宋佳娟

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 金融學(xué)院，北京100070）

2011年8月，在歐債危機(jī)和全球股市下滑的背景下，有關(guān)養(yǎng)老金入市的話(huà)題再次被提起，成為專(zhuān)家、學(xué)者爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和老百姓關(guān)注的話(huà)題。隨著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面逐步擴(kuò)大、財(cái)政補(bǔ)貼逐年提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模增長(zhǎng)迅速，截止到2011年年底，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余1.94萬(wàn)億元。但是，由于投資渠道受限，收益水平不到2%［1］，遠(yuǎn)低于2001～2010年平均的通貨膨脹率2.14%，實(shí)際收益率為負(fù)，日趨龐大的養(yǎng)老金積累余額和基金的持續(xù)貶值需要我們給予關(guān)注和探索。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

依據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》），國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以保障公民在年老時(shí)依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保障體系有三大支柱，分別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)年金制度和商業(yè)保險(xiǎn)制度。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由政府主導(dǎo)，具有強(qiáng)制性。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成。在保證安全的前提下，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)保值增值。目前其收支結(jié)余只能存入銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，不得“入市”。第二支柱是企業(yè)年金制度，由企業(yè)及職工自愿建立，具有補(bǔ)充性，企業(yè)年金基金可以在債券市場(chǎng)和股票市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)。第三支柱是商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)，具有完全自愿性，目前在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可投資運(yùn)營(yíng)資金范疇內(nèi)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是政府在立法范圍內(nèi)依法征繳的用于支付勞動(dòng)者退休養(yǎng)老待遇的專(zhuān)項(xiàng)基金。在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金所占比重最大。據(jù)2012年6月發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入16895億元，其中征繳收入13956億元，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2272億元。全年基金總支出12765億元，年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存19497億元［2］，約占我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的66.9%。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的困境

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)主體尚待明確

當(dāng)前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)行了“省級(jí)統(tǒng)籌”，但是都沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的基金投資管理機(jī)構(gòu)。中央政府雖然成立了社會(huì)保障基金理事會(huì)，但目前僅對(duì)從中央預(yù)算中撥付的社會(huì)保險(xiǎn)儲(chǔ)備資金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，而不包括養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金。由于法律沒(méi)有授權(quán)，全國(guó)社會(huì)保障基金對(duì)于分散在地方各級(jí)政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金的投資運(yùn)營(yíng)鞭長(zhǎng)莫及，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金的投資管理自責(zé)模糊、效益低下。

（二）統(tǒng)籌賬戶(hù)收不抵支，個(gè)人賬戶(hù)缺口巨大，基金積累舉步維艱

我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)賬結(jié)合，即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合。用人單位按照上月工資總額的20%繳納保費(fèi)，個(gè)人按照其工資的8%繳納保費(fèi)，單位繳費(fèi)的17%進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶(hù)，另外3%加上員工個(gè)人繳納的8%進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)。社會(huì)統(tǒng)籌部分現(xiàn)收現(xiàn)付，用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶(hù)實(shí)行部分積累制，結(jié)余部分用來(lái)支付繳費(fèi)者未來(lái)退休后的養(yǎng)老金。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2011年底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)記賬額達(dá)到24859億元，但是個(gè)人賬戶(hù)實(shí)有資金2703億元，空賬額達(dá)22156億元。

養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)空賬的成因主要有供需兩方面的原因。在供給方面，由于我國(guó)社保制度建立較晚，制度建立之前的職工退休前沒(méi)有繳費(fèi)，其退休后的養(yǎng)老金需要養(yǎng)老基金擔(dān)負(fù)，只能是依靠在職職工的繳費(fèi)來(lái)負(fù)擔(dān)，即當(dāng)時(shí)在職職工的個(gè)人繳費(fèi)無(wú)法全部進(jìn)入自己的個(gè)人賬戶(hù)，被部分拿去給退休者發(fā)養(yǎng)老金，這就使在職職工個(gè)人賬戶(hù)出現(xiàn)一定程度的空賬。在需求方面，考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)因素，我國(guó)最低工資標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，2008年以來(lái)，全國(guó)最低工資標(biāo)準(zhǔn)年均增幅12.6%。養(yǎng)老金也連續(xù)以每年10%左右的幅度提高，使養(yǎng)老金支出進(jìn)一步膨脹，當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌部分不能夠足額支付養(yǎng)老金時(shí)，很多地方只能挪用其控制的個(gè)人賬戶(hù)的基金進(jìn)行支付。從而導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)名義上的資金數(shù)額與實(shí)際存在的資金數(shù)額相差甚遠(yuǎn)，收支缺口逐年增大。

（三）基金投資渠道單一，導(dǎo)致投資收益低下

除了歷史債務(wù)問(wèn)題、個(gè)人賬戶(hù)空賬等問(wèn)題之外，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)還面臨著投資渠道單一、投資收益低下的困境。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金90%以上存入銀行，并且多是以活期存款的形式，購(gòu)買(mǎi)國(guó)債大多3年期以下，這雖然保證了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性和便利性，但在存款負(fù)利率及國(guó)債低利率的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值難，增值更難，其投資收益在日趨高企的CPI面前處于極大的貶值風(fēng)險(xiǎn)之中，統(tǒng)籌賬戶(hù)結(jié)余部分和個(gè)人賬戶(hù)結(jié)余部分迫切需要拓寬投資渠道，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行保值增值。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)支付遭遇人口老齡化加劇的嚴(yán)峻考驗(yàn)

