián)銜結(jié)保具狀，以免敷衍塞責(zé)或徇私舞弊。吏部以“考功歷”為依據(jù)決定任命，地方官員則遣官分考其屬，其“考功歷”經(jīng)肅政廉訪使考證后呈吏部，“具實(shí)申聞，以憑黜陟”④《元史》卷一百八十三。?！翱脊v”就是現(xiàn)代評(píng)估理論中所說的績效評(píng)估報(bào)告。從“調(diào)任時(shí)由上級(jí)長官注明任職年月，以及任期內(nèi)的功過行狀”和“人之賢否一覽而知”可以看出，這種績效評(píng)估報(bào)告首先屬于“縱向比較型”;從“經(jīng)肅政廉訪使考證后呈吏部”可以看出，它也是“與評(píng)估者規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)比較型”?！睹魇贰みx舉三》志第四十七記載:“考察之法，京官六年，以巳、亥之歲，四品以上自陳以取上裁，五品以下分別致仕、降調(diào)、閑住為民者有差，具冊(cè)奏請(qǐng)，謂之京察。” “州縣以月計(jì)，上之府，府上下其考，以歲計(jì)，上之布政司。至三歲，撫、按通核其屬事狀，造冊(cè)具報(bào)，麗以八法。”“具冊(cè)奏請(qǐng)，謂之京察”是指將對(duì)地方政府官員的績效評(píng)估報(bào)告遞交中央，由中央?yún)^(qū)處好壞，其邏輯仍然是縱向比較;“造冊(cè)具報(bào)，麗以八法”是將績效評(píng)估報(bào)告上報(bào)，其所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是“八法”，這是典型的“與評(píng)估者規(guī)定的某一標(biāo)準(zhǔn)比較型”績效報(bào)告書。清代的歷史資料較為缺乏，但從李孔懷的研究來看，清朝在應(yīng)用“四格八法”、“二等八法”進(jìn)行績效評(píng)估的過程中，基本沿襲了明代的作法。“凡三品以上京官，自陳政事得失，最后由皇帝裁決;三品以下官員有各主管長官出具考語?！雹蒉D(zhuǎn)引自李孔懷《中國古代政治與行政制度》，復(fù)旦大學(xué)出版社1993年版。《清文獻(xiàn)通考·選舉考》也對(duì)此有所記載:“各地總督、巡撫亦可自陳政事得失，其下屬官吏由總督、巡撫出具考語?！庇纱丝梢钥闯?，確定稱職與否的報(bào)告必然是涉及與考核前比較或者與某個(gè)評(píng)估者確定的標(biāo)準(zhǔn)相比較而形成。

6、政府績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用主要是績效正激勵(lì)、績效負(fù)激勵(lì)

“績效正激勵(lì)”是評(píng)估者依據(jù)縱向比較或與某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比較，認(rèn)為被評(píng)估者績效滿意，在此前提下，給予被評(píng)估者以晉升、褒獎(jiǎng)、增加物質(zhì)、精神收益等正向的激勵(lì);“績效負(fù)激勵(lì)”則相反?！肚芈伞芬?guī)定，每年考核結(jié)果分為“最”與“殿”①總結(jié)自《云夢(mèng)秦簡·秦律》。。對(duì)于成績?yōu)椤白睢闭呓o以獎(jiǎng)勵(lì)，主要方式有拜爵、遷官、賜金、賞物等正激勵(lì);對(duì)于成績?yōu)椤暗睢闭呤┮詰土P，主要方式有削爵、降職、罰貲、罷官、處刑等，這是負(fù)激勵(lì)?！稙槔糁馈芬?guī)定，凡作到“五善”而沒有一失者，“必有大賞”，即加爵升官;官吏如有一失，就要被減爵。漢代對(duì)績效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用也類同于秦代，每次大考之后，賞罰兌現(xiàn)。“考績黜陟，計(jì)事除廢，有功者賞，有罪者罰……不能致功，雖有賢名，不予之賞。”②《春秋繁露·考功名》。朱邑“遷北海太守，以治行第一入為大司農(nóng)”③《漢書·朱邑傳》。，清河太守何武因“數(shù)年坐郡中被災(zāi)害什四以上，免”。河內(nèi)太守曹褒因“坐上災(zāi)害不實(shí)”而被罷免”④《漢書·何武傳》。。

唐代的“四善”、“二十七最”都有正負(fù)激勵(lì)的規(guī)定。如《通典》、《唐律疏議》規(guī)定“揚(yáng)清激濁，褒貶必當(dāng)，為考校之最”⑤《唐六典·尚書吏部》。?！案饔?jì)傭，坐贓論減一等?！雹蕖短坡墒枳h》卷一六?！懊考右环郑淌?、縣令各進(jìn)考一等……亦每減一分……每加二分，各進(jìn)考一等。其有不加勸課，以致減損者，每損一分，降考一等?！雹摺锻ǖ洹肪硎濉！疤亍⒖h令廉能勾當(dāng)租庸每年加數(shù)成分者，特賜一中上考，如二載之內(nèi)皆有成分，所司錄奏超資與處分。”⑧《冊(cè)府元龜》卷六百三十五。由此可以看出，唐代的正激勵(lì)除了績效晉升外，還有“超資”等物質(zhì)激勵(lì);除了降職的負(fù)激勵(lì)外，還有“處分”等精神或者物質(zhì)負(fù)激勵(lì)。

“有官必有課，有課必有賞罰?！雹徂D(zhuǎn)引自《上皇帝十事書》，http://www.cdlvi.cn/dzts/content/2008－09/02/content_30077396.htm。宋《縣令課》規(guī)定，凡三年一考，上等者加族賞，無善者將被淘汰，這反映了宋代績效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用既有績效正激勵(lì)，也有績效負(fù)激勵(lì)?！稇c元條法事類》載，“諸監(jiān)司，巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申減二等……諸州縣公吏，因監(jiān)司巡歷點(diǎn)檢，輒逃避者，杖一百”。另據(jù)《宋史》卷一六零、一六六載:“初著令:州縣戶口準(zhǔn)見戶十分增一，刺史、縣令進(jìn)考;若耗一分，降一等?！盵10]《宋會(huì)要輯稿·職官五九》。按照《元史·選舉二》的記載，元代對(duì)官員以五事考課為升降，實(shí)行增羨者遷賞，虧兌者賠償黜降:“省判所辦諸課增虧分?jǐn)?shù)，升降人員。增六分升二等，增三分升一等?！?/p>

《明會(huì)典》對(duì)考滿結(jié)果應(yīng)用作了5種規(guī)定:對(duì)“繁而稱職”、 “繁而平?！?、 “簡而稱職”、“簡而平?！?、“不稱職”可以“無過升二等;有私笞公過;升一等……有紀(jì)錄徒流罪一次本等用;二次降一等;三次降二等;四次降三等;五次以上雜職內(nèi)用”[11]《明會(huì)典》卷十二。?！犊己送ɡ贰ⅰ斗焙唲t例》等法典也對(duì)政府績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用作了相關(guān)規(guī)定，如“少五分者，罰俸一年;少六分以上者，九年考滿降用”[12]總結(jié)自《清會(huì)典》卷十一。;“令天下官吏考滿遷秩，必嚴(yán)核任內(nèi)租稅，征解足數(shù)，方許給由交待”[13]《明史·食貨二》。。按照《考功清吏司》規(guī)定，清朝在績效結(jié)果應(yīng)用上，對(duì)稱職和盡職者，一般都升任，還有賞賜衣物、入旗、入功臣祠等激勵(lì)方式。對(duì)于不稱職者，則要“糾以六法”，給予嚴(yán)厲處罰[14]總結(jié)自《清會(huì)典》卷十一。。