雖然我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面還在進(jìn)一步擴(kuò)大，處于“窗口期”，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)余額將呈不斷膨脹趨勢(shì)，但是人口老齡化危機(jī)已經(jīng)成為我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正從小康社會(huì)向中等發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)，“未富先老”使我國(guó)社會(huì)保障籌資和承受能力受到嚴(yán)重制約。中國(guó)第6次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口已占總?cè)丝诘?3.26%。據(jù)聯(lián)合國(guó)2011年5月的預(yù)測(cè)，到2050年，中國(guó)總?cè)丝趯p少到12.956億，而60歲以上人口將增加到4.392億，占總?cè)丝诘?3.9%，領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)金的人群逐步增多。除了加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳和管理以外，需要健全社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高投資回報(bào)率。我國(guó)年輕的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在遭遇逐漸嚴(yán)重的人口老齡化加劇的嚴(yán)峻考驗(yàn)。如果我國(guó)在未來(lái)20年不能在養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金投資運(yùn)營(yíng)上取得突破和明顯成效，正常的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將難以為繼。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的思路與對(duì)策

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的根本目的在于通過(guò)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的資產(chǎn)管理，獲得基金的保值增值，滿(mǎn)足養(yǎng)老保險(xiǎn)給付支出的正常需求，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性和我國(guó)社會(huì)保障體系的穩(wěn)定。

（一）建立主體清晰、職責(zé)明確的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制

當(dāng)前，養(yǎng)老保險(xiǎn)在一部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，按照發(fā)展目標(biāo)設(shè)計(jì)，未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)將實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃下建立專(zhuān)門(mén)的投資管理機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的余額進(jìn)行有效的經(jīng)營(yíng)與管理，也可以委托全國(guó)社保基金理事會(huì)進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的結(jié)余資金投資運(yùn)營(yíng)。如2012年3月21日全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)受托管理廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元，進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。委托方和受托方法律關(guān)系具體，職責(zé)明確，有利于基金投資效率提高。

（二）盡快做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，便于基金積累

擴(kuò)大覆蓋面、加強(qiáng)征繳力度和控制提前退休人數(shù)規(guī)模等可以在一定程度上減輕個(gè)人賬戶(hù)缺口，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，需要多方面努力。從中央來(lái)說(shuō)，一方面需要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助力度。另一方面要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌。此外，全國(guó)社保基金理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍建議中央企業(yè)上繳利潤(rùn)的20%劃撥到社?；穑靡詮浹a(bǔ)養(yǎng)老金缺口，以爭(zhēng)取到2020年做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。這是一個(gè)可行的方案，但其實(shí)施需要多部門(mén)的協(xié)調(diào)，從測(cè)算、協(xié)調(diào)到劃撥都需要相應(yīng)的制度安排和程序設(shè)計(jì)。

（三）仿效境內(nèi)外養(yǎng)老基金進(jìn)行市場(chǎng)化投資，實(shí)現(xiàn)基金保值增值

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老金構(gòu)成中作為國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的全國(guó)社?；鹋c企業(yè)年金市場(chǎng)化投資均取得了較高的收益率，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的入市具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。

2000年成立的全國(guó)社?；鹉昃找媛柿己?。根據(jù)社?；鹄硎聲?huì)披露的數(shù)據(jù)，截至2011年底，全國(guó)社?；鹂傎Y產(chǎn)達(dá)8689億元，在2001年～2011年的11年里，全國(guó)社?；鸸矊?shí)現(xiàn)投資收益2847億元，年均收益率為8.41%，比同期通脹率高出6個(gè)百分點(diǎn)［3］。

從2005年8月至今，企業(yè)年金市場(chǎng)化管理運(yùn)營(yíng)已經(jīng)走過(guò)了7個(gè)年頭。截止到2011年底，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)達(dá)到了44900家，參保職工數(shù)達(dá)到了15777萬(wàn)人，積累基金達(dá)到了3570億元，企業(yè)年金投資收益率達(dá)到8.87%的平均水平，比同期通貨膨脹3.71%高出5.16%。

在國(guó)外養(yǎng)老金資產(chǎn)中，與我國(guó)養(yǎng)老金（指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金）相類(lèi)似的是公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，包括社保儲(chǔ)備基金和主權(quán)養(yǎng)老基金兩種形式。社保儲(chǔ)備基金有的國(guó)家已實(shí)行市場(chǎng)化投資，如日本、韓國(guó)、加拿大和瑞典，有的國(guó)家尚未實(shí)行市場(chǎng)化投資，如美國(guó)、西班牙、比利時(shí)和墨西哥。所有的主權(quán)養(yǎng)老基金均采取了市場(chǎng)化投資策略［4］。全球一半以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余額都進(jìn)入了資本市場(chǎng)，其中投資股市的比例大多在20%～50%左右，長(zhǎng)期投資均取得了較高收益。

除此之外，我們可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全額發(fā)行特種定向國(guó)債，確定高于通貨膨賬率的利率，以便徹底解決地方社?；鹳?gòu)買(mǎi)渠道問(wèn)題，還可以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益率，減少中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移支付。

［1］鄭秉文.推進(jìn)養(yǎng)老金投資體制改革迫在眉睫［N］.中國(guó)證券報(bào)，2012－01－18.

［2］國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部.2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／gzdt／2012－06－05／content＿2153635htm.

［3］劉麗靚.社保基金披露四大投資股票秘訣［N］.證券日?qǐng)?bào)，2012－03－17.

［4］蘇衛(wèi)東.境外養(yǎng)老金入市的幾點(diǎn)思考［J］.中國(guó)社會(huì)保障，2012，（9）.