7、政府績效評(píng)估的主要目的是不計(jì)成本的政治控制，不保證評(píng)估實(shí)施的信度與效度

在政府績效評(píng)估目的、績效評(píng)估成本、績效評(píng)估實(shí)施中的信度與效度保障方面，并無直接相關(guān)的史料，但對(duì)此三者之所以不用“NS”來表示，是因?yàn)榭梢愿鶕?jù)已有資料并依照績效評(píng)估基本理論的規(guī)定性、流程的科學(xué)性、評(píng)估實(shí)施步驟的繼起性而進(jìn)行合理推斷。

(1)政府績效評(píng)估的主要目的是加強(qiáng)政治控制。首先，由于歷史上政府績效評(píng)估的主體主要來自于內(nèi)部上級(jí)，它們既有行政系統(tǒng)內(nèi)部的“層級(jí)節(jié)制”型評(píng)估，也有逐級(jí)甚至越級(jí)直呈中央的“上計(jì)”、“京察”、“大計(jì)”等，這樣作的主要目的是為了實(shí)現(xiàn)逐層控制，甚至中央直接控制。作為一個(gè)中央集權(quán)的封建國家，我國古代并不存在政治、行政、司法三權(quán)分立的體制，它們渾然一體，源于皇權(quán)的政治權(quán)力。這樣，無論是內(nèi)部的層級(jí)節(jié)制還是中央直接控制，其本質(zhì)都屬于政治控制性質(zhì)。其次，鑒于行政系統(tǒng)的權(quán)力實(shí)際上來自由皇權(quán)逐級(jí)授予的政治權(quán)力，這種“過程控制”式的“巡”、“察”等績效評(píng)估，實(shí)際上是上層或中央的政治權(quán)力不定期控制某個(gè)層級(jí)政府官員的一種表現(xiàn)形式，歸根到底是皇權(quán)控制的一種表現(xiàn);與此類似，“結(jié)果績效評(píng)估”是上層或中央政治權(quán)力定期控制某個(gè)層級(jí)政府官員的表現(xiàn)形式;“后績效評(píng)估”是任期過了若干時(shí)間段之后，上級(jí)或中央政治權(quán)力定期追蹤控制某個(gè)層級(jí)政府官員的表現(xiàn)形式。最后，從績效結(jié)果應(yīng)用來說，正激勵(lì)措施如加官進(jìn)爵、宣旨褒獎(jiǎng)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等，負(fù)激勵(lì)措施如降職、降級(jí)、罰俸，甚至殺頭也都是以實(shí)現(xiàn)皇帝所期望的績效目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的。如果達(dá)到甚至超額實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，必然是正激勵(lì)，否則必將是負(fù)激勵(lì)?；实鄣哪繕?biāo)成為社會(huì)權(quán)威目標(biāo)的原因，就在于皇權(quán)是以“公共權(quán)力”的形式出現(xiàn);而作為“率土之濱，莫非王臣”的各級(jí)官員，其進(jìn)行行政管理的權(quán)力源頭仍然是皇權(quán)，其行政績效目標(biāo)自然是皇帝目標(biāo)的逐層分解，它本身是封建社會(huì)最大的政治——皇權(quán)政治在特定層級(jí)政府、政府官員中的表現(xiàn)。

(2)政府績效評(píng)估均不計(jì)成本?？冃гu(píng)估的投入與產(chǎn)出是指在評(píng)估過程中，一定要保證從評(píng)估系統(tǒng)設(shè)計(jì)到評(píng)估實(shí)施產(chǎn)生績效評(píng)估報(bào)告，整個(gè)過程中所花費(fèi)的各種成本要小于其收益。假設(shè)績效評(píng)估整個(gè)流程的投入為a，收益為b，則必須a＜b(a＞0，b＞0)，這就是績效評(píng)估中的基本成本原則。遍觀各個(gè)歷史時(shí)期，并未發(fā)現(xiàn)相關(guān)記載。故此我們可以推斷，歷史上的評(píng)估并無成本意識(shí)，只是以政治安定為目標(biāo)的控制性評(píng)估，評(píng)估被看成了一種政治保障活動(dòng)，可以不計(jì)成本，這就如同政治行為中的革命活動(dòng)，發(fā)起者往往為求一勝而不計(jì)一切成本。

(3)政府績效評(píng)估基本上沒有信度、效度保障。縱觀我國歷史上各個(gè)時(shí)期，并未推出信度、效度保證措施，哪怕是很簡單的表面效度、重測(cè)效度這種最容易保證的項(xiàng)目都缺乏保障措施。朱元璋發(fā)明大寫數(shù)字壹、貳、叁等，用來防止在評(píng)估、“大計(jì)”中篡改賬本等作法，可以看作是在信度、效度保障方面的有益探索，但這較之于“上下五千年”的悠久歷史，廖若晨星?？傮w而言，是缺乏信度、效度保障的。這大概可以解釋為什么從宋代開始，績效評(píng)估逐漸變成了年資評(píng)估，從而使得績效評(píng)估流于形式了。

三、我國歷史上政府績效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與遺弊

漫漫中華文明史，悠悠神州五千年。盡管我國在歷史上的絕大多數(shù)時(shí)期都處于國際領(lǐng)跑者角色，但我們必須正視，自1820年之后我國逐漸落后于世界先進(jìn)國家的現(xiàn)實(shí)，這也是政府組織績效落后的直觀體現(xiàn)。歷史上我國政府組織績效優(yōu)異離不開績效評(píng)估的促動(dòng)，各種作法不乏可取之處;與之相反，政府績效不彰也與不良的績效評(píng)估不無關(guān)系;各種不良作法，不乏教訓(xùn)，其遺弊至今尚存。筆者將經(jīng)驗(yàn)和遺弊在表1的基礎(chǔ)上總結(jié)出了表2。

1、“評(píng)估類型”主要是教訓(xùn)和遺弊，且影響深遠(yuǎn)而巨大

歷史上的績效評(píng)估基本上都屬于針對(duì)行政人員個(gè)人的評(píng)估，它的積極意義在于重視了政府管理中“以人為本”的要求，符合科學(xué)管理原理中“人、財(cái)、物”要素的基本要求和馬克思主義所倡導(dǎo)的“世間一切事物中，人是第一可寶貴的”人本哲學(xué)原則，重視了從人的方面保證政府效率和“為民作主”，這是非常值得肯定的經(jīng)驗(yàn)。但我們也不得不正視它對(duì)組織績效和項(xiàng)目績效的忽視。這種評(píng)估模式是一種簡單、機(jī)械的線性思維，其哲學(xué)邏輯是高績效的官員必然帶來高績效的政府，但它忽視了政府管理與其他領(lǐng)域的管理一樣，首先應(yīng)該遵循系統(tǒng)原理。實(shí)際上，政府管理可以用如下4種函數(shù)關(guān)系式表示:

表2 我國歷史上的政府績效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)、遺弊及繼承之道

(1)和 (2)式中的x表示參與政府管理的行政人員。實(shí)際上，(1)代表的這種一元線性模式只適合于政府僅有1名行政人員的情況，在此情況下，政府組織績效取決于該行政人員的績效，而我國歷史上的政府績效評(píng)估正是將此邏輯作為評(píng)估的元指導(dǎo)思想。但除了《魯賓遜漂流記》中的“荒島政府”，幾乎沒有第二個(gè)政府只有1名行政官員，它代表了一種極端的政府績效評(píng)估，現(xiàn)實(shí)情況則更多如 (2)所示:政府管理是由多人進(jìn)行，這樣個(gè)人與組織績效的關(guān)系就徹底復(fù)雜化了，在這種情況下，可能會(huì)是 (2－1)所表示的線性關(guān)系，而且還受擾動(dòng)量的影響;也可能是如 (2－2)所示的曲線關(guān)系;更可能是 (2－3)所示的對(duì)數(shù)關(guān)系……甚至還存在如 (2－4)表示的非確定性關(guān)系 (NS)，它表示政府管理完全是一種經(jīng)驗(yàn)、一種藝術(shù)，是德魯克(Drucker)所倡導(dǎo)的一個(gè)個(gè)經(jīng)驗(yàn)案例和湯姆·彼得斯 (Thomas J.Peters)所宣揚(yáng)的“全是重大的試驗(yàn)，是還在進(jìn)行中的工作，是一席變化著的盛宴，一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)化故事”和“唯有天曉得”(God alone knows)與“大膽闖 (screw around vigorously)”的原則①T.J.Peters，Re－ imagine:Business Excellence in a Disruptive Age.London:Dorling Kindersley，2003，pp.57 －65.。在如此復(fù)雜的關(guān)系下，僅僅以對(duì)官員個(gè)人的績效評(píng)估來代替對(duì)政府各方面的績效評(píng)估，顯然過于簡單化、機(jī)械化。

(3)式代表的是政府管理的投入要素與產(chǎn)出績效的復(fù)雜性，政府投入人 (H)、財(cái) (F)、物(M)進(jìn)行日常運(yùn)行及管理，其產(chǎn)出大多表現(xiàn)為公共項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目運(yùn)行中，人如何管理、財(cái)如何發(fā)揮功用、物如何促進(jìn)運(yùn)作以及它們與總體績效的關(guān)系如何，都是一個(gè)黑箱 (black box)，它需要進(jìn)行就事論事的研究。不同政府的“黑箱”內(nèi)容千差萬別，需要進(jìn)行有的放矢的評(píng)估，而不是千篇一律以某個(gè)特有的績效評(píng)估系統(tǒng)來評(píng)估所有不同地域、不同層級(jí)、不同部門的政府績效。(4)式代表的是政府管理的運(yùn)行職能及其績效結(jié)果。我們按照孔茨的理論將管理職能劃分為計(jì)劃 (P)、組織 (O)、人事 (H)、領(lǐng)導(dǎo) (L)、控制 (C)，以此來探究政府職能運(yùn)行與績效結(jié)果的關(guān)系。與前述類似，一旦職能開始運(yùn)行，就開始了一個(gè)“黑箱”，如何將這個(gè)“黑箱”透明化，則是一個(gè)因地、因時(shí)、因部門、因?qū)蛹?jí)而不同的實(shí)踐。由于忽視了 (2)、(3)、(4)式所代表的情況，我國歷史上將 (1)式代表的極端情況普遍化，這對(duì)后世的影響極大。目前進(jìn)行的各種績效評(píng)估，也都是重個(gè)人考核而輕視項(xiàng)目、組織績效評(píng)估。影響力巨大的“德、能、勤、績、廉”評(píng)估，實(shí)際上僅是由中組部針對(duì)個(gè)人所提出的評(píng)估指標(biāo)。截至目前，我國政府實(shí)務(wù)界、學(xué)術(shù)界依然沒有開發(fā)出令人信服的政府組織、項(xiàng)目績效評(píng)估體系，就是這種遺弊所致。

2、“評(píng)估主體”、“評(píng)估結(jié)果應(yīng)用”一半是經(jīng)驗(yàn)，一半是遺弊

歷史上不同時(shí)期都設(shè)有專門的政府績效評(píng)估機(jī)構(gòu)，且由特定法律或皇帝直接授予其評(píng)估權(quán)限，這就保證了評(píng)估的權(quán)威性，可以降低被評(píng)估者向評(píng)估主體討價(jià)還價(jià)的可能性，減少被評(píng)估者作假、陽奉陰違等不良現(xiàn)象，是非常值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。然而，由于評(píng)估主體均來自本系統(tǒng)的上級(jí)或皇帝，這使得評(píng)估很難擺脫“自己人評(píng)自己人”的窠臼，不能真正發(fā)揮績效評(píng)估的監(jiān)督、干預(yù)、激勵(lì)功能。這亦造成了我國政府組織普遍抵觸甚至拒絕外部評(píng)估的現(xiàn)象。目前我國政府績效評(píng)估仍然以內(nèi)部評(píng)估為主，盡管個(gè)別地方如蘭州、廣州有了非政府評(píng)估的苗頭，但由于評(píng)估者受政府資助，仍然不是真正意義上的非政府評(píng)估，此遺弊消解尚需時(shí)日。

在“評(píng)估結(jié)果應(yīng)用”上，歷史經(jīng)驗(yàn)頗為符合現(xiàn)代人力資源管理理論和績效評(píng)估理論。在應(yīng)用過程中，既有針對(duì)稱職、勤勉、忠心、“為民”等“良政”進(jìn)行晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等正激勵(lì)，也有針對(duì)不稱職、貪污、腐敗等“劣政”進(jìn)行降職、開除直至殺頭的負(fù)激勵(lì)，這可以促進(jìn)不同層級(jí)政府推出“良政”，抑制“劣政”的輸出，起到了科學(xué)管理所倡導(dǎo)的“及時(shí)控制”的作用。但它忽視了績效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用中的戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算和財(cái)政管理、工作項(xiàng)目管理、績效管理、質(zhì)量和過程改進(jìn)、公眾交流溝通和干預(yù)等功能，這直接影響了后世的績效評(píng)估。目前我國很少將評(píng)估結(jié)果用于干預(yù)日常管理、與公眾交流溝通，就是這種遺弊的表現(xiàn)。

3、“評(píng)估系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)施過程”的經(jīng)驗(yàn)多于遺弊

我國不同歷史時(shí)期都制定了規(guī)制績效評(píng)估的法律體系，也都開發(fā)了評(píng)估的總體藍(lán)圖，并確定了特定的績效評(píng)估系統(tǒng)和指標(biāo)體系;且能夠在確?；实邸Ｋ緳C(jī)構(gòu)、上級(jí)認(rèn)可的情況下全面實(shí)施績效評(píng)估。這一系列作法，即使在目前也未能完全實(shí)現(xiàn);而美國的《政府績效與結(jié)果法案》也僅僅是1993年出臺(tái)，1996年才推出GPP評(píng)價(jià)模式。歷史上的這些作法，較之國外，更適合我國特有的東方文化，其當(dāng)代價(jià)值更大。此環(huán)節(jié)的遺弊主要是評(píng)估指標(biāo)單一。從史料來看，“六計(jì)”、“五善五失”、“六條課郡法”等指標(biāo)體系都顯得簡單化，目前的“德、能、勤、績、廉”式簡單化考評(píng)，不能不說受此影響。另外，歷史上也忽視了對(duì)作為行政相對(duì)人的民意的評(píng)估，缺乏“民”的認(rèn)同，目前這種不良作法仍然司空見慣。歷史上的評(píng)估實(shí)施走樣，致使評(píng)估倒向了年資指標(biāo)，成了變相的年資評(píng)估，這種惡習(xí)亙古未絕，以至于在干部“四化”之后，去“老年化”仍然是個(gè)大問題。“嘴上沒毛，辦事不牢”就是這種遺弊的寫照。

4、“評(píng)估方法”基本上是有益作法而“評(píng)估目的”基本上是遺弊

我國歷史上政府績效評(píng)估以量化為主，是難能可貴的經(jīng)驗(yàn)。一直以來，將政府績效評(píng)估數(shù)量化都是世界性難題，而我國古代卻較好地運(yùn)用了量化方法，而且也大大促進(jìn)了政府績效評(píng)估，這非常值得借鑒并發(fā)揚(yáng)光大。古代“評(píng)估目的”以政治控制為主，盡管這保證了政府官員的正直忠誠，但卻將政治目標(biāo)等同于所有政府目標(biāo)，造成了政府活動(dòng)的“泛政治化”和“唯政治”是從。實(shí)際上，政府需要解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治、環(huán)境等多方面問題，需要綜合性目標(biāo)。這種遺弊目前仍然困擾著我國政府績效評(píng)估實(shí)踐。近年來GDP導(dǎo)向的績效評(píng)估并非是以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，而是因?yàn)椤白ソ?jīng)濟(jì)”變成了各級(jí)政府的最大政治，而“抓經(jīng)濟(jì)”的載體是GDP。

5、“評(píng)估成本”、“評(píng)估實(shí)施”完全是遺弊

我國歷史上的政府績效評(píng)估基本上沒有作出任何成本收益考量，是完全不計(jì)成本的作法，把績效評(píng)估變成了如同革命一樣的純政治活動(dòng);在評(píng)估實(shí)施中，幾乎不采取任何信度、效度保證措施，這使得評(píng)估流于形式。這種遺弊在目前的影響依然很大，我們動(dòng)輒可以看到的“萬人評(píng)議政府”、“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”等不計(jì)成本、不講可信度的績效評(píng)估，就是這種流弊在作怪。

6、“評(píng)估實(shí)施”、“評(píng)估結(jié)果報(bào)告”主要是有益經(jīng)驗(yàn)

我國不同時(shí)期的政府績效評(píng)估特別注意評(píng)估時(shí)機(jī)的選擇，既有過程績效評(píng)估式的“抽查”、“巡查”、“訪察”，也有結(jié)果績效評(píng)估式的每年評(píng)估、三年期評(píng)估，還有行政行為實(shí)施一段時(shí)間后的“后績效評(píng)估”。即使在現(xiàn)代社會(huì)，這些時(shí)機(jī)選擇也屬于很科學(xué)的作法。唯一不足的是，對(duì)“預(yù)績效評(píng)估”重視不夠，這造成了我國向來不重視“績效預(yù)算”、“績效目標(biāo)”等預(yù)績效評(píng)估措施。“評(píng)估結(jié)果報(bào)告”對(duì)當(dāng)代的價(jià)值也遠(yuǎn)大于遺弊。歷史上的績效報(bào)告書中將取得的績效與之前的績效對(duì)比，以發(fā)展的目光看問題;或者在報(bào)告書中將取得的績效與某一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，保證了行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這兩種作法在現(xiàn)代評(píng)估學(xué)上屬于“縱向?qū)Ρ刃汀焙汀斑_(dá)標(biāo)型”評(píng)估，符合科學(xué)管理原理，對(duì)目前推進(jìn)績效評(píng)估仍然有很強(qiáng)的借鑒意義。不足的是，這種作法忽視了“橫向?qū)Ρ刃汀笨冃?bào)告，忽視了以兄弟政府作為標(biāo)桿來撰寫績效報(bào)告書，以至于逐漸形成了忽視地方政府良性競(jìng)爭的流弊。

四、結(jié)語:繼承之道

我們不能苛求古人，而需要用批判的立場(chǎng)、借鑒的視野來看待先人的作法，努力作到將經(jīng)驗(yàn)發(fā)揚(yáng)光大，將遺弊根除，站在古人的肩上，古為今用，以促進(jìn)當(dāng)前政府績效評(píng)估的發(fā)展。

第一，在評(píng)估類型上，要在繼承政府官員個(gè)體績效評(píng)估的基礎(chǔ)上大力推行組織績效評(píng)估和項(xiàng)目績效評(píng)估。尤其要加大組織績效評(píng)估，以走出“一個(gè)人是一條龍，一群人是一條蟲”的怪圈，利用組織績效評(píng)估來解決政府中的人民好干部多，但政府整體形象一般的現(xiàn)狀。第二，在評(píng)估主體上，要設(shè)立專門的權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)?？梢栽O(shè)立類似于歷史上御史臺(tái)這樣既具有權(quán)威性，又有相對(duì)獨(dú)立性的評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以將其命名為“國家公共績效評(píng)價(jià)局”，但設(shè)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)之下。該局專門從事各種公共組織的績效評(píng)估工作，并利用評(píng)估結(jié)果及時(shí)指導(dǎo)、改進(jìn)各種公共組織的管理工作。在此基礎(chǔ)上，還要擴(kuò)大績效評(píng)估的參與主體，在引入第三方評(píng)估的同時(shí)，特別要擴(kuò)大人民參與績效評(píng)估的參與度，實(shí)現(xiàn)評(píng)估中人民當(dāng)家作主。第三，在評(píng)估系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中，首先需要同時(shí)確保管理者與行政相對(duì)人的雙方認(rèn)同，不能讓績效評(píng)估成為政府自我包裝的脂粉和政府“自我服務(wù)”的工具，同時(shí)還要兼顧“顧客”即行政相對(duì)人滿意;還要借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)合組織 (OECD)國家的作法，出臺(tái)專門的政府績效評(píng)估法案。我們建議出臺(tái)《公共部門績效評(píng)估法》;同時(shí)，還要制定科學(xué)的評(píng)估系統(tǒng)和參數(shù)，開發(fā)科學(xué)的績效評(píng)估指標(biāo)體系，力爭制定出一套具有參照意義的可與《卓越績效標(biāo)準(zhǔn)》媲美的政府績效標(biāo)準(zhǔn)，并以GBG(政府國標(biāo))的形式頒行全國。第四，借鑒古代全面量化方法，將平時(shí)不予量化的行政文化、組織廉潔等也轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪炕己说闹笜?biāo)體系。第五，吸收以政治導(dǎo)向?yàn)槟康牡摹昂侠韮?nèi)核”，將“為人民服務(wù)”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”、“人民滿意不滿意”、“立黨為公、執(zhí)政為民”納入評(píng)價(jià)體系，同時(shí)要戒除只重視政治，而忽視對(duì)社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)繁榮、文化昌盛等目標(biāo)的評(píng)估。第六，開展對(duì)政府績效評(píng)估的“績效評(píng)估”，將投入/產(chǎn)出觀念貫徹到績效評(píng)估活動(dòng)中去，特別要注意將評(píng)估中所涉及的時(shí)間、物資、人力等各種成本與最終績效評(píng)估所取得的收益進(jìn)行比較，保證績效評(píng)估的效能。第七，在評(píng)估時(shí)機(jī)選擇上，要加強(qiáng)政府績效預(yù)算、績效目標(biāo)管理等預(yù)績效評(píng)估工作。第八，在實(shí)施過程中，要開發(fā)出科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以保證內(nèi)容效度，也需要借助因子分析、主成分分析、結(jié)構(gòu)方程等解決好評(píng)估指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)效度，還需要在不同指標(biāo)體系間解決好關(guān)聯(lián)效度問題;在保證效度的情況下，可以應(yīng)用同一評(píng)估系統(tǒng)對(duì)同一評(píng)估對(duì)象前后兩次評(píng)估來保證重測(cè)信度，可以設(shè)計(jì)兩個(gè)不同的評(píng)估系統(tǒng)對(duì)同一對(duì)象進(jìn)行評(píng)估來保證復(fù)本信度，也可以將評(píng)估對(duì)象按照隨機(jī)原則分成兩半進(jìn)行評(píng)估，從而保證折半信度。第九，在評(píng)估報(bào)告中，繼續(xù)保持縱向?qū)Ρ?、“達(dá)標(biāo)性”對(duì)比的優(yōu)良傳統(tǒng)，同時(shí)引入政府間的橫向?qū)Ρ?，充分發(fā)揮政府間的良性競(jìng)爭。第十，繼續(xù)保持正負(fù)激勵(lì)的有益作法，同時(shí)擴(kuò)大績效評(píng)估結(jié)果在政府戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算管理、工作項(xiàng)目管理、質(zhì)量和過程改進(jìn)、合同管理、外部標(biāo)桿管理、公眾交流溝通等方面的應(yīng)用，特別要發(fā)揮結(jié)果應(yīng)用的“干涉”功能，及時(shí)干預(yù)“劣政”、“劣官”，防患于未然，或作到亡羊補(bǔ)牢。